ISE11/16-17
| 主題： | 政制事務、電子投票、選舉安排 |
- 最近在2016年9月舉行的立法會選舉，部分事項引起公眾關注，例如個別投票站在投票時間結束後仍有大量市民排隊等候投票，以及部分投票站的累積投票人數與所發出的選票數目不符。針對該等關注事項，選舉管理委員會建議"選舉流程電子化應該是未來發展的方向"，當中包括電子投票。1註釋符號代表請參閱Constitutional Affairs Bureau (2017)。
- 過去20年，電子投票的課題曾多次在政制事務委員會的會議上討論。2註釋符號代表自1990年代開始，香港政府承諾在各類選舉中引入更多科技，以便利投票及點票工作。政府先後在1995年及2000年委託進行兩項有關引入電子投票系統的可行性研究。雖然自1998年起已在選舉委員會界別分組選舉中使用點票機，但在推行電子投票方面進展不大。請參閱Minutes of Meeting of the Panel on Constitutional Affairs of the Legislative Council (1996) 及Constitutional Affairs Bureau (2000)。 在2012年立法會選舉結束後，選舉事務處亦曾委託顧問研究在香港推行電子投票的可行性。在2017年1月25日的事務委員會會議上，政府回應委員的詢問時表示目前"不具備條件"推行電子投票，原因主要是資訊科技設施及該等設施的保安問題，以及在大量投票站安裝電子投票網絡和系統所需的時間及成本。政府認為應進行更多研究，以評估在選舉流程中使用資訊科技的事宜。3註釋符號代表請參閱Constitutional Affairs Bureau (2017)。
- 根據最近有關電子投票的統計研究，雖然全球有30個地方曾試行電子投票，但只有15個地方在選舉中正式採用此做法。4註釋符號代表請參閱International Foundation for Electoral Systems (2012)。 比利時是實施電子投票其中一個先驅，早於1994年已將電子投票應用於選舉。本期《資訊述要》首先審視在選舉中使用電子投票所涉及的主要事項，然後討論電子投票在比利時的發展情況。
選舉中使用電子投票涉及的主要事項
- 電子投票的主要類別：一般而言，電子投票大致上可分為兩類，分別是(a)透過安裝在投票站的電子裝置進行電子投票，以方便投票和點票工作；及(b)在互聯網進行電子投票，讓選民可於任何地點使用通用技術(例如互聯網或短訊服務)投票。雖然後者明顯對選民更為方便，但在技術上要求較高，因此目前不太普及。
- 電子投票的潛在優點：上述兩類電子投票方式各有優點，包括：(a)增加投票的準確度，杜絕無效和不正確地投下的選票，因為電子投票軟件經過設定後，可確保只有有效的選票才會被投下和記錄；(b)加快點票工作，可在投票結束後短時間內得出點票結果，無須經過漫長的人手點票過程；(c)增加投票的簡易程度，電子投票技術在吸引熟悉資訊科技的選民之餘，亦令部分選民(例如殘疾人士)更容易參與投票；5註釋符號代表舉例而言，澳洲新南威爾斯州特別因應下述幾類投票人士採用電子投票：(a)失明及低視力的人士；(b)罹患其他殘疾的人士；及(c)居所距離投票站超過20公里或居於海外的人士。目的是讓他們可利用任何可接達互聯網的電腦或電話投票。這項措施有助改善該等人士參與不記名投票的權利，因為他們有部分人過往只能在親友協助下投票。請參閱New South Wales Electoral Commission (2017)。 及(d)儘管用於安裝網絡基建設施的初始設置成本高昂，但長遠會減低行政成本。
- 電子投票的潛在風險：目前而言，有意見認為電子投票技術仍未完全成熟，亦未經過充分驗證，因此對選舉過程構成不少風險和隱憂。首先，選舉過程中存在系統可靠性風險，因為隨時都有可能發生電力供應中斷、系統故障甚或黑客入侵的情況。第二，存在數據操控及選舉舞弊的風險，這是由於透過電子裝置或互聯網進行投票並非完全透明，因而容易發生選民或投票站監督人員無法辨別的舞弊或操控選票情況。第三，基於系統穩健性的問題，個別選民的投票行為可能會被披露，有違選舉的投票保密原則。第四，有意見關注某些選民(例如長者)，是否具備足夠的資訊科技能力透過電子裝置自行投票。
