ISE06/16-17

• 香港的陸地面積約有1 108平方公里，當中只有25%土地已發展，其餘75%的土地仍保留較自然的面貌。大部分這些未發展的地方已被劃為郊野公園或其他形式的保護地區，受到法定保護。近年，由於香港土地供應短缺，有公眾人士建議將郊野公園部分土地改作用來發展房屋。^{1註釋符號代表在2008年4月28日舉行的環境事務委員會會議上，有議員提出應考慮在郊野公園範圍內一些生態價值較低的地點發展旅遊設施或住宅。亦有議員在2011年10月26日及2013年10月16日舉行的立法會會議上提出質詢，詢問政府是否有計劃縮減郊野公園範圍以發展房屋，以及是否有計劃研究開發本港未發展的土地。政府回應該兩項質詢時表示，並無這方面的計劃。} 本期《資訊述要》綜述本港受保護地區的概況，並討論有關郊野公園土地用途的關注事項。

香港受保護地區的類別

• 香港的受保護地區大致分為四類，每類的覆蓋範圍有可能互相重疊。第一類是根據《郊野公園條例》(第208章)所指定的郊野公園 ^{2註釋符號代表郊野公園的概念可追溯到1960年代中期，當時一位國際知名的保育專家Lee Talbot博士應邀來港考察，並向當時的政府提交報告，最後建議設立多個郊野公園。} 及特別地區。該條例於1976年制定，就"戶外康樂用地"及"保護郊野"事宜作出規定。郊野公園及特別地區佔地44 300公頃，即全港土地總面積的40%，為目前最大的受保護地區類別，為本港逾98%的動植物種提供棲息地。目前，香港有24個郊野公園及22個特別地區 ^{3註釋符號代表大嶼山約有70%土地被指定為郊野公園，而香港島、新界及九龍的指定郊野公園範圍則分別佔地38%、37% 及3%。此外，香港世界地質公園的總面積約5 000公頃，當中大部分原位於郊野公園內，其餘已劃為特別地區。}，大部分位處政府土地，只有1%，即460公頃屬私人土地。漁農自然護理署("漁護署")負責管理這些郊野公園及特別地區。
• 第二類是受到《水務設施條例》(第102章)保護的集水區。根據該條例，所有為水務設施包括水塘而收集雨水的地方均為集水區。為確保水資源的質量，集水區內並不鼓勵任何發展。集水區現時的面積合共約36 000公頃，多位處水塘附近及地勢陡峭的地方，因此，大部分集水區範圍亦與郊野公園範圍重疊，並受到《郊野公園條例》保護。水務署署長是負責劃定集水區範圍的政府官員。
• 第三類的受保護地區為與保育有關的土地用途，包括具特殊科學價值地點、自然保育區、海岸保護區及綠化地帶。當局根據《城市規劃條例》(第131章)，並按照《香港規劃標準與準則》^{4註釋符號代表《香港規劃標準與準則》是一份政府參考手冊，詳列用以釐定各類土地用途和設施的規模、位置及地盤規定的準則。該手冊由跨部門委員會制訂，在規劃研究、擬備及修訂規劃圖則和發展管制時使用。}所訂明的原則，在規劃圖則上劃定相關的土地範圍為保育用途。這些規劃原則包括：(a)保留重要的景觀、生態與地質特徵；(b)限制該土地只可進行有助保護這些景觀、生態與特徵的用途； (c)管制毗鄰的土地用途，以盡量減少有關用途對保育地區帶來的不良影響；以及(d)劃出新的保育區，補償因為發展而失去的保育區。
• 綠化地帶的主要作用是防止城市發展過度擴張至自然環境。這些綠化地帶在保育用途的土地當中，佔地最廣，目前覆蓋16 000公頃的土地，即香港陸上總面積14.5%。其他為保育自然景觀或生態而規劃的用地合共約7 000公頃，佔香港陸上總面積6%。根據《城市規劃條例》，城市規劃委員會負責擬定有關規劃圖則，而不論私人或政府土地，均可劃作保育有關用途。
• 最後一類的受保護地區，是根據《野生動物保護條例》(第170章)所設立的限制地區。任何人士進入這些限制地區均受管制，以防止載於該條例附表2的野生動物遭到狩獵或捕捉。限制地區目前共有3個，包括佔地800公頃的米埔沼澤區，^{5註釋符號代表另外兩個限制地區為南丫島深灣及北區鹽灶下。}限制土地多屬政府土地。環境局局長獲賦權劃定限制地區，而漁護署則負責管理限制地區。

