香港特別行政區立法會 - 公眾對恐怖襲擊的應變準備

ISE05/17-18

主題：	保安、恐怖襲擊、反恐怖活動、警隊

過去5年，雖然全球恐怖襲擊("恐襲")宗數呈現波動，但它大體仍以年均11%的速度增加，2017年共有22 500宗襲擊，導致18 500人死亡。^{1註釋符號代表恐襲宗數的年度數據來自詹氏恐怖主義與叛亂活動情報中心(Jane's Terrorism and Insurgency Center)。} 雖然大部分恐襲在中東發生，但亞洲亦曾發生若干恐襲，包括於2015年造成嚴重傷亡的曼谷四面佛爆炸事件。^{2註釋符號代表2015年8月17日，曼谷發生爆炸事件，造成20人喪生，當中包括兩名香港旅客，另有逾100人受傷。事後調查發現，兩名疑兇涉嫌在四面佛附近放置炸彈。} 為進行反恐怖("反恐")工作，全球警察除了對漸趨猖獗的"孤狼式"恐襲(例如街頭持刀傷人和以汽車撞向人群)加強警戒外，亦日益重視推動公眾為恐襲做好應變準備。

儘管香港在全球安全城市排名中排行第九，^{3註釋符號代表排名來自經濟學人信息部在2017年就60個城市的不同安全範疇進行的比較研究。} 過往亦從未發生恐襲，但政府仍時刻保持警覺。政府於2018-2019年度額外投放2.65億港元加強反恐工作，包括成立新的跨部門反恐專責組。該專責組由警方領導，並由43名來自不同執法部門的人員組成。然而，議員關注到，若有恐襲發生，香港市民是否有足夠應變準備。^{4註釋符號代表於2017年6月6日的保安事務委員會會議上，議員關注到，香港若發生恐襲或類似2017年5月海運大廈的懷疑炸彈恐嚇事件，公眾應如何應對。議員關注恐襲相關的宣傳及教育資料，如何以更有效和更有趣味的方式發放。}

新加坡政府於2016年展開全國反恐運動，推行多項措施教育國民及加強公眾對恐襲的應變準備。本期《資訊述要》會簡要審視香港的反恐措施，繼而概述新加坡的相關工作。

香港反恐怖活動工作的近年發展

有意見認為，公眾的應變準備對打擊恐怖主義工作，甚為重要。首先，它有助政府當局於恐襲發生前對市民作期望管理。由於恐怖分子旨在透過恐襲發動心理戰，以圖在社會製造恐懼；而市民在恐襲後較易對政府失去安全感，亦可能產生與種族或宗教相關的情緒反應。^{5註釋符號代表請參閱Ganor (2002)。} 公眾做好應變準備應有助緩和恐襲後社會上的不理性焦慮。第二，透過向市民提供實用建議及求生知識，使公眾做好應變準備，可有助盡量減少恐襲造成的傷亡。例如，遇襲時逃走應比躲藏在不安全的地方更為安全；市民亦應避免在恐襲期間冒險作電話通話。^{6註釋符號代表最廣為引用的建議之一是"閃、避、求"("Run Hide Tell")。中佛羅里達大學(University of Central Florida)的Larry Barton教授曾進行研究，分析由2006年至2016年間發生的61宗致命襲擊事件，結果顯示，事件中有73%民眾選擇逃離現場，而他們均無受傷或只受輕傷。相反，20%民眾選擇躲藏，而當中有三分一人在事件中受傷。根據另一項由歐洲聯盟撥款進行的恐怖主義研究計劃，調查結果發現，曾閱讀" 閃、避、求"指引的民眾，遇襲時冒險打電話的機會顯著較低。請參閱Parker (2017)。} 因此，全球各地當局均加強工作，致力教育公眾如何面對及應對恐襲。^{7註釋符號代表其他地方也有推行公眾教育，以加強民眾的應變準備。例如，美國紐約市推出"準備好紐約"("Ready New York")公眾教育活動，涵蓋不同類型的威脅，包括但不限於恐怖襲擊。英國除了向公眾廣泛宣傳"閃、避、求"建議外，當地警方亦推出針對商界的計劃，對象包括零售店鋪以至酒店，以幫助商界應對恐襲。}
在香港，受恐襲的威脅評估共分為三個級別，目前處於"中度"級別，代表雖然有受襲的可能性，但沒有具體情報顯示香港可能成為襲擊目標。^{8註釋符號代表在香港，受恐襲的威脅評估分為"高度"、"中度"和"低度"三個級別。"高度"級別是指有受襲的可能性，並有具體情報顯示香港可能成為襲擊目標；"中度"級別是指有受襲的可能性，但沒有具體情報顯示香港可能成為襲擊目標；"低度"級別則指受襲的可能性低，亦沒有關於恐襲的具體情報。如有外國政要訪港，評估級別通常會被調高至"高度"級別。} 警方近年將反恐列為優先行動項目，並制訂四大策略，包括(a)根據收集的情報預防恐怖活動；(b)透過演習和訓練，確保緊急服務和支援人員作好準備；(c)制定應變行動計劃，以應對和調查恐怖活動；及(d)一旦發生恐怖襲擊，盡快恢復正常社會秩序和市民的信心。然而，香港現時的反恐策略中，公眾的應變準備似乎並非關鍵的組成項目。
在2013年至2017年間，警方一共進行了333次反恐及重大事故應變演習，當中主要是跨部門聯合演習。2017年，警方更在港鐵站和香港體育館等公眾場所進行約21次大規模反恐演習。然而，這些演習主要旨在測試各紀律部隊和有關單位的反恐協調能力，市民參與不多，對加強公眾應變準備的作用亦相對有限。^{9註釋符號代表2017年12月12日，約100名少年警訊和耆樂警訊會員參與在香港體育館舉行的反恐演習，該次演習另有500名政府人員參與。據報道，該次演習是首次有公眾參與的演習。}