- 近期的全球發展：面對這些關注，一些曾經試行電子投票的歐洲國家，近年已恢復在選舉中使用傳統的紙張選票方式。該等國家包括愛爾蘭(2004年)、荷蘭(2007年)及德國(2009年)。6註釋符號代表荷蘭一群活躍份子發現電子投票機存在多項保安漏洞，令他們能在不被察覺的情況下操控選舉結果。此事導致荷蘭於2007年終止使用電子投票機。德國法庭在一宗案件中，以電子投票機所提供的投票結果無法核實為理由，裁定電子投票機違憲。德國遂於2009年終止電子投票。愛爾蘭在電子投票事宜委員會(Commission on Electronic Voting)就電子投票系統進行的檢討得出負面結果後，於2004年取消使用電子投票機的計劃。請參閱International Foundation for Electoral System (2012)。 儘管如此，許多國家仍在考慮如何將科技應用於選舉過程，當中包括芬蘭、西班牙、意大利、希臘、挪威，以及亞洲和中美洲部分發展中國家。
比利時在1994年至2011年採用的早期電子投票方式
- 比利時於1994年首次在選舉中採用全國性電子投票7註釋符號代表比利時的統籌選舉工作，由各個市政府負責，市政府可自行決定就其直轄市採用哪種投票方法(電子投票或傳統的紙本投票)。最近在2014年舉行的選舉中，在589個直轄市中，共有209個選擇電子投票。請參閱Service Public Fédéral Intérieur (2017)。，以減低行政成本及加快點票工作。8註釋符號代表比利時內政部部長(Minister of the Interior)於1989年推行相關的工作，在兩個選舉行政區(即法蘭德斯地區(Flanders Region)的Waarschot及華隆地區(Wallonia Region)的Verlaine)測試了兩個不同的電子投票系統。其中一個接受測試的系統使用輕觸式屏幕，另一個系統則使用磁卡及配備光筆的投票機，最終後者獲得選用。請參閱Gonzalez C.V. (2012)。 專門為此於1994年4月制定《自動投票法》(Law on Automated Voting)(Loi du 11 avril 1994 organisant le vote automatisé)，藉此確立一般框架，以便在全國推行電子投票。早期的電子投票模式在該國使用近20年，直至2011年為止。
- 根據比利時早期採用的電子投票模式，選民經核實身份後會獲發一張磁卡，以供在投票站投票。選民繼而把磁卡插入投票機，以記錄他／她所選擇的候選人。然後，選民會從投票機取出已編碼的磁卡，再將該磁卡插入電子投票箱，電子投票箱會在選舉結束後自動點算選票(圖1)。
圖1 ―― 比利時在1994年使用的投票機
資料來源：University of Leuven, Belgium。
- 比利時選民對電子投票的反應令人鼓舞，以電子方式投票的選民比例由1994年的20% 增至1998年的44%。電子投票不單節省成本，更可把點票時間由使用紙本系統所需的6小時至8小時，縮短至使用電子投票方式所需的2小時至5小時。
- 比利時早期的電子投票方式亦曾引起不少關注和批評，主要是公眾認為電子投票過程透明度不足。為回應公眾的關注，比利時政府採取了以下措施：
(a) 成立規管機構監督電子投票：比利時政府於1998年修訂《自動投票法》，藉以成立新的獨立規管機構，即專家委員會(College of Experts)。該委員會由聯邦及地區議會委任的資訊科技和法律專家組成，職責包括監控選舉日之前及當日電子投票系統的使用和運作情況。9註釋符號代表1994年法例准許專家委員會在選舉之前40日和選舉之後15日檢測有關硬件和軟件。在選舉日，他們可進出任何投票站。專家委員會會於每次選舉後15日內提交相關報告。請參閱Gonzalez C.V. (2012)。 (b) 提高系統的透明度：為回應公眾對透明度的關注，比利時政府在2003年起作出安排，在每次選舉前委任外間顧問對電子投票系統的硬件和軟件進行核證。在選舉後，政府亦會在其網站公開用以驅動電子投票系統的原始碼，以供公眾監察。 (c) 加強選民的信任度：比利時政府於2003年在上述投票機加入一個選票處理系統，作為試點研究。該選票處理系統提供一個紙本紀錄，供選民在玻璃後查看投票機上的投票選擇實際上是否與其屬意的候選人脗合。經核實的紙本紀錄會放入一個箱子內，以便有需要時進行審計及重新點票。
2012年後比利時採用的電子投票新方式
