ISE24/20-21

• 在智慧城市的發展過程中，有效地整合及共享空間數據可為公眾帶來莫大裨益和方便。以運輸署開發的"香港出行易"流動應用程式為例，它可一站式及便捷地規劃行程，截至2021年2月底(即推出不足3年)已錄得多達230萬的累積下載次數。^{1註釋符號代表Innovation and Technology Bureau (2021)。} 縱使如此，香港在發展數碼經濟的過程中，似乎仍未充分發揮空間數據的巨大潛在效益。由於空間數據現時由各個政策局/部門分別以不同的格式和系統收集，窒礙了共享數據和開發更多創新應用方案，並成為其中一個主要發展障礙。^{2註釋符號代表Development Bureau (2019)。}
• 為克服上述障礙，行政長官在2017年施政報告中承諾建立空間數據共享平台("共享平台")，並為此預留3.6億港元，期望該平台能在2023年或之前投入服務。儘管各方持份者普遍支持構建共享平台，但他們同時提出下述關注事項：(a)各政策局/部門之間能否解決技術差距，通力合作；(b)政府可否適時推出及更新數據集和應用方案，以配合私營界別項目的需要；及(c)如何妥善解決資料保安的潛在問題。過去4年，立法會議員曾最少6度討論共享平台的課題。^{3註釋符號代表2018-2021年期間，議員曾在發展事務委員會、人事編制小組委員會及立法會的會議上，分別就共享平台的課題進行過3次、1次和2次討論。}
• 綜觀全球，因為政府是權威空間數據的主要管有者，所以若干先進地方政府(例如新加坡、南韓及英國)已積極主導開發共享平台。當中，新加坡的共享平台已發展超逾10年，並獲世界銀行稱譽為其中一個"國際指標案例"，而當地的智慧城市發展亦位居全球最前列。^{4註釋符號代表IMD (2020)及World Bank (2021)。} 本期《資訊述要》首先簡述香港相關政策的最新發展，繼而概覽新加坡共享平台的發展情況。

香港空間數據政策的最新發展

• 現況：儘管各政策局/部門早在1990年代初已設立地理信息系統，地政總署其後亦自2000年代起牽頭促進共享空間數據(包括在2004年建立地理空間資訊樞紐，供政府內部使用；並於2018年推出香港地理數據站，供公眾使用)，但本港的空間數據大致上仍沒有統一格式，管理上缺乏互通。^{5註釋符號代表Tang et al. (2010)及Yiu et al. (2021)。} 這不單由於收集及共享空間數據並非各政策局/部門的優先處理項目，而財政及技術支援不足，亦帶來重大挑戰。公營部門創建的共享平台的滯後後展，無形中對私營機構開發相關創新方案造成窒礙。
• 智慧城市發展滯後：由於全球多達八成的數據包含空間維度，若能善用它們並加以創新，不僅有助改善市民的日常生活，亦可引發龐大經濟潛力。事實上，有效使用空間數據亦為數碼經濟和智慧城市發展的重要指標。根據2020年全球智慧城市排名，香港在全球109個城市之中僅位列第32，遠遠落後於新加坡(第1位)、紐約(第10位)和倫敦(第15位)等國際都市。
• 近期的政策措施：繼政府在2017年發表施政報告及在2018年完成顧問研究後，發展局在2018年制訂共享平台的推展計劃。^{6註釋符號代表PwC (2018)。} 2020年5月，立法會批准合共3.6億港元的撥款，以應付迄至2024年的未來4年相關措施開支。簡言之，本地共享平台的主要特點如下：
  
  