關於公眾對恐襲的具體應變準備，政府推出下列的一般宣傳及教育措施：

(a)	宣傳小冊子：自2003年3月起，保安局印製《香港安居樂土》小冊子，並上載於其網頁上，教育市民時刻留意可疑物體，及如何在炸彈爆炸或火警等事故中保護自己。小冊子亦載有簡單急救提示，以及應對化學、生物、輻射或核武襲擊的安全提示；
(b)	"閃、避、求"("Run Hide Report")建議：2017年9月，警方推出新指引，向公眾發放實用提示，說明在恐襲時應該和不應作出的行為。警方建議市民應逃離危險現場，不應拍照，及應躲藏在安全地方，然後向警方舉報事件；^{10註釋符號代表在2015年11月巴黎恐襲後3星期，法國政府刊登"閃、避、防" ("Flee Hide Alert")海報。英國反恐警察亦於2015年12月發出"閃、避、求" ("Run Hide Tell")建議，取代過往的"保持冷靜，繼續前行"("Stay Calm and Carry On")建議。美國的宣傳內容則略作修改，將"求"("Tell")改為"戰"("Fight")。這項建議適用於面對即時危險而無處躲藏，或者有望擊退恐怖份子的人士。} 及
(c)	流動電話應用程式：保安局於2016年3月推出流動電話應用程式"保安一站通"，向香港居民發布重大緊急事故的即時通知及各項個人安全提示，當中包括外遊警示消息。截至2018年2月底，該應用程式共錄得12萬次下載。

新加坡加強公眾對恐襲應變準備的措施

新加坡至今並無發生任何大型恐襲，^{11註釋符號代表新加坡曾有兩宗涉及恐怖份子的事件。解放巴勒斯坦人民陣線(Popular Front for the Liberation of Palestine)和日本赤軍(Japanese Red Army)曾於1974年1月31日在新加坡劫持拉裕號(Laju)渡輪。此外，巴基斯坦恐怖份子於1991年3月劫持新加坡航空一架航機，並降落新加坡機場。兩宗事件均沒有人質傷亡。} 但一般認為當地遇襲機會頗高，部分原因在於它的國際城市的地位，以及曾參與西方盟友的全球反恐行動。事實上，新加坡鄰國(例如泰國及印尼)近年亦曾間歇遇襲。2016年，6名武裝份子曾策劃在印尼巴淡島以火箭攻擊新加坡濱海灣著名地標，但由於他們在施襲前於印尼被當局拘捕，新加坡因而倖免於襲擊。
新加坡近年的恐襲風險指數持續處於最高水平。^{12註釋符號代表2017年6月，新加坡內政部發表首份《新加坡恐怖主義威脅評估報告》，明確表示伊斯蘭國對新加坡構成最大威脅。此外，一份報章於2017年進行的意見調查顯示，約75% 新加坡國民認為當地遲早會發生恐襲。} 為預備應對可能出現的襲擊，新加坡政府推行以下措施，以加強反恐能力：(a)提升警隊裝備；(b)設立快速應變隊伍；及(c)於未來數年在全國加裝11 000部閉路電視攝錄機。
同時，新加坡政府亦於2016年9月推出一項名為"全國保家安民計劃"(SGSecure)的公眾運動，着力加強國民應對恐襲的準備，而非純粹推動公眾對恐怖主義的認知。這項計劃以"全國運動"的形式推行，由內政部主導，在人力部、教育部和衞生部的協助下，動員新加坡全體國民參與。
政策目標方面，SGSecure旨在訓練和動員社會，令民眾可冷靜防範和應對恐襲。首先，這計劃旨在提升公眾對可疑行為或物品的警戒和遇襲時的自我保護知識。第二，由於種族與宗教和諧攸關重要，這計劃旨在提高社會凝聚力，令新加坡即使面臨危機，仍能團結應對。第三，這計劃旨在增強當地的復原能力，令社會在遇襲後可迅速恢復正常。