有關郊野公園土地用途的關注

• 近年，有市民倡議劃出郊野公園部分土地作發展用途。然而，亦有另一些市民關注到，實行有關倡議，可能會破壞現行郊野公園制度的完整性。以下部分着重論述各界就改變郊野公園的土地用途所提出的關注。
• 第一項關注點是郊野公園發展限制的性質及範圍。《郊野公園條例》第10條訂明，除非事先得到漁護署批准，否則不得在建議的郊野公園範圍內進行新的發展工程。同時，根據該條例第16條，如所作用途減損郊野公園的享用價值，土地佔用人或須修改該用途。主張發展的人士關注該發展限制是否過嚴，因為有關限制適用於郊野公園所有地方(不論是與市區接壤的地方，還是較偏僻的崎嶇山嶺)，亦不考慮所作用途對郊野公園的內部分區(即漁護署劃定的康樂區、郊野區或自然護理區)所帶來不同程度的影響。
• 即使如此，並非任何工程都被禁止在郊野公園範圍內進行。根據過往的情況，漁護署署長在諮詢郊野公園及海岸公園委員會 ^{6註釋符號代表郊野公園及海岸公園委員會根據《郊野公園條例》及《海岸公園條例》成立，其委員由政府委任，主要職能是考慮有關郊野公園及海岸公園的政策和計劃，並向漁護署署長提供這方面的意見。該委員會的另一職能是考慮公眾對指定建議郊野公園及海岸公園所提出的反對意見。}以確保工程符合上述條例的要求後，可考慮批准進行若干基建工程，例如公用事業機構建議架設的架空電纜，或私營機構建議興建的康樂設施。此外，據漁護署所述，如符合若干條件，當局可考慮在郊野公園範圍內興建丁屋的申請，但最終仍須地政總署批准。^{7註釋符號代表根據漁護署於2012年6月發出的註釋，當局可考慮在郊野公園內的(同時是認可鄉村範圍內)的丁屋申請。}
• 第二項關注要點是應否及可否檢討郊野公園的劃界。在物色適合用作郊野公園的土地時，漁護署一向以保育價值、景觀及美觀價值和康樂發展潛力作為固有準則。^{8註釋符號代表保育價值取決於物種多樣性、天然程度及稀有程度等。景觀價值可根據天然程度及風景質素等準則作定質評估。} 在郊野公園的劃界方面，漁護署會考慮相關土地的面積、與現有郊野公園的距離、土地類別及現有土地用途。當某幅土地劃為郊野公園後，現行法例並無規定當局須根據既定準則定期檢討該幅土地的範圍及其界線。
• 概括而言，為有效管理公園，大面積並鄰近現有郊野公園的土地較適合納入郊野公園範圍，而面積細小，位置分散的土地則不大適合。當局以往劃定郊野公園範圍時，多以政府土地為先，甚少涉及私人土地，以保障"新界村民的合法權益"。^{9註釋符號代表當時的環境司於1976年1月7日就《郊野公園條例草案》動議二讀時作出這項聲明。請參閱當日的立法局會議過程正式紀錄。} 因此，《郊野公園條例》第25條訂明，鄉村範圍、傳統葬地、廟宇及其他宗教建築物可獲豁免納入任何郊野公園或特別地區範圍內。然而，到了2010年，由於當時有人在尚未納入西貢東郊野公園內的西灣進行挖掘工程，引起公眾關注，當局遂於2011年調整這項政策。自此，倘若私人用地的用途與郊野公園的環境相配，亦可納入郊野公園範圍內。
• 最後一項關注要點是郊野公園的開發壓力。《郊野公園條例》制定至今已有40年，郊區與市區的分界隨着城市擴張而日趨模糊。自1992年起，政府曾最少3次改劃或試圖改劃兩個郊野公園的界線，以作其他用途。^{10註釋符號代表1991年，中華電力於大欖郊野公園興建架空電纜。90年代中，煤氣公司亦於同一公園興建煤氣管道。而在80年代末至90年代初，有發展商曾獲批准佔用部分郊野公園，以便在沙羅洞興建高爾夫球場，但該項批准隨後被法院推翻。2008年，一所馬術教育中心則獲准設立在清水灣郊野公園內設立。} 下文概述有關情況：
  
  

  (a)	清水灣郊野公園：
  	(i)	1992年，該郊野公園有一幅約18公頃的土地改劃為新界東南堆填區的一部分。為此，當時的漁農處處長並非循法定程序剔除該幅土地，而是向地政總署發出批准佔用的便箋，該署其後把該幅土地分配予環境保護署作堆填區用途。因此，該幅土地只屬借出，當新界東南堆填區關閉後，環境保護署會在該幅土地進行修復工程並交還漁護署；11註釋符號代表審計署署長第六十一號報告書。及
  	(ii)	2010年6月，政府在完成法定程序後於憲報刊登指定令，以新地圖取代清水灣郊野公園原來的地圖，以剔除公園內擬用於擴建新界東南堆填區的5公頃土地。雖然郊野公園及海岸公園委員會不反對剔除該幅土地，但立法會基於公眾反對而在2010年10月通過一項廢除該命令的議案。12註釋符號代表雖然政府與立法會對此事持相反意見，但政府並沒有就立法會通過該項廢除議案採取進一步行動。政府最終在2011年1月宣布縮減該堆填區的擴建規模，無須佔用郊野公園的土地。
  (b)	大欖郊野公園：1995年，當局從大欖郊野公園剔除兩公頃的土地，以興建三號幹線的引道。不過，政府同時把兩幅合共42公頃的土地納入該郊野公園。

• 雖然政府表明現階段無計劃開發郊野公園，^{13註釋符號代表請參閱附註1。} 但這種緊張狀況很可能持續不斷，因為既有市民要求檢討郊野公園的界線，亦有市民要求進一步擴大郊野公園的範圍。^{14註釋符號代表有團體向政府建議設立平台，以客觀科學的方式檢討郊野公園的界線。另一方面，亦有團體要求將郊野公園的範圍進一步擴大至所謂的"不包括的土地"，即被郊野公園圍繞的土地。}

立法會秘書處
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資料研究組
張志輝
2016年12月8日