ISE03/20-21
| 主題： | 交通、的士、攝錄機、個人資料、私隱、公共交通 |
- 隨著攝錄技術提升，器材價格變得更相宜，在汽車車廂使用攝錄機亦日漸普及。雖然使用車廂攝錄機能有助解決糾紛，阻嚇罪行，但亦令人擔心如何保障私隱。雖然以攝錄機拍攝車外情況的做法也受爭議，1註釋符號代表據報鑒於私隱問題，廬森堡和奧地利等地方禁止以攝錄機拍攝車外情況。 若攝錄機安裝於車廂內以拍攝車內情況，或會更直接影響個人私隱，尤其是在的士車廂內，因為的士乘客通常期望乘車時能享有較佳私隱保障。
- 現時香港法例並無強制或禁止在的士車廂安裝拍攝車內情況的攝錄機(下稱的士車廂攝錄機)，但其使用大致受《個人資料(私隱)條例》(第486章)約束，當中有條文訂明資料使用者處理個人資料的責任。儘管如此，本港仍不時有的士車廂的錄影片段疑未經乘客同意被上載互聯網。就此，本期《資訊述要》檢視香港對安裝和使用的士車廂攝錄機的政策及指引，並參考澳洲昆士蘭及新加坡的做法。昆士蘭立法強制的士安裝車廂攝錄機，並制訂詳細指引和規格以保障私隱，違規者會遭罰款。在新加坡，安裝的士車廂攝錄機雖屬自願性，但當局同樣制訂具有法律效力的攝錄機指引，提供類似昆士蘭的私隱保障。
香港公共交通工具使用攝錄機
- 儘管法例未有就此作出規定，不少巴士及鐵路集體運輸工具營運商均已在車廂安裝攝錄機。就的士而言，不論是有關的士的交通法例，還是的士發牌條件，均無規定須安裝任何攝錄裝置。2註釋符號代表《道路交通(車輛構造及保養)規例》(第374A章)及《道路交通(安全裝備)規例》(第374F章)並無規定須在任何公共交通工具安裝攝錄機。此外，雖然的士營運牌照屬永久性質，但全港所有的士必須每年續牌，並須在指定設施通過車輛檢驗。有關規定載於上述道路交通規例。 的士營運商如擬在車廂安裝和使用攝錄機，只要不影響車輛結構及行車安全，均無須向運輸署或其他部門申請或尋求批准。
- 的士車廂攝錄機是具有多功用的裝置，既可防止或阻嚇罪行，以加強保障乘客及司機的安全，而其錄影片段亦有助調查事故或意外，並在法律程序中列為證據，或可加快司法程序。在2016年，一個的士業界組織因應乘客投訴個案日增，3註釋符號代表在2018年，有關的士司機不當行為的投訴共有10 733宗，當中只有20%轉介警方。在這些投訴個案中，約68%由投訴人撤回，另有26%個案則是警方認為證據不足，未能進一步調查。因此，部分人士認為的士車廂攝錄機或能補足證據搜集上某些不足之處。 曾在約40部的士試驗車廂攝錄機，並計劃另於2 000多部的士安裝同類器材，以期改善的士服務，4註釋符號代表請參閱SCMP (2016b)。 但該計劃卻引起市民對私隱保障的爭議，最終有否全部落實仍存疑問。然而，部分的士營運商已自行安裝攝錄機。的士業界曾估計本港至少有8 000部的士已安裝車廂攝錄機。
香港的士車廂攝錄機引起的私隱關注
- 《個人資料(私隱)條例》是目前規管本港公共交通工具使用攝錄機最相關的法例。該條例規定個人資料使用者須遵守條文就收集、使用、取覽、處理、儲存及處置個人資料所訂的各項原則。例如，應在乘客知情的情況下，才可收集個人資料，而資料的使用應限於或關於收集的原本目的。個人資料私隱專員("私隱專員")如接獲投訴，或有合理理由相信以上原則被違反，便有權展開調查。5註釋符號代表如出現違反情況，私隱專員會向資料使用者發出執行通知，指令其採取補救措施，及/或採取起訴行動。如未能遵守有關通知，即屬違法，個案或會轉介警方進行起訴。違反執行通知的人士如首次被定罪，可被判處第5級罰款(50,000港元)及監禁兩年。 為協助市民合法使用攝錄裝置，私隱專員制定了概括性的《閉路電視監察及使用航拍機指引》，雖然當中內容涵蓋的士營運商，但該指引並非專為的士行業而設的。
- 縱使的士營運商或司機可選擇安裝的士車廂攝錄機，但私隱專員認為，在的士車廂內使用攝錄裝置收錄乘客的影像及聲音，已具有一定的私隱侵犯性。因此，私隱專員建議，應就所須安裝是否屬合法用途(例如防止罪行)、其相對於須解決的問題(例如濫收車資)的嚴重性是否相稱等方面，作出詳細考慮及評估。如確有需要安裝攝錄機，則應在車廂張貼顯眼告示，司機亦應口頭提醒乘客。6註釋符號代表請參閱Privacy Commissioner for Personal Data (2017)。
