香港特別行政區立法會 - 放棄收取股息以資助基建項目

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主題：	經濟發展、基礎建設融資、豁免股息、三跑道系統

2015年3月，行政長官會同行政會議批准落實擬議的三跑道系統計劃。這項基建計劃由香港機場管理局(下稱"機管局")自行融資進行；按付款當日價格計算，估計所需費用為1,415億港元。除了從機場收費方面增加收入及向外借貸外，機管局亦計劃由2014-2015年度起保留所有賺取的溢利，至三跑道系統預期在2023-2024年度全面啟用前都不宣派股息。
機管局是由政府全資擁有的法定機構，成立於1995年。根據《機場管理局條例》(第483章)，機管局可就其發行的股份派發股息。根據機管局的年報，該局在2000-2001年度開始錄得溢利。而在錄得溢利的最初數年並沒有宣派股息，直至2003-2004年度才首次建議派發3億8,000千萬港元股息。在此之後，機管局每年向政府宣派股息。隨着盈利增長，2007-2008年度、2010-2011年度及2013-2014年度的股息分別增至20億港元、31億港元及53億港元。
這篇《資訊述要》旨在討論由政府擁有的機構或公司(下稱"政府企業")，利用內部資源以企業保留溢利及不派發股息的方式資助基建項目；以及就過往政府曾放棄向九廣鐵路公司及香港鐵路有限公司(前稱地鐵有限公司)收取股息作為鐵路項目其中一個融資方式，作簡要概述。

以企業保留溢利資助基建項目

在不少地方，政府企業在建設基礎設施及公用服務設施方面擔當核心角色。這些企業透過不同的渠道籌集資金，為公共基建項目提供融資，當中包括由政府直接注資、調撥內部資源(例如企業保留溢利和出售資產所得收益)及向外借貸等。各項融資方式的重要性及資金組合取決於多項因素，例如業務性質、營運環境、政府資源預算及政治環境等。發展中的經濟體系，由於從私人市場獲得融資的機會較少，因此透過政府出資及調撥內部資源，是基建開支的大部分資金來源。
一般來說，把保留溢利再投資而不派發股息，被認為是比較便利和低成本的融資方式。然而，採用這種融資方式取決於有關企業的溢利水平及股息政策。據經濟合作及發展組織(下稱"經合組織")表示，政府如何釐定股息水平或就股息期望與企業進行溝通，不同司法管轄區及個別企業有不同的做法。在一些地方如澳洲，政府期望相關企業每年派發股息，而股息水平一般按照既定指引而釐定；而另一些地方如芬蘭及德國，政府企業一般沒有明確的股息指引／目標。儘管做法各有不同，據經合組織表示，擁有既定的股息政策對進行有關釐定和協商定有幫助。
在海外已發展的經濟體系中，亦曾出現政府不收取股息讓政府企業投放資源作基建投資的情況。舉例而言，澳洲塔斯曼尼亞州政府同意不收取股息，讓其經營港口業務的國營公司(TT-Line Company Pty Ltd.)保留溢利，以應付更換及／或翻新船隻的費用。在加拿大，由州政府全資擁有的安大略電力公司(Ontario Power Generation Inc.)在資本開支高企的時期沒有宣派股息。在新加坡，作為國家水資源管理機構的公用事業局(Public Utilities Board)把溢利用作資本投資，沒有向作為股東的新加坡政府宣派股息。^{1註釋符號代表雖然新加坡政府有權以股東身份收取股息，但公用事業局(Public Utilities Board)須根據《公用事業法》(Public Utilities Act)的規定，透過調撥內部資源應付某個合理比例的資本開支。}

