ISE10/14-15

土地供應概覽

• 在香港，多年以來，土地供應一直是備受關注的問題。為應付人口和住戶數目的持續增長，行政長官在2015年的施政報告中宣布，將會發展洪水橋、元朗南和新界北的棕地，以此作為增加土地供應的長遠措施。
• 據政府所述，為在未來10年提供48萬個住宅單位，政府採取多管齊下的增加土地供應策略，當中包括短期及長期措施。短期措施包括增加可發展土地的發展密度、改劃土地用途、市區重建及發展鐵路物業。長期措施則包括古洞北和粉嶺北新發展區和洪水橋新發展區的發展項目、發展岩洞和地下空間，以及發展位於北區和元朗南的棕地。
• 本期《資訊述要》旨在參考英國和美國在發展棕地方面的情況，探討棕地發展的涵義、可取之處及挑戰所在。

棕地的定義

• "棕地"一詞現時並無劃一標準定義，不同司法管轄區所採用的定義各有不同。在英國，棕地泛指之前曾經發展並有潛力日後作重新發展的土地，但在美國，棕地則泛指受污染的廢棄工業用地，在清理後才適合作重新發展。
• 在香港，棕地一般指位於新界鄉郊地區的農地，特別是相對平坦及較容易到達的地區。這些地區一直充斥各式各樣的工業活動，例如露天貯物、港口後勤設施、工業工場、物流作業、回收場、建造機械及物料貯存等，大多是不配合周圍環境的工業活動。
• 棕地發展屬市區規劃過程，目的是令可供使用的土地資源得以地盡其用。據政府估計，位於洪水橋和元朗南的棕地可提供約629公頃的可發展土地，並可在這些土地上興建86 100個住宅單位。就以未來10年提供48萬個單位的整體供應目標而言，發展棕地可提供的單位數目佔當中大約17.9%。

其他地方的棕地發展

• 棕地通常是位處市區附近而並未盡用的前工業用地或現有工業用地，由於市區的可發展用地逐漸減少，因此棕地其實甚具發展潛力。因應有關棕地的特定地理、經濟及環境條件，棕地發展的範圍及目標雖然各有不同，但棕地發展可直接及間接帶來不少裨益，例如消除環境污染、令現有的土地資源得以地盡其用、在拓展未開發土地^{1註釋符號代表"未開發土地"指從未發展的土地，又稱"新闢土地"(virgin land)。}以外另闢蹊徑、進行市區更新、改善有關土地及其鄰近社區的經濟，以及創造就業機會。事實上，棕地發展不但會帶來環境效益，重新發展後的地區亦會因新的經濟及人為活動而在其他方面受益良多。
• 在英國，由於對住宅及商業樓宇的需求日增，但未開發土地的供應則日減，英國政府遂於1998年定下全國目標，就是在所有新建發展中，60% 應建於棕地之上。自此之後，英國的地區機關調整了土地規劃政策，將其地區的棕地發展列為優先發展項目。棕地發展政策的目標包括：(a)重振棕地所在地區的經濟及社會發展；(b)改善環境；及(c)減輕對未開發土地的發展壓力。英國其中一項最大規模的棕地發展項目是泰晤士河門廊計劃(Thames Gateway project)。這項市區更新計劃於2005年左右開展，現時尚在進行當中。有關用地前身為碼頭，棕地面積達4 000公頃，沿泰晤士河兩岸及河口伸延，亦即奧林匹克公園(Queen Elizabeth Olympic Park)運動場館及金融中心金絲雀碼頭(Canary Wharf)的所在地。英國政府計劃於2016年或之前在這區興建16萬個新建住宅單位，以及創造18萬個新職位。這個發展項目的資金主要來自私人機構，英國政府負責空間規劃、開發棕地資料庫^{2註釋符號代表英國政府於1998年發出全國指引，倡議在棕地發展房屋。自此之後，英國政府開始就土地使用情況設立全國資料庫，稱為"全國土地用途資料庫"(National Land Use Database)，載有可予發展的空置土地、荒廢土地及其他之前曾經發展的土地的資料。這些資料由全國各地所有地區及區域機關，按照劃一的土地用途分類制度提供，以便使用者掌握不同類別土地可供發展的情況，從而促進棕地發展。}、進行土地復修工程及發展基建。在2003年至2008年間，英國政府用於該發展項目的開支為6億7,300萬英鎊(78億港元)。
• 在美國，棕地發展由聯邦機構 - 環境保護局(Environmental Protection Agency) 負責牽頭，並由不同的州立及地區機關提供支援。自1995年起，環境保護局推行了一項"棕地計劃"，藉以提供資助、指引及稅務優惠，以支援棕地發展，其目的是促進經濟發展、締造商機、創造就業機會及增加稅項收入。其中一項著名的棕地發展項目位於賓夕法尼亞州的匹茲堡市(Pittsburgh city)。這個項目於1995年開展，由匹茲堡市區重建局(Urban Redevelopment Authority of Pittsburgh) 牽頭。整個項目於2007年完成後，面積達97公頃的土地由廢棄的煉鋼及煉鐵廠搖身一變，成為商住用地，提供合共713個住宅單位、10萬平方呎的商業零售面積及32公頃的公園。整項發展計劃部分由公帑斥資(5,000萬美元，即3億8,800萬港元，用於發展基建)，部分由私營機構融資(2億美元，即15億港元，用於私人發展項目，以及另外向私人發展商籌募約800萬美元(6,200萬港元)資金)。