近年的士錄影片段被公開的事件
- 雖然本港已制定私隱法例及閉路電視使用指引，而私隱專員亦有提供參考意見，但近年仍有的士車廂錄影片段被公開，令公眾更關注，對於這些涉嫌侵犯私隱的行為，現時的私隱保障是否足夠。在2017年1月1日至2019年4月19日期間，私隱專員接獲至少17宗與使用的士車廂攝錄機相關的投訴。
- 據私隱專員表示，該等行為有否違反私隱法例，視乎所攝錄的影像及/或聲音會否或能否用作識辨個別乘客身份，以及錄影片段是否用於收集時述明目的以外的用途，例如在互聯網公開。7註釋符號代表請參閱《回應傳媒查詢或報道：公署回應有關懷疑藝人在的士車廂被偷拍事件》(2019)。 如有關行為不屬私隱法例的涵蓋範圍，但與其他侵犯行為有關，可由其他執法機構跟進。在2016年，一名的士司機因發布以其的士車廂攝錄機/智能電話拍攝的乘客餵哺母乳照片而被警方拘捕，並被控"有犯罪或不誠實意圖而取用電腦"。8註釋符號代表在警方作出拘捕後，私隱專員沒有評論個別案件，但就傳媒查詢的回覆中指出，如個人資料的收集屬故意或有助識辨個別人士的身份，根據私隱法例便屬收集個人資料，因而須受法例監管。請參閱《私隱專員回覆有關的士司機上載乘客在車廂內哺乳的照片到社交網站被拘捕事件》(2016)及SCMP (2016a)。 然而，當局其後撤控，原因是終審法院在2019年4月裁定，該罪行不適用於使用自己電腦/智能電話取用資料。9註釋符號代表請參閱Court of Final Appeal (2019)及RTHK (2019)。
- 在餵哺母乳照片的案件後，另有兩段乘客的錄影片段被發現分別在2019年4月及2020年7月於互聯網流傳。兩段影片均清楚顯示乘客的臉孔，令公眾得以識辨其身份。10註釋符號代表兩片段均顯示乘客的親熱行為。請參閱《私隱專員回應有關藝人懷疑在的士車廂被偷拍事件》(2019)及《公署回應傳媒有關網上流傳一段男女在的士親密的片段》(2020)。 私隱專員曾表示不評論個別個案，但呼籲涉事乘客提出投訴。私隱專員認為，在無接獲任何投訴的情況下，巡查數以千計可能裝有車廂攝錄器材的的士未必實際可行。11註釋符號代表請參閱《私隱專員回應有關藝人懷疑在的士車廂被偷拍事件》(2019)及《回應傳媒查詢或報道：公署回應有關懷疑藝人在的士車廂被偷拍事件》(2019)。 鑒於公眾對個人私隱關注日增，同時為了改善的士服務，運輸署已在2018年承諾就自願安裝的士車廂攝錄機發布一套指引，並已就此徵詢私隱專員的意見。惟該指引至今尚未公布。
海外地方對的士車廂攝錄機的政策及指引
- 一般來說，為加強保障司機與乘客的安全，於的士車廂安裝攝錄機在全球各地漸見普遍，儘管不同地方的做法及其細節或有差異。12註釋符號代表不少地方在發生的士司機遭受嚴重侵害的事件後推出的士車廂攝錄機計劃。據報西澳洲珀斯在安裝攝錄機一年後，司機遇襲的個案數目大減60%。 現時澳洲各省、加拿大溫哥華及多倫多、美國三藩市及新西蘭等地方，已強制規定的士須安裝及使用的士車廂攝錄機；而在英國英格蘭及威爾斯，大部分地方當局仍容許以自願形式安裝的士車廂攝錄機。13註釋符號代表儘管如此，據報在英國斯溫頓(Swindon)，某些有不適當行為紀錄的的士司機，須應當局要求安裝的士車廂攝錄機。請參閱Swindon Advertisers (2019)。 至於新加坡，當地同樣未有強制規定的士安裝車廂攝錄機。不論推行方式如何，不少地方對的士車廂攝錄機的安裝及使用均有詳細規範。下文將審視昆士蘭與新加坡兩地的相關經驗。
澳洲昆士蘭及新加坡的士車廂攝錄機政策重點