至於具體政策措施，SGSecure透過以下各項活動，凝聚社會各界的知識和技能，以應對恐襲：

(a)	社區實地防恐演習：新加坡政府為全國89區分別組織緊急應變日("Emergency Preparedness Days")，特別為當區居民舉行實地防恐演習，而演習地點位於各區的中心地帶，例如熱門美食中心等。有別於測試各支相關部隊能力的傳統反恐演習，社區演習讓群眾有機會親身觀察模擬恐襲的情況，例如刀槍襲擊或脅持人質事件。居民亦可透過反恐演習，學習心肺復甦、即時搶救等急救技術，以及有關"閃、避、求"的知識；
(b)	全國家訪：內政部於2016年成立為數400人的家訪隊伍，目標是探訪新加坡全數100萬個住戶，令每戶最少一名家庭成員能作好應變準備，同時具備相關知識與技能，在遇襲時保護家人安全；
(c)	社區領袖培訓：當地政府舉辦危機應對運動，在每區培訓社區領袖，一方面應對造成重大傷亡的恐襲，另一方面在事後處理不同族群間可能因種族或宗教差異而在社區形成的緊張關係。這對新加坡這個多元種族的國家而言，至為重要；
(d)	工作地點與學校的參與：新加坡鼓勵當地公司任命和向政府登記SGSecure代表，出任公司和政府之間的聯絡人，並定期接收反恐資訊。當局的目標是到了2020年，SGSecure代表的人數有30 000人，並有20 000間公司旗下員工做好應變準備，而且設有安全防護的工作間。此外，除了到訪學校及為學生舉辦展覽及講座外，當局亦舉行演習，模擬有外來者闖入校園，藉此協助學校有效應對校園恐襲。據報道，部分這些演習包括封鎖校園的程序；^{13註釋符號代表根據一份媒體報道，最少3間學校於2017年曾舉行封鎖校園演習。演習期間，學校會向師生發出密碼，通報有外來者闖入校園。班房繼而會上鎖，師生會匿藏於書桌或長椅下，並遠離窗戶。} 及
(e)	流動電話應用程式和安全建議：SGSecure應用程式於2016年9月推出，作為一站式門戶平台，讓市民接收重大緊急事故的警報，及向負責應變的部門通報訊息。用戶可鍵入個別地點的郵區編號，程式即會顯示該地點發生的緊急事故。政府亦透過單張和網上影片傳遞"閃、避、求"訊息。

新加坡推行由社區為本的應變準備運動，似乎頗受民眾歡迎。當地於2017年舉辦逾50次緊急應變日，部份演習報稱有最少1 000名國民參與。截至2017年12月，當局已進行超過30萬次家訪(相等於整體目標的30%)，而SGSecure應用程式則錄得逾100萬次下載。

