立法局CB(1)1890/96-97號文件
(此份會議紀要業經政府當局審閱)

檔號:CB1/PL/EA

立法局環境事務委員會
特別會議紀要

日期:1997年4月29日(星期二)
時間:上午8時30分
地點:立法局大樓會議室A


出席委員:
    陸恭蕙議員(主席)
    謝永齡議員(副主席)
    何承天議員
    梁智鴻議員
    黃秉槐議員
    葉國謙議員
    莫應帆議員
其他出席議員:
    周梁淑怡議員
    楊孝華議員
    陳榮燦議員
    李啟明議員
缺席委員:
    劉慧卿議員
    黃錢其濂議員
出席公職人員:
    副規劃環境地政司(環境部)
    鄧國斌先生

    首席助理規劃環境地政司(環境部)
    徐茂志先生

    首席助理工務司(政策及發展)
    白迪新先生

    渠務署

    業務經理
    尹達先生

    環境保護署

    助理署長(廢物及水質科)
    趙德麟博士

    環境保護署

    首席環境保護主任(污水基礎建設)
    何大衛先生

    顧問
    程子俊先生

    顧問
    柯大偉先生
列席秘書:
    總主任(1)1
    梁慶儀小姐
列席職員:
    高級主任(1)1
    袁家寧女士


政府當局簡介工商業污水附加費檢
討的總結報告

(立法局CB(1)1353/96-97號文件)

副規劃環境地政司(環境部)向議員簡述政府當局就工商
業污水附加費(附加費)檢討而提交的參考文件的內容。
議員注意到,負責檢討工作的顧問公司曾在1996年11月
至 1997年 1月期間進行諮詢計劃,作為檢討工作的一部
分。在諮詢期間,顧問公司曾與各個受工商業污水附加
費計劃 (附加費計劃)影響的行業商會及關注此事的政治
團體擧行會議,並擧行公開論壇。在進行檢討時,顧問
公司已考慮到各界人士在該等會議及論壇上所發表的意
見。受環境保護署(環保署)委託進行檢討工作的香港環
境資源管理顧問公司(顧問公司)已根據檢討結果,在檢
討報告中找出及評估可改善現行計劃的若干方案。顧問
公司曾就報告內容諮詢環境問題諮詢委員會。經諮詢事
務委員會後,政府當局會展開為期六星期的諮詢工作,
邀請各有關行業的商會提交意見書。如有商會提出要求
,當局更會安排擧行特別會議。諮詢工作完成後,當局
會研究顧問公司的建議及就該等建議作出決定。副規劃
環境地政司 (環境部)強調,當局並非必定要接納有關的
建議。在對現行收費計劃作出改動前,當局須再次徵詢
事務委員會的意見。

2. 顧問公司的程子俊先生簡介檢討報告的內容。他強調
顧問公司在進行檢討時,已保持不偏不倚和獨立的態度
。由於附加費計劃是污水處理服務運基金 (營運基金)
中排污收費計劃的主要部分,因此,是次檢討的重點雖
放在附加費計劃,但當局卻是在運基金的範圍內對之
加以研究。

3.柯大偉先生接著以幻燈片介紹檢討結果。簡要而言,
有關附加費計劃的成本及財政情況的主要檢討結果如下 ─

  1. 與其他實施類似計劃而目的是收回運作及維修成
    本的國家相比,香港現時的收費水平與外地收費
    相若。較諸實行收回全部成本的制度的國家,香
    港的收費水平則低得多。

  2. 污水收集及處理的運作及維修成本總數預計會增
    加3倍,由1995至96年度的6.4億元增至2000至01年
    度的 17.48 億元。屆時,策略性污水排放計劃第I
    期工程將告完成。在購置額外設施而導致成本上
    升的情況下,如不大幅提高現時的收費水平,從
    徵收附加費所得的收入將不足以收回成本。當局
    預計2000至01年的虧蝕將約達10億元。

