(隨立法局95-96年度第CB(3)1023號文件送交議員參閱的條例草案文本；
保安科於一九九六年七月發出的立法局參考資料摘要
[檔號：SBCR1/2801/77(96)]；
檔號為立法局95-96年度第LS211號文件的法律事務
部報告；及
載於立法局CB(2)505/96-97號文件附錄III的保安
事務委員會一九九六年七月八日會議的紀要摘錄)

3. 當局在席上提交下列兩份報告，供議員省覽。該兩份報告已於會後隨立法局CB(2)757/96-97號文件送交
缺席會議的委員參閱：

投訴警察制度比較研究報告(一九九六年六
月)；及
投訴警察課調查程序、投訴警方獨立監察委員會的監察制度及與投訴警察課之間的關係
檢討報告摘要(一九九六年七月)。

條例草案

4. 首席助理保安司表示，就針對警方的投訴進行調查的工作，目前由投訴警察課負責處理，投訴警方獨立監察委員會(下稱「警監會」)的職能則在於監察及覆檢投訴警察課進行的調查工作。投訴警方獨立監察委員會條例草案旨在使警監會成為法定機構，以加強警監會的監察角色。條例草案的主要作用如下：

賦權警監會在審閱由投訴警察課提交的調查報告後，倘認為調查工作尚有疑點須作澄清，即可將投訴個案交回投訴警察課重新調查。
條例草案亦賦權警監會召見證人，包括投訴
人及被投訴人。
警監會成員獲賦權以預先安排或突擊進行的方式，觀察投訴警察課的調查工作。
警監會成員享有的保障及特權，與裁判官獲
享的相同。
警監會須每年向總督作出報告，就警監會行使其職能的情況作出匯報，而有關報告將提
交立法局審核。

5. 首席助理保安司補充，除了制定本條例草案外，當局亦在採納上文第2段所提兩份報告內的建議後實施了若干改善措施，例如為投訴警察課擬定服務承諾，就調查工作定出時限等。這些改善措施有助提高調查投訴制度的公信力和透明度。

6. 首席助理保安司回答主席的詢問時表示，兩份研究報告所提出的建議，並非全部均併入條例草案中，因部分建議在性質上屬行政安排。然而，若干重要措施已在條例草案中予以訂明，例如警監會有權將個案轉交投訴警察課，要求作出調查或重新調查；可監察或檢討所採取的任何行動或就該行動作出報告；以及就處理任何嚴重投訴個案一事向總督提出建議等。

7. 議員表示部分立法局議員一直主張授權警監會進行獨立調查，或由非警務人員負責調查工作，他們詢問當局何以反對這些建議。首席助理保安司回答時表示，現行制度已設有適當的制衡。警監會可對投訴警察課的調查結果提出質疑，並要求重新調查投訴個案。倘遇上涉及嚴重事故的投訴個案，而警監會及投訴警察課又罕有地未能達成共識，警監會可將有關個案提交總督處理。總督經考慮警監會提出的建議後，可決定採取何種適當行動，例如委任獨立人士深入調查有關事宜。

8. 張文光議員指稱最終須交由總督處理的個案為數極少，他認為有需要訂立有效及獨立的機制，妥善處理警監會不滿投訴警察課調查結果的情況，但同時亦有需要將此類投訴個案知會總督。張議員表示，在上述情況下，警監會應有否決投訴警察課所作決定的實際權力，並委托文職人員主持獨立調查。他表示，這做法可提高處理投訴制度的公信力，並加強公眾對該制度的信心。張議員指出，根據投訴警察制度比較研究報告所載，在若干司法管轄區如紐約及昆士蘭，投訴警方個案的調查工作由
非警務人員負責進行。