放棄收取九廣鐵路公司股息

在香港，由政府全資擁有的九廣鐵路公司可根據《九廣鐵路公司條例》(第372章)向政府宣派股息。根據政府的資料，就政府全資擁有的企業(包括九廣鐵路公司)而言，董事局在建議股息金額時，會考慮有關企業的財政狀況，例如業務前景、需要應付的經常和非經常開支，以及有關企業現有及預期須承擔的融資債務責任等。^{2註釋符號代表請參閱立法會CB(1)1020/04-05(07)號文件。}
九廣鐵路公司在過往曾透過動用內部資源及不宣派股息，作為基建項目集資的方法之一。根據九廣鐵路公司1999年、2000年及2001年年報資料，政府當時決定不收取股息，讓九廣鐵路公司將其財政資源投放在西鐵第一期工程項目及東鐵支線工程項目，以應付所需的工程費用。^{3註釋符號代表據政府表示，當時並沒有就放棄收取九廣鐵路公司股息一事向立法會作出特別簡報。在交通事務委員會轄下鐵路事宜小組委員會(前稱研究和推行鐵路發展計劃有關的事宜小組委員會)於2002年討論豁免收取香港鐵路有限公司股息一事時，政府向小組委員會披露過往放棄收取九廣鐵路公司股息之事。}
當時，政府除放棄收取股息外，亦在1998-1999年向九廣鐵路公司注資290億港元(約佔工程費用的56%)，以資助西鐵第一期工程項目的開支。至於東鐵支線工程項目，政府當時向九廣鐵路公司共注資80億港元(約佔工程費用的30%)。^{4註釋符號代表西鐵第一期工程項目旨在興建一條連接屯門及元朗與西九龍的鐵路線。由於投標價格、土地成本及融資成本下降等原因，這工程項目的成本由原先的640億港元下調至520億港元。東鐵支線工程項目涉及興建(a)馬鞍山至大圍鐵路線、(b)九廣鐵路紅磡至尖沙咀支線及(c)上水至落馬洲支線。當時政府特別注資80億港元，用以推行(a)及(b)項工程。} 與此同時，九廣鐵路公司亦透過向外借貸為這些發展項目籌集資金。

香港鐵路有限公司豁免股息事件

與九廣鐵路公司相比，香港鐵路有限公司的情況略有不同，因為後者是由政府持有大部分股權的上市商業機構。香港鐵路有限公司在2002年展開迪士尼線項目(原稱"竹篙灣鐵路線")，涉及工程費用20億港元。然而，這項目未能賺取合理的商業回報，估算出現7億9,800萬港元的財務差額。^{5註釋符號代表就迪士尼線項目而言，7億9,800萬港元(2002年1月1日淨現值)的財務差額，是將專營期內的估計收入現值(扣除營運開支後)，減去估計資本開支而計算得出。} 就此，政府同意豁免向香港鐵路有限公司收取相當於7億9,800萬港元的股息，作為對迪士尼線項目的財務支持。
交通事務委員會轄下鐵路事宜小組委員會(前稱研究和推行鐵路發展計劃有關的事宜小組委員會)曾於2002年討論此事。部分委員在會議上對上述安排的合法性提出疑問，質疑政府是否有權力寬免就香港鐵路有限公司向其派付的股息。政府宣稱，根據《公共財政條例》(第2章)及《香港鐵路條例》(第556章) (前稱《地下鐵路條例》)，有充分的法律根據支持採取豁免收取股息的方案。^{6註釋符號代表政府宣稱，根據《公共財政條例》第38條可寬免的"申索"，包括財政司司長法團以香港鐵路有限公司股東身份收取股息的權利。至於政府豁免收取的股息是否構成政府一般收入的一部分，政府表示，根據《公共財政條例》第3條及《香港鐵路條例》第58條，只有政府實際收到的款項才會構成政府一般收入的一部分，而不包括政府有權收取但並未收到的款項。因此，政府豁免收取的股息不會構成政府一般收入的一部分。} 政府並認為，考慮到其他方案(例如批出地產發展權及注資)均受到不同程度的限制，豁免收取股息是為鐵路項目提供資金的最適當方案。
儘管鐵路事宜小組委員會對政府豁免收取股息的決定有所保留^{7註釋符號代表這點反映於小組委員會在2002年7月24日會議席上通過的議案。議案的措辭如下："本小組委員會支持盡快興建竹篙灣鐵路線，但對於政府以豁免收取地鐵股息作為財務支持有所保留，並促請政府繼續向本小組委員會匯報工程進度。"}，政府與香港鐵路有限公司就有關項目簽訂協議。政府由2002年起豁免向香港鐵路有限公司收取現金股息，至2004年結束。其間，政府放棄收取的現金股息總額約為9億3,100萬港元。^{8註釋符號代表有關總額是根據一項方程式計算出來，當中已計及7億9,800萬港元的財務差額及有關項目的11.25%預計回報率。}