- 儘管實施了上述的改善措施，比利時國內仍有聲音對電子投票系統的透明度表示關注。有鑒於此，比利時政府在2006年委託進行一項有關電子投票系統的深入比較研究(the BeVoting Study)，並委任一個由比利時7家大學組成的聯席，按照歐洲聯盟("歐盟")的標準10註釋符號代表歐洲理事會於2004年發出"就電子投票的法律、運作和技術標準提出的建議"，是首份處理電子投票事宜的國際法律文書。有關建議分為下述3個主要部分：(a)與普及、自由、平等和不記名選舉原則相符的電子投票通用法律標準；(b)適用於選舉過程所有階段的運作標準；及(c)在投票的簡易性、互用性、保安及監察方面的技術要求。請參閱Council of Europe (2008)。及比利時的選舉法，選定最理想的電子投票系統。
- 在審視電子投票技術的最新發展及平衡公眾的關注後，該聯席在2008年建議採用"經改良的紙本投票系統"。比利時政府於2011年對《自動投票法》作出法例修訂，新系統其後由外間顧問核證，再推出作大規模的試點測試11註釋符號代表比利時在2011年10月進行全國性大規模試點測試，以檢查新電子投票系統的可靠度。試點測試在22個設有90部投票機的不同地點進行，各投票站以真正選舉的同一方式運作，共有130名選舉人員參與其中，其間所投的選票共有6 134張。該項試驗取得成功，儘管過程中出現了一些輕微的技術問題，但公眾認為系統簡單易用。請參閱Service Public Fédéral Intérieur (2011)及Gonzalez C.V. (2012)。。
- 2012年，比利時政府正式啟用新的電子投票系統。新系統包括5項電子元素，分別為(a)電子投票箱；(b)投票機；(c)智能卡；(d)具備行政功能的投票站主任機；及(e)USB筆型儲存裝置。新投票系統的投票流程如下(圖2)：
(a) 在開始投票前，每個投票站的投票站主任會在所屬的投票站的電子投票系統，插入USB認證鑰匙，並輸入在選舉日數天前收到的密碼，以啟動電子投票系統。 (b) 每名選民經投票站工作人員核對身份後，會獲發一張智能卡，用以在投票間啟動投票機。選民繼而將智能卡插入投票機，並從投票機輕觸式屏幕顯示的候選人名單中揀選候選人。在完成電子投票程序後，投票機會列印一張選票，選票上有兩個部分，一為"人類可讀"部分，一為"機器可讀"條碼。投票機會把智能卡退回選民，智能卡內不會儲存選民所作的選擇。 (c) 選民繼而前往放置在另一位置的電子投票箱，使用掃描器掃描紙張選票上的"機器可讀"條碼，再將選票放入投票箱內，以備有需要時重新點票。掃描器連接至投票站主任機，投票站主任機會自動將選民所投的票以加密數據的方式儲存在兩個USB筆型儲存裝置內，而該機並無讀取投票數據的功能。 (d) 投票結束後，有關人員會將USB筆型儲存裝置及電子投票箱密封，並運往中央讀票中心。該等選票會在有關人員監督下解密及合併處理，以便點算投票結果。
圖2 ―― 比利時自2012年起採用的新電子投票系統
資料來源：Service Public Fédéral Intérieur。
- 在新的電子投票系統下，由於投票是記錄在紙張上而不在磁卡內，選民可以很容易核實電子投票是否正確，而打印出來的紙張選票可在有需要時用作重新點票。此外，系統亦加入保安部件，以防止雙重投票，而鏡像安全儲存裝置(即第二個USB筆型儲存裝置)則可為電子投票過程提供實體而無法更改的證據。設置這些功能，是為了回應公眾對較早期系統的透明度、可驗證性和安全性的關注，以加強選民對電子投票的信任。
- 成本方面，每張電子選票的成本約為13歐羅(112港元)。相對而言，透過較早期系統投下每張電子選票的成本為4.5歐羅(39港元)，而每張紙張選票的成本則為1.5歐羅(13港元)。
- 比利時於2014年舉行的選舉中，約49% 的比利時選民以電子方式投票，其餘51% 使用傳統的紙張選票。即使在選舉前已對系統進行嚴格的測試和核證，但仍有約10% 的投票機未能正確計算選票，影響近2 000張選票，即佔全部選票的0.06%。雖然受影響的選票沒有改變選舉結果，但卻導致選舉結果延遲兩日公布。比利時政府及專家委員會事後為此進行根本成因分析，並發表120頁檢討報告，建議就電子投票程序的不同環節進行一系列的技術改善措施，包括軟件更新、數據加密及解密的方法及程序、智能卡的選民身份識別、投票後勤支援、系統保安和控制，以及投票站工作人員的培訓。
立法會秘書處
資訊服務部
資料研究組
鄧珮頤
2017年2月21日
附註：
參考資料：
| 1. | Chamber des Représentants de Beglique. (2014) Rapport de Collège d'Experts Chargés de Contrôle de Système de Vote et de Dépouillement Automatisés.
|