棕地發展的挑戰

• 雖然發展棕地的好處不少，但亦面對不少挑戰和障礙。英國及美國政府推行多項政策措施，以解決持份者提出的關注，並減少發展棕地的過程中所遇到的障礙。
• 發展棕地所引起的其中一項主要關注，是清理環境的成本。清理環境成本多寡，視乎有關地點的污染程度、土地復修工程費用水平及法律責任風險而定。發展商尤其關注的問題是，就棕地過往活動所造成的環境污染而引起的潛在法律責任。因此，在美國，法例^{3註釋符號代表美國於1980年制定《環境應變、補償及法律責任綜合法令》(Comprehensive Environmental Response, Compensation and Liability Act)。該法令賦權聯邦機構 - 環境保護局，由該局確定須對受污染土地負責的各方，並確保負責各方在進行土地復修工作上合作。若環境保護局未能識別負責各方，該局會清理受污染土地，隨後再向那些因發展而在財政上得益的各方追討清理土地所招致的開支。}訂明應由哪一方負責進行土地修復工程，並訂明棕地的買方若符合特定政府規例的規定，可獲豁免無須承擔若干法律責任。在英國，棕地受到一般的環境保護及健康與安全法例規管。此外，英國公共機構環境署(Environment Agency)會發出指引，以令公眾更清晰了解環境法例對處理土地污染事宜的要求和標準，以及增加如何符合有關法例準則的透明度。
• 與拓展未開發土地比較，棕地發展未必是一項具吸引力的選擇，因為大部分棕地均位處荒廢或廢棄土地，受到不同程度的污染。為促進棕地發展，英國政府推行全國政策，訂明在規劃新發展時須將棕地發展列為優先項目，並須保護綠化地帶。英國政府並採取不少便利措施，以鼓勵發展棕地，例如由政府進行有關的前期工程^{4註釋符號代表前期工程包括進行土地復修工程，以及提供所需基建、交通網絡及公用設施系統。}。在美國，如發展計劃有助貫徹執行政府的房屋及就業政策，政府會提供稅務寬減，以此作為鼓勵發展的誘因。
• 與其他發展項目的情況相若，業權問題是發展棕地的另一挑戰所在。在大部分情況下，棕地由多家公司或由多人共同擁有，以致集合有關土地業權的工作既繁複又費時。就此，英國政府引入《地區發展令》(Local Development Orders)，由地區的規劃機關發出，以精簡及加快棕地的規劃審批程序。
• 公眾參與亦是英國及美國政府所採取的核心策略，以在地區層面徵詢公眾意見。在美國，就向政府申請資助的棕地發展項目而言，其中一項審核準則，是評估擬議發展計劃可在多大程度上照顧到社區的需要，以及解決市民提出的關注。在英國，地區規劃機關須遵守的其中一項法定規定，就是在批核任何棕地發展項目之前必須進行公眾諮詢。地區規劃機關必須將棕地發展項目的發展圖則公開展示一段訂明時間，邀請公眾人士發表意見。地區規劃機關亦應依循全國規劃政策下的發展指引，考慮所接獲的意見，並須設置上訴制度，以處理任何爭議。
• 棕地發展的目的，是透過土地復修及更新，令一些之前受到忽略的現有土地資源得以地盡其用。由於可發展的土地資源有限，在拓展未開發土地之外，發展棕地屬另一可取的選擇。雖然在發展棕地的過程中或許會遇到不少障礙，但海外地方的經驗顯示，當局可採取適當的政策措施，以減少這些障礙。

立法會秘書處
資訊服務部
資料研究組
蔡筱雯
2015年4月28日