立法會秘書處
資訊服務部
資料研究組
吳穎瑜
2015年6月22日

附註：

1.	雖然新加坡政府有權以股東身份收取股息，但公用事業局(Public Utilities Board)須根據《公用事業法》(Public Utilities Act)的規定，透過調撥內部資源應付某個合理比例的資本開支。
2.	請參閱立法會CB(1)1020/04-05(07)號文件。
3.	據政府表示，當時並沒有就放棄收取九廣鐵路公司股息一事向立法會作出特別簡報。在交通事務委員會轄下鐵路事宜小組委員會(前稱研究和推行鐵路發展計劃有關的事宜小組委員會)於2002年討論豁免收取香港鐵路有限公司股息一事時，政府向小組委員會披露過往放棄收取九廣鐵路公司股息之事。
4.	西鐵第一期工程項目旨在興建一條連接屯門及元朗與西九龍的鐵路線。由於投標價格、土地成本及融資成本下降等原因，這工程項目的成本由原先的640億港元下調至520億港元。東鐵支線工程項目涉及興建(a)馬鞍山至大圍鐵路線、(b)九廣鐵路紅磡至尖沙咀支線及(c)上水至落馬洲支線。當時政府特別注資80億港元，用以推行(a)及(b)項工程。
5.	就迪士尼線項目而言，7億9,800萬港元(2002年1月1日淨現值)的財務差額，是將專營期內的估計收入現值(扣除營運開支後)，減去估計資本開支而計算得出。
6.	政府宣稱，根據《公共財政條例》第38條可寬免的"申索"，包括財政司司長法團以香港鐵路有限公司股東身份收取股息的權利。至於政府豁免收取的股息是否構成政府一般收入的一部分，政府表示，根據《公共財政條例》第3條及《香港鐵路條例》第58條，只有政府實際收到的款項才會構成政府一般收入的一部分，而不包括政府有權收取但並未收到的款項。因此，政府豁免收取的股息不會構成政府一般收入的一部分。
7.	這點反映於小組委員會在2002年7月24日會議席上通過的議案。議案的措辭如下："本小組委員會支持盡快興建竹篙灣鐵路線，但對於政府以豁免收取地鐵股息作為財務支持有所保留，並促請政府繼續向本小組委員會匯報工程進度。"
8.	有關總額是根據一項方程式計算出來，當中已計及7億9,800萬港元的財務差額及有關項目的11.25%預計回報率。

參考資料：

1.	Annual reports of the Airport Authority, various issues.
2.	Annual reports of the Kowloon-Canton Railway Corporation, various issues.
3.	Australian Government, Productivity Commission. (2009) Public Infrastructure Financing: An International Perspective. March.
4.	Environment, Transport and Works Bureau. (2002a) Legislative Council Brief: Mass Transit Railway Penny's Bay Rail Link Project Agreement. 9 July. File Reference: TB CR3/5/511/98.
5.	Environment, Transport and Works Bureau. (2002b) MTR Penny's Bay Rail Link - Project Agreement. 19 July. File Reference: ETWB(T) CR 3/5/511/98 Pt.4.
6.	Environment, Transport and Works Bureau. (2002c) MTR Penny's Bay Rail Link - Project Agreement. 22 July. File Reference: ETWB(T) CR 3/5/511/98 Pt.3.
7.	Financial Services and the Treasury Bureau. (2005) Research report on Management of Government Investment Incomes. Additional information provided by the Administration. LC Paper No. CB(1)1020/04-05(07).
8.	Minutes of Meeting of the Subcommittee on matters relating to the implementation of railway development projects of the Legislative Council. (2002) 24 July. LC Paper No. CB(1)708/02-03.
9.	Organisation for Economic Co-operation and Development. (2011) Enhancing the Role of the Boards of Directors of State-Owned Enterprises.
10.	Organisation for Economic Co-operation and Development. (2014) Financing State-Owned Enterprises: An Overview of National Practices.
11.	Reserve Bank of Australia. (2013) Financing Infrastructure: A Spectrum of Country Approaches. September.
12.	World Bank Group. (2014) Institutional Investment in Infrastructure in Emerging Markets and Developing Economies. March.