- 昆士蘭在2005年推行強制性"的士車廂攝錄機計劃"(Taxi Camera Program)(現稱"個人化交通工具保安攝錄機計劃"(Security Camera Program for Personalised Transport))，由運輸及幹道部(Department of Transport and Main Roads)負責管理。有關法例訂明強制規定，並列出都會區的士營運商及司機的各項責任，以確保攝錄機妥當安裝、完全正常運作，並只限為核准用途而取覽及使用攝錄影像。為確保的士業界遵守規例，運輸及幹道部制定了"個人化交通工具保安攝錄機安裝及使用指引"(Guidelines for Installation and Use of Personalised Transport Security Cameras)及"個人化交通工具保安攝錄機規格"(Personalised Transport Security Camera Specifications)。當局分別在2013年及2017年檢討了該指引及規格的內容，以反映最新發展及政策需要。
- 在新加坡，個人資料保護委員會(Personal Data Protection Commission)在2018年制定"出租運輸服務業車廂攝錄建議指引"(Advisory Guidelines on In-vehicle Recordings by Transport Service for Hire)，釐清交通營運商在《個人資料保護法》(Personal Data Protection Act) 下所須承擔的責任。14註釋符號代表請參閱Personal Data Protection Commission (2018)及Land Transport Authority (2018)。 兩個月後，陸路交通管理局(Land Transport Authority)("陸交局")進一步訂立"公共交通車廂攝錄裝置安裝指引"(Installation guidelines for inward-facing in-vehicle recording devices for public service vehicles) (巴士除外)，以補足個人資料保護委員會的建議指引，該指引概括載列各項安裝及資料管理規定。自此以後，的士營運商須取得陸交局的許可，才能安裝及使用的士車廂攝錄機。
- 儘管昆士蘭及新加坡就的士車廂攝錄機所訂的政策有所不同，15註釋符號代表然而，兩地私隱保障制度有所不同。昆士蘭省的個人資料保障法例(即《2009年資料私隱法》(Information Privacy Act 2009))只適用於該省的公營機構。在全國層面，《1998年私隱法》(Privacy Act 1988)的範圍只涵蓋全年收入達一定水平或從事選定高風險行業的企業。在新加坡，《2012年個人資料保護法》(Personal Data Protection Act 2012)並無以上的適用範圍限制。但相對於香港，新加坡的個人資料保護委員會(Personal Data Protection Commission)則有權向違反私隱法例相關條文的人士罰款。 但兩地對私隱的保障大同小異。一般而言，安裝的士車廂攝錄機時，必須確保攝錄系統、運作及保安均符合所訂的標準與運作規定，例如資料須加密和具備防止干擾功能等。以下列出妥當安裝及使用攝錄裝置的重點：
(a) 由認可人員/中心安裝：在昆士蘭，運輸及幹道部備有認可攝錄裝置供應商清單，列出各個符合至少最低規格的供應商。認可供應商會推薦技術人員為的士安裝攝錄機。在新加坡，陸交局指定多個認可安裝中心，但未有指明攝錄機規格。這些中心亦負責定期檢查攝錄機； (b) 警告標誌：兩地的士營運商均須張貼標誌，告知乘客攝錄機正在運作。昆士蘭規定的士須在所有車門及車廂張貼固定尺寸的標誌。若攝錄機出現故障，的士營運商必須通知運輸及幹道部，並張貼告示通知乘客； (c) 啟動攝錄機及攝錄格式：在昆士蘭，攝錄機系統不能讓任何人以任何方式關閉或停止運作，但新加坡就此並無明確規定。16註釋符號代表另一個社會討論的士車廂攝錄機議題時的焦點是司機能否操控攝錄系統。昆士蘭嚴禁以人手停止攝錄機操作，新加坡的指引則未有提及相關規定，而其他地方(例如英格蘭某些地方當局)規定須在車頭罩之下設置開關裝置，容許司機在使用車輛作私人用途時關閉攝錄機。 兩地均規定所有視像錄影片段須標註的士車牌照/登記編號，以及日期與時間戳記。在昆士蘭，影片格式更須包含定位資料； (d) 錄音功能：儘管的士車廂錄音曾被指會嚴重侵犯乘客私隱而被禁止，但兩地考慮到車廂錄音利多於弊，故已更改有關政策並准許車廂錄音，17註釋符號代表由於車廂錄音可揭露乘客更敏感的個人資料，其侵犯私隱的程度通常被認為較錄影為高。