  3. 在處理就附加費提出的上訴方面,上訴人和渠務
    署均須支付高昂的費用(雙方平均須支付約3至4萬
    元)。渠務署每年須花費1,000萬元處理上訴個案,
    此數額約佔徵收附加費的行政費用的24%。

  4. 徵收附加費的行政費用高昂,數額達到成本的28%
    及收入的21%。政府當局應修改該計劃以減低有關
    的費用。然而,相對於整個污水處理系統的全部成
    本(包括建設成本),渠務署的行政費用則屬合理。
4.關於運作方面的檢討結果如下 ─

  1. 儘管可能有需要重新評估某些行業的排水系數,
    卻沒有足夠證據支持修改為工商業訂定的一般化
    學需氧量水平。

  2. 就餐館業而言,在評估該行業污水濃度的統計數
    據及其他資料後,發現並無充分證據支持修改現
    時為餐館業訂定的每公升2 000毫克的一般化學需
    氧量值。

  3. 部分抽樣數據顯示,各行業的污水濃度可能出現
    極大差異,因而與一般化學需氧量值出現相當大
    的差異。因此,長遠而言,可在較大程度上使用
    環保署的發牌及管制數據,以確定合適的污水濃
    度值和相關收費。

  4. 混合用戶應繼續按目前的方法收費。此外,在重
    估收費時,應考慮業界為了更準確衡量需繳交附
    加費的部分業務的污水濃度而採用的措施。
5.顧問公司根據檢討結果作出以下建議
  1. 收費率

    為了趕上通脹、提高效率,以及在某程度上提供
    機制以簡化調整收費的程序,使收費更易為人接
    受,附加費的收入要求應每年按一項適當及已公
    布的價格指數調整,但亦須根據一項預定的效率
    因數扣減,並應調整至足以反映所提供的新增及
    已改善服務的水平。

  2. 可收費的人口

    為增加附加費計劃的可收費人口,以便相應增加
    可能獲得的收入,當局應增加現時載於附表I的行
    業的帳戶數目及可收費行業的數目,並引進並未
    納入附表I所載行業的個別帳戶,以擴大附加費計
    劃的涵蓋範圍。

  3. 決定污水質素

    在決定污水質素方面,當局應放棄使用根據工業
    類別訂定污水濃度的方法,並容許個別人士依據
    實際量度結果提出上訴,從而進展到和《水污染
    管制條例》所訂的許可排放值掛鉤,期間更應減
    低以個別量度結果提出上訴的費用。

  4. 污染參數

    使用總懸浮固體量參數衡量污水濃度,從而計算
    進行一級處理的費用,比參照化學需氧量參數更
    為恰當。化學需氧量應繼續用作進行評估的參數。

  5. 上訴/重新評估

    為減低上訴的開支,從而減低徵收附加費的整體
    行政費用,當局應簡化上訴程序,把該程序變成
    “由政府與有關行業人士進行的一項重新評估工
    作”,並把上訴結果的有效期延長。

  6. 基本修訂計劃

    附加費計劃可藉兩項方法加以改善。第一項方法
    是轉而採用新的工商業污水費,對所有工商業採
    取劃一的收費模式(排污費加工商業污水附加費)
    ,並維持向住宅用戶收取現時的排污費。另一項
    建議則更進一步,向所有排污用戶徵收劃一的排
    污費。
6.柯大偉先生回答一位議員的提問時補充,觀察所得的
排水系數遠較設定數值為低的6個行業,分別是可可、
巧克力和糖菓;粉麵和類似製品;麵包製品;乳類製品
;醬油和其他調味料。

7.議員就顧問提出的建議進行商議。

收費率

8. 關於顧問為簡化調整收費工作而建議採用的程式,一
位議員認為倘若用以提供提高效率的因素,使價格指數
的每年增幅有所遞減的X因數一如報告所稱只介乎1至2%
,則該項因數根本微不足道。另一位議員質疑把收費加
幅與價格指數掛鉤的理據何在。議員希望知道隨後數年
的實際每年收費增幅若干。