9. 警務處高級助理處長表示，投訴警察課於警監會提出質疑時，一直有應其所請採取跟進行動，而警監會始終不同意投訴警察課所作決定的個案則為數甚少。投訴警察課人員會見投訴人、被投訴人及其他證人時，警監會成員也可出席，從而參與調查工作。投訴警察課完成調查工作後，有關的調查報告將送交警監會審閱及覆檢，警監會可視乎需要，建議採取進一步行動。警務處高級助理處長表示，在訂有上述種種措施的情況下，應可建立有效的監察機制。至於由非警務機構展開獨立調查的問題，首席助理保安司及警務處高級助理處長表示，此事已於過去詳加討論。當局認為把調查工作交由經驗豐富的警務人員負責，並由非警務機構進行監察的現行制度是適當的做法。投訴警方個案通常涉及刑事問題，可能導致當局採取檢控或內部紀律處分的行動。因此，調查人員必須具備專業知識，並完全熟悉警方的實際運作情況。在由文職人員負責進行調查的國家，調查人員亦不乏退休警務人員，或借調到調查機構工作的現職警務人員。首席助理保安司補充，在有關研究所涵蓋的十個司法管轄區中，有五個採用與本港類似的調查制度。此外，在日本及新加坡，調查工作更由警方內部負責，而
並未設有監察機制。

10. 周梁淑怡議員表示，雖然她對由非警務人員進行調查的做法有所保留，但她同意現行制度在處理不同類型投訴的方法，以至把報告向公眾公開等方面均透明度不足。鑑於警監會及其秘書處的資源有限，她懷疑警監會會否因而受到掣肘，被迫成為完全接受投訴警察課的調查結果的橡皮圖章。

11. 首席助理保安司回應時表示，當局理解到有需要改善投訴制度的問責性。有關方面已採取各種措施，以求達到這個目標。例如在投訴警察課安裝閉路電視、錄像及錄音設施，確保會面問話或處理來電投訴的工作具透明度。當局亦積極採取主動，宣傳警監會的工作。此外，擬議的警監會觀察員計劃及公開進行部分警監會會議的安排，亦是提高投訴制度公信力的進一步工作。為了更快捷及有效地應付所涉及的工作量，當局計劃採取措施以增加警監會秘書處的人員編制，另外委任一名副主席和三名新委員加入警監會。

12. 梁智鴻議員以其擔任警監會副主席的經驗指出，過去數年來，投訴警察課和警監會的工作已有所改進。新近推行的措施如警監會委員前往投訴警察課作預先安排或突擊進行的造訪，以及在警監會內部成立審閱報告的特別隊伍等，均旨在加強警監會在監察方面的職能。他表示警監會及其秘書處的人手雖然緊絀，但並不存在警監會只是橡皮圖章的問題。就本條例草案而言，梁議員表示，當局曾就條例草案內容徵詢警監會的意見。警監會原則上同意該條例草案能改善現行制度。然而，部分警監會委員認為，警監會應獲賦予獨立的調查權力。同為警監會副主席的李家祥議員同意梁議員的意見。

13. 梁智鴻議員詢問，警監會倘對調查報告所援引的證據不予信納，可否延聘獨立的專業人士就與調查工作有關的範疇給予專業意見。首席助理保安司和高級助理法律草擬專員指出，根據條例草案第2條，「證人」的定義為「在調查投訴方面已提供或可能有能力提供資料或其他協助的人。」他們表示此語的含義已相當廣泛，足可涵蓋梁議員所提述的人士。梁議員指稱條例草案第10(1) 條的措辭，似乎是限定警監會或其委員只可會見與「該宗投訴」有關的證人。他表示警監會過往確曾在一宗個案中，不贊同警隊法醫科醫生的驗屍報告。雖然警監會希望徵詢一名英國醫學專家的意見，但根據警監會現時享有的權限，該會並不能這樣做。梁議員表示，議員和當局之間的其中一項最大歧見，在於議員認為警監會必須享有進行獨立調查的權力，並在適當情況下，在投訴警察課會見證人前先行會見任何證人。他又表示，警方堅持所有涉及調查警方的事宜，均須由警方自行處理所涉及的調查工作，他對此不表贊同。

14. 周梁淑怡議員要求當局審慎考慮梁議員所提有關徵求獨立專業意見的權限的問題，並澄清根據該條例草案，警監會是否獲賦權這樣做。她在提述警監會對條例草案的意見時，建議邀請警監會主席出席下次會議，參與條
例草案委員會的討論。