立法會秘書處
資訊服務部
資料研究組
張志輝
2018年5月3日

附註：

1.	恐襲宗數的年度數據來自詹氏恐怖主義與叛亂活動情報中心(Jane's Terrorism and Insurgency Center)。
2.	2015年8月17日，曼谷發生爆炸事件，造成20人喪生，當中包括兩名香港旅客，另有逾100人受傷。事後調查發現，兩名疑兇涉嫌在四面佛附近放置炸彈。
3.	排名來自經濟學人信息部在2017年就60個城市的不同安全範疇進行的比較研究。
4.	於2017年6月6日的保安事務委員會會議上，議員關注到，香港若發生恐襲或類似2017年5月海運大廈的懷疑炸彈恐嚇事件，公眾應如何應對。議員關注恐襲相關的宣傳及教育資料，如何以更有效和更有趣味的方式發放。
5.	請參閱Ganor (2002)。
6.	最廣為引用的建議之一是"閃、避、求"("Run Hide Tell")。中佛羅里達大學(University of Central Florida)的Larry Barton教授曾進行研究，分析由2006年至2016年間發生的61宗致命襲擊事件，結果顯示，事件中有73%民眾選擇逃離現場，而他們均無受傷或只受輕傷。相反，20%民眾選擇躲藏，而當中有三分一人在事件中受傷。根據另一項由歐洲聯盟撥款進行的恐怖主義研究計劃，調查結果發現，曾閱讀" 閃、避、求"指引的民眾，遇襲時冒險打電話的機會顯著較低。請參閱Parker (2017)。
7.	其他地方也有推行公眾教育，以加強民眾的應變準備。例如，美國紐約市推出"準備好紐約"("Ready New York")公眾教育活動，涵蓋不同類型的威脅，包括但不限於恐怖襲擊。英國除了向公眾廣泛宣傳"閃、避、求"建議外，當地警方亦推出針對商界的計劃，對象包括零售店鋪以至酒店，以幫助商界應對恐襲。
8.	在香港，受恐襲的威脅評估分為"高度"、"中度"和"低度"三個級別。"高度"級別是指有受襲的可能性，並有具體情報顯示香港可能成為襲擊目標；"中度"級別是指有受襲的可能性，但沒有具體情報顯示香港可能成為襲擊目標；"低度"級別則指受襲的可能性低，亦沒有關於恐襲的具體情報。如有外國政要訪港，評估級別通常會被調高至"高度"級別。
9.	2017年12月12日，約100名少年警訊和耆樂警訊會員參與在香港體育館舉行的反恐演習，該次演習另有500名政府人員參與。據報道，該次演習是首次有公眾參與的演習。
10.	在2015年11月巴黎恐襲後3星期，法國政府刊登"閃、避、防" ("Flee Hide Alert")海報。英國反恐警察亦於2015年12月發出"閃、避、求" ("Run Hide Tell")建議，取代過往的"保持冷靜，繼續前行"("Stay Calm and Carry On")建議。美國的宣傳內容則略作修改，將"求"("Tell")改為"戰"("Fight")。這項建議適用於面對即時危險而無處躲藏，或者有望擊退恐怖份子的人士。
11.	新加坡曾有兩宗涉及恐怖份子的事件。解放巴勒斯坦人民陣線(Popular Front for the Liberation of Palestine)和日本赤軍(Japanese Red Army)曾於1974年1月31日在新加坡劫持拉裕號(Laju)渡輪。此外，巴基斯坦恐怖份子於1991年3月劫持新加坡航空一架航機，並降落新加坡機場。兩宗事件均沒有人質傷亡。
12.	2017年6月，新加坡內政部發表首份《新加坡恐怖主義威脅評估報告》，明確表示伊斯蘭國對新加坡構成最大威脅。此外，一份報章於2017年進行的意見調查顯示，約75% 新加坡國民認為當地遲早會發生恐襲。
13.	根據一份媒體報道，最少3間學校於2017年曾舉行封鎖校園演習。演習期間，學校會向師生發出密碼，通報有外來者闖入校園。班房繼而會上鎖，師生會匿藏於書桌或長椅下，並遠離窗戶。

參考資料：

1.	Decker, D. (2009) Before Disaster Strikes: Rate and Raise Public Preparedness.
2.	Forliti, A. (2017) Run, Hide, Tell? London Attack Response Likely Saved Lives. Associated Press, 5 June 2017.
3.	Ganor, B. (2002) Terror as a strategy of psychological warfare.
4.	Government of Singapore. (2017) Singapore Terrorism Threat Assessment Report 2017.
5.	Government of Singapore. (2018) SGSecure.
6.	Homeland Security Institute. (2009) Public Role and Engagement in Counterterrorism Efforts: Implications of Israeli Practice for the US.
7.	Hong Kong Police Force. (2018) Website.
8.	Ministry of Manpower. (2018) Fact Sheet on SGSecure at Workplaces Programme.
9.	Mok, D. (2017) Police and government units face chemical 'bomb' in anti-terror drill at Hong Kong Coliseum. SCMP, 13 December 2017.
10.	Parker, D. (2017) Communications Requirements Report of PRIME.
11.	Parliament of Singapore. (2017) Parliamentary Debates, 3 October 2017.
12.	People's Association. (2018) Website.
13.	Security Bureau. (2018) Website.
14.	Terrorism Research Initiative. (2014) Perspectives on Terrorism.

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