昆士蘭私隱專員(Queensland Privacy Commissioner) 曾表達強烈反對當地政府提出准許在車廂錄音，認為並無充足理據。然而，政府堅持修訂法例，並援引一宗未成年少女指稱被非禮的個案為例，案中錄影片段由於未有錄音，因此不能完全證實案情。儘管如此，某些地方(例如澳洲新南威爾斯，以及英格蘭及威爾斯部分地方當局)對車廂錄音仍然有保留。例如，英國交通運輸當局建議只有在乘客同意下，才可啟動錄音功能，而非預設啟動錄音操作。 惟要求錄音內容須如影像般加密，以及在一段時間後自動覆蓋紀錄。新加坡陸交局曾委託進行的士車廂錄音的調查，顯示當地民眾普遍支持車廂錄音，以保障乘客及司機雙方的利益； (e) 取覽及下載：兩地均限制取覽及下載錄影片段，以防資料被不當使用。在昆士蘭，當局只容許由認可人員，於獲授權的下載站下載片段，18註釋符號代表運輸及幹道部會平衡私隱的考慮及使用下載設施的需要，授權許可下載人員及下載站。下載站取得許可後，攝錄機供應商將會向其供應下載軟件。請參閱Department of Transport and Main Roads (2018)。 而只有警方或下載站主管，在接獲的士投訴或事故報告後，才可提出下載要求。每次下載後，有關人員須在一日內以書面通知運輸及幹道部。錄影片段經下載後，只可用於法例訂明的認可目的，例如調查投訴及牽涉的士車輛本身或在的士車廂所犯罪行的執法工作。
新加坡的取覽及下載限制大致相同。陸交局的指引訂明，只有"相關政府機構"及"陸交局認可資料管制人員"(例如但不限於的士公司)可取覽資料，以"支援調查及執法工作"。兩地均規定須妥當保留詳細下載紀錄；(f) 錄影片段保留期限：兩地均訂有在攝錄系統內保留錄影片段的期限，但兩者規定略有不同。在昆士蘭，運輸及幹道部規定片段須保留至少168小時(7日)，並應自動覆蓋最舊的紀錄。19註釋符號代表昆士蘭在2013年將保留期限由初時最多32小時改為72小時。有關規定其後於2017年改為最少168小時(即7日)，但當局同時列明任何下載錄影片段的要求，應在不遲於事發後7日提出。 在新加坡，陸交局的指引只列明錄影片段最多可保留7日。昆士蘭亦訂明，除非用於執法用途，所有下載的錄影片段應保留至少60日，但不多於90日；及 (g) 執法和罰則：不論是強制或自願安裝的士車廂攝錄機，兩地均有就違反攝錄機安裝或使用規定訂定罰則。在昆士蘭，運輸及幹道部負責每年檢驗的士，確保的士符合法定標準，並會定期查核錄影片段下載站。《2018年運輸營運(客運)規例》(Transport Operations (Passenger Transport) Regulation 2018)亦訂有多項罪行，例如非法出售資料、安裝及使用未獲認可的攝錄機、未經許可而取覽及下載資料等，最高可被罰款10,676澳元(58,000港元)。
新加坡雖未有特定法例條文規管的士車廂攝錄機，但根據《公路交通法令》(Road Traffic Act)，任何人如違反陸交局的規定，未經許可安裝攝錄機及未經許可取覽錄影片段，最高可被罰款1,000新加坡元(5,600港元)，或被監禁3個月。如事件涉及的士司機，涉事司機亦可被扣21分，甚至被吊銷駕駛執照。
結語
- 的士車廂攝錄機的使用日趨普及。這些攝錄科技可加強保障駕駛者及乘客的安全、阻嚇罪行及協助刑事調查，以及解決的士服務及車資糾紛。在香港，近年曾有的士乘客錄影片段被公開，令公眾更關注現行的士攝車廂錄機政策是否足以保障乘客私隱。
- 在其他地方，不論是強制規定還是自願安裝的士車廂攝錄機，均訂有較清晰的政策及指引，以確保有足夠措施保障私隱，防止不當處理錄影片段。在此方面，昆士蘭當局訂有法例，並頒布詳細的攝錄機規格和指引，其內容包括處理、取覽及下載錄影片段。至於新加坡，當地雖未有強制規定安裝車廂攝錄機，但陸交局的指引亦涵蓋上述類似內容，而違反相關指引，例如未經許可取覽攝錄片段，屬可懲處罪行。
立法會秘書處
資訊服務部
資料研究組
張志輝
2020年10月22日
附註：
參考資料：
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