| 2. | Constitutional Affairs Bureau. (2000) Systems of voting and voter registration for LegCo elections.
|
| 3. | Constitutional Affairs Bureau. (2017) Electoral Affairs Commission Report on the 2016 Legislative Council General Election.
|
| 4. | Council of Europe. (2008) Compliance of the BeVoting Study with the Recommendation (2004) 11 of the Committee of Ministers of the Council of Europe to member states on legal, operational and technical standards for E-voting.
|
| 5. | Electoral Affairs Commission. (2017) Report on the 2016 Legislative Council General Election.
|
| 6. | European Commission. (2014) Bug in Belgian voting machine should have been found.
|
| 7. | Gonzalez, C. V. (2012) New Belgian E-voting System.
|
| 8. | International Foundation for Electoral Systems. (2012) International Experience with E-Voting: Norwegian E-Vote Project.
|
| 9. | K.U. Leuven et al. (2007) BeVoting Study on Electronic Voting System.
|
| 10. | Le Libre. (2010) Vote automatisé: les communes devront "upgrader" à leurs frais. Le Libre. 23 February.
|
| 11. | Legislative Council. (2006) Examination of Estimates of Expenditure 2006-07: Controlling officer's reply to initial written question (Reply serial no.: CAB072).
|
| 12. | Legislative Council. (2016) Official Record of Proceedings: Wednesday, 2 November 2016.
|
| 13. | Malengreau, D. (2014) Vote électronique: voici l'origine du bug informatique. Le Soir. 28 May.
|
| 14. | Minutes of Meeting of the Panel on Constitutional Affairs. (1996) 24 June. LC Paper No. CB(2)1841/95-96.
|
| 15. | New South Wales Electoral Commission. (2017) iVote®.
|
| 16. | Office for Democratic Institutions and Human Rights, Organization for Security and Co-operation in Europe (2016).
|
| 17. | Service Public Fédéral Intérieur. (2011) Test du nouveau système de vote électronique: Plus de 10 000 personnes participant à la grande expérience de vote.
|
| 18. | Service Public Fédéral Intérieur. (2017) Le vote électronique. |