(會後補註：

秘書處已致函警監會主席張健利先生，邀請張先生或其代表出席於一九九七年一月九日擧行的下次會議。張先生其後作出回覆，表示由於較早前已作出出庭安排，故未能出席
該次會議。)

15. 張文光議員詢問，警監會會否獲賦權傳召警務人員、法醫科醫生及死因裁判官等作證，並要求當局澄清是否曾有警務人員拒絕作證。他表示警監會傳召證人的權限，等同於具有獨立的調查權力。警務處高級助理處長回應時表示，根據現行的投訴制度，公眾人士可以拒絕接受會見。假如此事涉及人權問題，警務人員即不應獲不同待遇。根據現行政策，證人是應邀出席會面，而非被迫接受面見。事實上，在差不多所有個案中，警務人員均有按警監會所請出席其進行的會見。在此情況下，這些人士即成為證人，警監會有權根據該條例草案，為諸如核證他們所作證供及調查報告記錄的證詞是否屬實的目的而會見這些證人。首席助理保安司補充，現行政策的目的是讓投訴警察課負責進行調查，並由警監會履行監察及覆檢的職能。假如由警監會肩負調查職責，兩者的角色便會出現混淆。

16. 警監會秘書回答主席的問題時表示，會見證人的主動權和決定權屬警監會所有。在過往數宗個案中，投訴人曾要求會見警監會委員。在所有這些個案中，有關要
求均獲接納。

17. 涂謹申議員指稱，現行制度缺乏公信力。公眾人士不願向投訴警察課提出投訴，因為他們對調查制度可制裁警隊中的害群之馬並無信心。他認為條例草案並未作出太大改善，並指出儘管比較研究所涵蓋的司法管轄區中，大部分均採用警方內部調查的制度，但這些司法管轄區的情況與香港不同。不同之處是在那些國家內，各州的警察當局均無需向對方負責，因此，由某區的警察當局對另一區的警察當局進行調查，將具有高度的自主性和公信力。涂議員表示，由於香港的制度未如理想，因而會迫使投訴人循民事程序興訟。他又表示，自一九九二至九三年度第一次就投訴警察課及警監會的角色進行議案辯論以來，警監會及各有關方面曾提出了不少論據，例如使警監會成為獨立機構及有權進行不經警方處理的調查的理由；建議委任非警務人員加入投訴警察課；以及委任非警務人員擔任投訴警察課主管等。涂議員要求當局及警監會提供所有有關文件，供條例草案委員會參閱。首席助理保安司答稱，應否公開該等文件須由警
監會決定。

(會後補註：

警監會主席已作出回覆，指不宜公開該會的內部文件，但卻同意於稍後向條例草案委員會提交參考文件，撮述過往就警監會的建議進行的商議工作。)

18. 至於公眾信心的問題，首席助理保安司堅稱，雖然現行制度並非十全十美，但亦沒有理由相信該制度正瀕臨崩潰邊緣。向投訴警察課提出的投訴個案一直為數不少，在一九九三年有3 367宗；一九九四年則有3 084宗；
在一九九五年有3 448宗，而一九九六年亦有3 315宗。
另一方面，當局亦有努力改善該制度的公平程度和透明度。警務處高級助理處長表示，警方曾於一年前進行一項意見調查，探討公眾對投訴警察制度的觀感。按照所得意見，公眾並非廣泛認為現行制度有嚴重不足之處。他補充，直接向警方提出並詳具投訴人資料的投訴（向警署提出）佔一九九五年投訴個案總數的45.7%（向投訴警察課、警署及致函提出的投訴則佔88.8%）。在所有個案中，約500宗即14.9%的個案證實須作調查；約66.8% 的個案屬無法調查或由投訴人撤回；另有18.3%的個案為輕微投訴，並已循簡易程序解決。警務處高級助理處長表示，即使是無法調查或已撤回的個案，亦會交由警監會通過。他表示出現這類個案的主要原因，大抵在於投訴人在提出投訴後，發覺不值得在瑣碎事情上再作追究。張文光議員回應時作出告誡，指有意表達意見的人士往往就是那些確曾提出投訴的人士。由於上述意見調查不大可能包括此類人士，因此，指大部分人並不認為現行制度有問題的結論，是帶有誤導成份的說法。他又表示，被撤回或發現證據不足的個案數目龐大，可能顯示投訴人本身亦預期他們所採取的行動只會徒勞無功。