9. 柯大偉先生回應時解釋,擬議程式是根據外地用以提
高加費率計算方法透明度的程式制訂。需要留意的是,
只有在附加費收費率按符合運基金收入要求的原則定
於正確水平,此項程式才可發揮其作用。至於實際的每
年增幅,程子俊先生強調不應由顧問就此事提出建議。
因此,顧問公司只在報告附件K載列不同的加費幅度所
帶來的不同後果,以便政府在諮詢市民後考慮有關的增
幅。

10.一位議員關注到,當污水處理設施逐漸投入服務後,
政府當局有需要在隨後數年大幅增加有關收費,以支付
迅速增加的運作成本。首席助理工務司 (政策及發展)解
釋,在立法局研究設立運基金的事宜時,政府當局已
向其表明,日後將有需要大幅增加收費以支付購置新設
施的費用,此等設施對清潔及保護香港海洋環境至為重
要。立法局在通過設立運基金時已完全知悉有關情況
。此外,政府無意從附加費計劃獲取任何利益,所有加
費行動均只是為了彌補預計會出現的運作赤字。對於必
須提出以獲取足夠收入來支付運作成本的加費幅度,政
府當局為了將之盡量減低,甚至把運基金固定資產的
回報率定在 0% ,並豁除營運基金運作帳目中的折舊費
用。此外,倘在任何一年出現盈餘,有關的盈餘會保留
在運基金的運作帳目內,用以減低未來數年所需提出
的收費增幅。

可收費的人口

11.議員認為增加可收費的人口會導致上訴個案增多,從
而令行政費用更高。為了分擔飲食業和餐館業的負擔,
以及增加可能獲得的收入,協助運基金達到收支平衡
,因而把本來不包括在附加費計劃的人納入計劃內,實
在是有欠公允的做法。況且,擴大附加費計劃的涵蓋範
圍,亦只會暫時稍為減輕飲食業和餐館業的負擔。鑑於
顧問公司已建議增加收費以應付預期會出現的成本上漲
,有關行業會逐漸發覺需要支付更多費用。縱使有關行
業要求獲得公平對待,但到頭來此計劃卻變得更不公平
,因為有更多人需要支付費用,而且每人需支付的費用
變得更多。

12.顧問回應時解釋,他們只是建議把過去在不經意間被
遺漏的人納入計劃內,正因顧問公司察覺到這種不公平
之處,他們才建議增加可收費人口。檢討工作的結論是
,雖然附加費計劃已包括大部分排污量高於住宅水平的
機構,但亦有可能可再加入其他行業及機構。此外,需
要注意的是,政府已承擔附加費計劃總成本的五分之四
,市民只須支付用以彌補運作及維修成本的費用。政府
當局的代表補充,當局會根據顧問公司所提建議的財政
影響,對所有建議作出審慎的研究。有關的建議亦包括
若干減低提出上訴的需要的措施。

13.議員認為由於政府的收入來自市民,由政府承擔大部
分成本一事,並不可以作為擴大附加費收費網的藉口。
首席助理工務司(政策及發展)回應時強調,根據立法局
通過有關污染者自付原則的規定,提供排污服務的費用
,必須透過向使用此種服務的污染者徵收費用來支付。
就此而言,倘若把政府一般收入所得的金錢用作資助附
加費計劃的成本,該計劃便會變得有欠公平,因為此擧
等於要求並無造成污染的人士及行業資助污染者。

決定污水質素

14.一位議員就政府當局文件第14段要求當局解釋何以並
無充分證據支持更改現時為餐館業訂定,每公升2 000毫
克的一般化學需氧量值。柯大偉先生回應時表示,現有
數據未能明確顯示應把該數值設於較高還是較低的水平
,但顧問公司建議放棄使用一般量值,以減少爭抝。

污染參數

15.一位議員指出,根據酒店業所述,和化學需氧量相比
之下,生物需氧量可能是較恰當的污染參數。

柯大偉先生回應時表示,他們亦曾考慮生物需氧量,但
卻發現這參數未能與現行污水處理方法掛鈎。因此,他
們轉而建議以總懸浮固體量作為另一參數,因為此參數
頗容易量度,並可較準確反映一級處理的成本,理由是
它所直接量度的參數,正是本港污水一級處理所針對的
物體。顧問公司認為,化學需氧量加上總懸浮固體量,
將是較容易訂定污染量值的方法。