  (a)	供政府和公眾使用的公用入門網站和三維地圖：大部分獲批撥款(即3億港元)將用於發展兩個主要組成項目，供各政策局/部門和公眾使用。該兩個項目包括：(i)一站式公用入門網站，當中有來自逾30個政策局/部門約320個空間數據集，可供免費下載和使用，並將在2022年底前全面投入運作；及(ii)涵蓋全港的三維數碼地圖，預計將在2023年底前全面完成；7註釋符號代表共享平台的組成部分自2018年12月起已逐步開放予公眾使用。請參閱Development Bureau (2019)。
  (b)	加強跨部門合作的措施：2019年5月，發展局成立空間數據辦事處作為執行部門，支援各政策局/部門按共通標準分享數據。8註釋符號代表除了空間數據辦事處，政府亦成立由發展局和創新及科技局共同主持的空間數據共享督導委員會("督導委員會")，以協調各政策局的工作。督導委員會會向由行政長官主持的創新及科技督導委員會匯報工作，並就較高層次的問題尋求支援。請參閱Common Spatial Data Infrastructure (2021)。 此外，政府已預留3,000萬港元，支援各政策局/部門把數據轉換成標準格式。當局亦下達政策指令，要求各政策局/部門在剔除因保密、私隱等合理理由須予以保留的資料後，制訂開放空間數據的年度計劃；9註釋符號代表GovHK (2020)、Legislative Council Secretariat (2021a及2021b)及Yiu et al. (2021)。
  (c)	在社區推廣使用共享平台：2020年10月，空間數據共享諮詢委員會舉行首次會議；該委員會的成員包括私營界別的專家，就如何更好地推動社會上分享及應用空間數據，向政府提出建議。2021年5月，發展局動用6,000萬港元成立地理空間實驗室，藉以鼓勵初創企業及年輕一代運用空間數據，開發應用方案。該工作空間位於觀塘，佔地3 000平方呎，備有各種設施，並由一間非政府機構負責營運；及
  (d)	4個示範項目：為了向公眾展示共享平台的重要性及潛在效益，政府推出4個快見成效的示範項目，包括(i)地圖應用程式界面，方便使用者把地圖嵌入應用程式；(ii)區域性空間信息儀表板，可顯示全港18區提供的各種社會服務；(iii)地理位置標記工具，方便使用者將數據轉換為可在數碼地圖上顯示的空間數據；及(iv)地址數據基建，用於把各政策局/部門備存的不同格式地址，轉換為標準化的19位數代碼。10註釋符號代表地圖應用程式界面、地理位置標記工具和區域性空間信息儀表板已於2021年6月前相繼推出，地址數據基建則會在2021年第四季或之前推出。請參閱GovHK (2021)。

• 關注事項：對於政府推展的共享平台，公眾人士提出若干主要關注事項。^{11註釋符號代表請參閱附註3。} 首先，政府雖然訂有上述跨部門措施，但並沒有就各政策局/部門提供空間數據設定硬性目標。因此部分論者質疑，各政策局/部門會否主動地適時提供最新的空間數據，因為這並非其核心職務，而當中亦或涉及"敏感度和機密性等顧慮"。^{12註釋符號代表Planning Department (2020)。} 最近，部分政策局/部門亦承認，在及時更新數據方面存在挑戰。以三維地圖的工作為例，更新工作取決於最新的技術發展及人力和財政資源。^{13註釋符號代表針對數據及時性的問題，相關數據會輔以"元數據"，顯示數據管有人和對上一次更新時間等資料。請參閱Legislative Council Secretariat (2020及2021b)、Planning Department (2020)及Chu et al. (2021)。} 第二，公眾關注到，政府如何說服私營企業開放更多數據，一起參與發展共享平台。第三，有立法會議員擔心開放源碼組件或會受到駭客攻擊，引致共享平台網站出現資料私隱及網絡安全問題；但另一方面，若因此而限制發放數據，卻變相減損共享平台的潛在效益。^{14註釋符號代表Legislative Council Secretariat (2020及2021b)。}

新加坡空間數據政策的最新發展

• 新加坡政府早年已整合其空間數據，並於1989年成立專責機構(即"土地系統支援組")統籌相關工作。1998年，當地嘗試透過網上分享空間數據，但卻只有40%的空間數據可供各政府部門共享。共享平台繼後10年的發展，亦受欠缺共同標準和技術限制所拖累。^{15註釋符號代表Singapore Land Authority (2009及2011)。}
• 2001年，新加坡土地管理局("土管局")成立，將"土地系統支援組"與其他土地相關機構合併；而新的地理信息系統技術正好在當時出現，土管局便於2008年推出跨政府共享平台，並由其下的"地理空間及數據科"作為執行機構，促進政府機構與公眾共享數據。^{16註釋符號代表當地成立了一個由土管局和新加坡政府技術局共同領導的跨機構委員會，策導共享平台的發展。請參閱Balakrishnan (2018)、GovTech Singapore (2018)及Singapore Land Authority (2018)。} 自2014年起，新加坡在其"智慧國家"計劃下，進一步推出多項促進發展共享平台的措施，並為其後在2018年新頒布的"新加坡地理空間總綱"奠定基礎。新加坡促進發展共享平台的主要措施如下述：
  
  