19. 涂謹申議員指出，根據現行制度，警監會應為監察機構，而投訴警察課則為調查工作的最後結果負責。他認為警監會應獲賦權作出最後決定，這點至為重要。涂議員表示，若干警監會委員已公開表達其對現行運作模式的不滿，他更質疑警監會和投訴警察課之間為何必須達成共識。警務處高級助理處長表示，警監會和投訴警察課鮮有就處理投訴的方法出現歧見。兩者出現意見相左的情況，通常在於警監會和投訴警察課的法律顧問對所應採取的行動意見分歧，例如應採取內部紀律處分，還是檢控違紀警務人員。警方已向律政司提出這點，並要求應盡量給予一致的法律意見。首席助理保安司澄清，當局從來無意強迫警監會和投訴警察課達成一致的意見。倘雙方各持不同意見，警監會可隨時提出質疑，並要求投訴警察課採取行動，甚或在有需要時向總督作出報告。警監會的職能及權力已詳載於條例草案第7及8條。

20. 陸恭蕙議員表示，雖然條例草案在改善投訴制度方面已邁進了一步，但議員普遍認為此擧尚未能達致建立極具公信力的制度此一理想目標。她指出有兩方面的工作亟待當局處理。首先，警監會應否獲賦更大的法律權力，以加強其監察功能；其次，評估警監會秘書處的人員編制是否足夠。陸議員更建議，當局應承諾檢討及評估條例草案的實施情況，並於稍後表明其將採取何種步驟，以進一步改善監察警權的工作。首席助理保安司回應時表示，一如其他制度，當局致力因應不斷改變的需要，經常檢討投訴警察制度。當局定當聽取各有關方面
的意見，並進一步深入研究該等問題。

警監會秘書處的工作

21. 警監會秘書回答周梁淑怡議員的問題時表示，警監會秘書處現有25名職員。秘書處共成立了四隊審查組，負責審閱及覆檢由投訴警察課擬備的調查報告。警監會秘書及審查組人員通常每星期開會一次，討論在審核報告時出現的具體問題。秘書處認為須加以澄清或重新調查的個案，均會發還投訴警察課跟進。所有調查報告及有關文件，連同審查組所作建議，皆會送交警監會委員，以供參考。警監會委員將再行研究有關個案，並在有需要時提出更多質詢。秘書處所有人員均為工作不受警方
管轄的公務員。

22. 有關警監會所提質詢的數目，警監會秘書表示，截至一九九六年九月底為止，在警監會有提出質詢的338宗個案中，警監會共提出了493項問題。至於一九九五年全年在這方面的數字分別為442宗個案及616項問題。在警監會提出的493項問題中，有135項建議獲投訴警察課採納。在一九九六年，截至九月底為止，共有33宗個案的調查結果由「證據不足」改為「證明屬實」或「無法完全證實」。警監會在一九九五年共通過了3 195份由投訴警察課提交的報告，所涉及的指控達4 633項。一九九六年截至九月為止，這方面的數字分別為2 631份報告及
3 766項指控。並非所有投訴個案均須作全面調查，而是須視乎個別個案的性質而定。在投訴警察課接獲的個案中，每年約有600至700宗循簡易程序解決。警監會秘書應議員所請，承諾在會後就警監會過去數年的工作
提供有關的統計資料。

(會後補註：

警監會秘書在會後提供的數字已隨立法
局CB(2)786/96-97號文件送交議員參
閱。)

23. 警監會秘書亦告知議員，警監會已獲撥款在下一財政年度推行宣傳活動，以加強市民對警監會職能和工作
的認識。

秘書處已於一九九六年十二月十七日
發出新聞稿。)

IV. 日後會議日期

27. 條例草案委員會隨後兩次會議的安排如下：

一九九七年一月九日(星期四)上午十時四十五分；
一九九七年一月十五日(星期三)上午八時三十分。

V. 會議結束

28. 會議於上午十時三十分結束。

立法局秘書處
一九九七年一月二十二日

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