上訴/重新評估

16.議員關注到,倘為個別用戶釐定其污水濃度,附加費
計劃的行政費用便會增加而不會減少。他們質疑重新評
估的結果會否獲政府當局接納。

17.柯大偉先生及程子俊先生回應時指出,如把上訴機制
簡化及延長上訴結果的有效期,上訴費用應有所減少。
在附加費計劃變得更公平及更具透明度的情況下,上訴
個案的數目亦會漸漸減少。況且,由於半數用戶現時所
支付的費用低於一般數值,預期申請進行重新評估的個
案數目不多。事實上,顧問公司所提建議的重點是,附
加費計劃不應依靠上訴維持公允。至於重新評估的結果
,由於是聯同政府當局一起進行重新評估,故並不存在
評估結果不被接納的問題。首席助理規劃環境地政司(環
境部)補充,按照現行安排,抽樣測試須由認可化驗所進
行。

一般意見

18.議員普遍認為顧問公司未能以客觀及公正的態度進行
檢討。他們更認為顧問公司並未處理以下兩項主要的關
注事項:附加費計劃的成效及是否公平的問題,其中以
後者更為重要,因為飲食業及餐館業認為他們不幸被選
中,並成為收費架構的受害者。檢討報告並未解答多項
問題,亦沒有就其建議加以闡釋。周梁淑怡議員及陳榮
燦議員表示,飲食業及餐館業對檢討報告未有處理業內
人士提出的投訴表示不滿,他們並要求將此事記錄在案
。擧例而言,顧問公司對於業內人士極表質疑的一般化
學需氧量值,或該行業須負擔應繳附加費中80%款額的
不公平現象,皆沒有建議作出任何修改。陳議員亦指出
,在評估有關行業的排水系數時,當局特別從隔油池內
抽取廢水進行測試,此擧殊不公允,因為此類廢水所含
的化學需氧量濃度通常較標準為高,令到所需繳付的附
加費亦相應提高。

19. 顧問回應時作以下澄清 ─

  1. 顧問公司的職責範圍並不包括設計新的附加費計劃
    或研究該計劃的技術細則,而是找出該計劃的優劣
    ,並從附加費能否在財政上自給自足,以及就未來
    路向達致某些共識此兩個角度,對附加費的現有狀
    況加以檢討。顧問公司只提出概括性的措施,然後
    交由政府就新計劃作出決定。

  2. 顧問公司並無採取政府的觀點進行檢討,但在進行
    檢討期間卻受到某些掣肘,包括現行法例、所得資
    料,以及必須從不同角度研究該計劃所做成的限制。
20.環境保護署助理署長(廢物及水質科)澄清,有關方面
會從隔油池的出口而非池內收集廢水樣本。

附加費計劃的成效

21.柯大偉先生進一步匯報,是次檢討確有處理該計劃的
成效問題,並認定估計佔總收入 20% 的附加費計劃行政
費用實屬過高。然而,與其他許多在外國實施的計劃不
同,附加費收費及所得收入並不反映全部成本,而只能
反映運作和維修成本。倘收回全部成本,附加費計劃的
行政費用只佔收入的5%,此比率屬於合理。儘管如此,
行政費用仍可有所減少。

22.議員不滿顧問就附加費計劃的成效所作的答覆。他們
認為顧問公司應提供有關行政費用的正確水平、減費的
適當幅度,以及縮減成本的方法等事宜的詳細資料。

23.柯大偉先生回應時表示,他們並沒有就理想的行政費
用水平作出建議,因為此擧可能過於武斷。他們反而建
議若干項簡化附加費計劃的方法,以便減低行政費用。
程子俊先生重申,他們並未獲要求以量化的方式檢討該
計劃的成效問題,亦沒有所需的資料進行此項工作。