  (a)	政府機構的服務承諾：新加坡在2018年公布的"數碼政府藍圖"中，為所有政府機構設定有關共用空間數據的具體服務承諾。例如，在2023年底前，(i)90%-100%的主要數據項應為機器可讀格式；及(ii)跨機構項目須在不多於7個工作天內完成數據融合；17註釋符號代表該指標原訂為10天，其後在2020年改為7個工作天。請參閱Smart Nation and Digital Government Office (2020)。
  (b)	動員私營機構參與：新加坡政府積極鼓勵私營機構參與空間數據的提供和使用。首先，新加坡的共享平台包含各種由私營合作夥伴提供的數據，例如無人機拍攝的圖像和商店資訊。18註釋符號代表Singapore Land Authority (2019)及Smart Nation and Digital Government Office (2021)。 第二，土管局在2018年成立佔地15 000平方呎的培育中心，讓20家與地理空間業務有關的初創企業進駐，並獲約20個業界領先的合作夥伴提供支援。19註釋符號代表GeoWorks (2021)。 第三，新加坡政府與私營機構合作，開拓新的應用方案及服務。舉例而言，若發生心臟驟停事故，政府開發的應用程式會向附近曾經接受急救訓練的人發出緊急通知，以便施救，並同時通知無人機或快遞公司把自動體外心臟去纖顫機送到現場；20註釋符號代表Smart Nation and Digital Government Office (2021)。
  (c)	設立法律框架以釋除私隱關注：為釋除社會上對私隱的關注，當局在頒布"智慧國家"計劃後，於2018年制定《公營部門管治法》，藉以(i)澄清政府機構可在甚麼情況下，互相分享機密資料(例如以提高服務效率為目標)；及(ii)就不當使用該等資料的行為(例如未經授權重新識別匿名化資料)訂下罰則。據報該法例有助緩解政府內部共用資料可能引致侵犯私隱的憂慮。21註釋符號代表GovInsider (2020)。 然而，最近由於新加坡政府把追踪2019新冠病毒病疫情的應用程式收集的使用者資料交予警方使用，私隱問題在2021年再度受到關注；22註釋符號代表2021年1月，新加坡政府透露，警方在調查一宗謀殺案時曾使用來自接觸者追踪應用程式的資料。除《公營部門管治法》外，《刑事訴訟法》亦賦權警方在進行刑事調查時，可獲取任何政府資料。請參閱BBC (2021)及Singapore Policy Journal (2021)。
  (d)	設置兩個獨立入門網站以保障資料安全：當局分別設置兩個獨立的空間數據入門網站，一方面確保資料安全，另一方面亦方便公眾使用。GeoSpace是供政府內部使用的安全內聯網平台，貯存所有空間數據和各種決策工具。為了維持資料安全性，各機構可根據保密分類標準調整資料集的存取權限。至於OneMap則是公開的入門網站，只貯存非機密資料；該網站使用開放源碼並提供應用程式界面，以便公眾使用；23註釋符號代表同樣地，出於安全考量，新加坡的完整版三維地圖僅供在政府電腦上取用，而公眾人士則可使用精簡版地圖。請參閱Balakrishnan (2018)及Reuters (2018)。
  (e)	透過傳感器和眾包方式經常更新數據：新加坡在2014-2020年期間，耗資7,300萬新加坡元(4.11億港元)構建三維數碼模型，透過遍布全國的設備及傳感器網路(即物聯網)接通即時資訊，這有別於其他許多地方需要定期進行的更新模式。新加坡的系統還同時吸納私營機構進行無人機飛行作業期間所收集的最新數據；24註釋符號代表Smart Nation and Digital Government Office (2021)。 及
  (f)	明確責成主管機構確保數據質素：自2019年起，新加坡政府指派若干特定機構作為"單一可信資料來源"，全權負責管理指定的政府主要數據項(例如不同來源提供的樹木資料)，以避免數據重複和不一致。此外，當局又設立4個"可信賴中心"(包括土管局轄下負責空間數據的中心)，除了集合各個"單一可信資料來源"分享的資料外，亦確保該等資料是準確及最新資料，並已適當地匿名化。25註釋符號代表其餘3個可信賴中心，分別負責結集有關商業、個人及傳感器的資料。請參閱Public Sector Data Security Review Committee (2019)。

• 政策成效：新加坡的集中化管理模式，似乎能夠有效地推動跨部門合作，促進共享平台的發展，這從加入平台的政府機構數目由2008年(即平台正式推出前)的16個升至2011年的逾70個可見一斑。^{26註釋符號代表Singapore Land Authority (2011)。} 私營機構參與方面，除了上述公私營界別合作外，新加坡的地理空間產業亦正蓬勃發展，其規模在2009-2020年期間增長近兩倍至5億新加坡元(28億港元)。^{27註釋符號代表Smart Nation and Digital Government Office (2021)。} 資料安全方面，當局設立的法律框架及兩個獨立入門網站，似亦有助釋除公眾對共享數據的憂慮，縱然相關侵犯私隱事故仍偶爾發生。及時更新資料方面，大部分有關公共設施的空間數據可每天更新，部分數據(例如運輸數據)更可實時更新，滿足社會上與日俱增的需要。^{28註釋符號代表OneMap (2021)。}

立法會秘書處
資訊服務部
資料研究組
劉絜文
2021年8月26日