24.一位議員質疑行政費用高昂是否由效率欠佳、職員過
多或薪金水平過高等因素導致。他要求政府當局把運
基金人手編制與類似計劃作一比較。

25.渠務署業務經理及首席助理工務司(政策及發展)回應
時重申以下數點

  1. 附加費計劃行政費用的確實數字已相當明確,政府
    當局正致力將有關費用減低。然而,一如顧問公司
    所指出,行政費用在總成本中所佔的百分比偏高,
    只是由於該計劃僅收回部分成本所致。倘按收回全
    部成本的原則運作,行政費用所佔的百分比將較低
    。減少政府方面的行政費用之擧,只會對收費水平
    帶來些微影響。

  2. 處理上訴的成本高昂的原因有二。首先,政府當局
    有需要以適當方法量度污染量。其次,根據現行法
    例,所有業戶均有權提出上訴。除非將制度簡化以
    減少提出上訴的機會,否則實難以將行政費用減低。

  3. 綜合以上所述,行政成本高昂並不顯示有關方面的
    工作效率欠佳,而只是反映了政府當局根據立法局
    通過的法例管理有關制度的所需費用。然而,政府
    當局會積極研究顧問公司的建議,並考慮可否簡化
    上訴程序,以及如屬可以的話,應以何種方法簡化
    有關程序。政府當局將應議員所請提供資料,說明
    運基金的人手編制及負責處理上訴個案的職員所
    佔的百分比。

附加費計劃的公平問題

26.程子俊先生強調,他們明白有需要處理附加費計
劃的公平問題,以及飲食業和餐館業的不滿。然而
,他們不能單從餐館業的角度檢討該計劃,否則便
可能會不利於其他行業。因此,他們力求就附加費
計劃作出全面的檢討,並只建議簡化該計劃,以減
少提出上訴的機會。事實上,從持平的角度來說,
飲食業和餐館業整體上並非在不公平的情況下繳付
過高的費用。柯大偉先生補充,該計劃大致上是公
平的。在所排出污水的濃度高於住宅水平的行業中
,餐館業屬最大的組別。根據污染者自付的原則,
由排放較高濃度污水的餐館業支付較多處理污水的
費用,是一項公平的做法。然而,鑑於業內人士認
為政府為他們設定的一般化學需氧量值過高,加上
發現依靠一般數值為該計劃的基礎未必是最公平的
方法,顧問公司建議政府當局在決定污水質素時,
應放棄使用根據工業類別劃分的污水濃度,並容許
以個別的污水濃度量度結果作為依據,為個別行業
取得準確的排污量值。

日後工作路向

27.一位議員表示,立法局已通過動議,促請政府檢
討污水處理服務運基金,取消在 2000年全面收回
成本的目標,延長運基金達致收支平衡的年期,
並注資入運基金。議員認為有需要採取例如簡化
上訴機制的臨時措施,解決現時發現的問題。

28. 政府當局的代表解釋,倘為期6個星期的諮詢結
果顯示有需要對上訴機制作出修改,當局樂意就有
關法例提出修訂。然而,由於有關的立法過程需時
,當局將不可能採取臨時措施。議員促請當局一併
研究該報告及有關行業人士提出的意見,並在 6 月
底前提出改善上訴機制的方法。

29.副規劃環境地政司(環境部)及首席助理規劃環境
地政司 (環境部)回應時解釋,就該報告進行諮詢的
工作將直至 1997年 6月 10日始完結。其後,當局需
要時間處理收集所得的意見,以及在研究顧問公司
的建議時對其作出審慎的考慮。因此,當局不可能
在 6 月底前得出任何建議。政府當局應議員所請,
答允先行研究附加費計劃的上訴機制,並在 6 月底
前向事務委員會簡報諮詢工作的結果。

(會後補註:為此目的而擧行的特別會議定於
1997年6月20日上午8時30分擧行。)

30. 會議於上午10時30分結束。

立法局秘書處
1997年6月19日


Last Updated on 18 August 1998