財 務 委 員 會 討 論 文 件 1997年 2 月 27日

FCR(97-98)99

財務委員會討論文件
1998年 2 月 27 日


總目106-雜項服務
非經常帳新分目「提早終止電訊專營權牌照而給予的
現金補償」

    請各委員批准開立為數67億元的新承擔額,用以
    支付現金補償予香港國際電訊有限公司,以便該
    公司提早交還獲發的電訊專營權牌照。

問題

根據政府與香港電訊有限公司(下稱「香港電訊」)達
成的協議,其中一項訂明,我們須給予其附屬公司香
港國際電訊有限公司 (下稱「香港國際電訊」)現金補
償,以便該公司在電訊專營權牌照於2006年期滿前,
提早交還上述牌照。

建議

2. 經濟局局長建議開立為數67億元的新承擔額,用以
支付現金補償予香港國際電訊,以便該公司提早交還
根據《電訊條例》獲發的電訊專營權牌照。

理由

3.政府於1981年根據《電訊條例》(第106章)發牌予香
港國際電訊,讓其持有經營若干對外線路和電話服務
的專營權。該牌照到2006年 9月30日到期。這些專營
業務與國際現行最佳的慣常做法不一致,並會影響本
港電訊和服務行業在地區內的整體競爭力。基於上述
考慮。政府已與香港國際電訊的母公司香港電訊談判
,並與其簽訂協議(a)。該協議的若干部分倘獲委員批
准,香港電訊將會根據協議的規定,提早交還香港國
際電訊牌照。要落實該項協議,先決條件之一是必須
完成給付補償的程序,給予香港國際電訊67億元除稅
後的補償。協議內各項先決條件獲圓滿履行後,香港
國際電訊會在 1998 年3月31日交還牌照,而當局則會
分兩期每期等額支付 33 億5,000萬元;第一期於1998
年3月31日支付,第二期則於1998年7月1日支付。

進一步開放電訊服務

4.香港國際電訊牌照具有對該公司甚有價值的專營權
。我們已盡量在不超出該牌照所訂限制的情況下,開
放國際電訊服務,准許有關方面提供回撥、虛擬私人
網絡,以及傳真及數據國際專用線路分銷等服務;但
有關核心的國際直撥電話服務和公用線路的專營權則
維持不變。在未獲准使用回撥服務的路線方面 ( 包括
打往內地的路線,佔所有對外通訊量的49.8%),由於
競爭極為有限,故消費者支付的費用並沒有顯著下降
。至於設有回撥服務的路線,雖然競爭較大,但香港
國際電訊仍可從回撥服務引致增加的通訊量的費用中
獲益。香港國際電訊牌照在香港電訊市場上是一個扭
曲現象,令消費者 (住宅和商業) 無所選擇之餘,又令
收費無法下調。這個牌照減少電訊服務經營者提供其
他產品和全面服務的機會,並會因收費較高和缺乏選
擇的關係,損害香港的整體競爭力。

與香港電訊達成的協議

5.以現時亞太區的情況而言,香港國際電訊牌照對香
港的競爭力造成不必要的障礙。政府的政策是不能違
反發牌條款,否則便會開立無法接受的先例,也會對
政府牌照的持牌人構成不明朗的因素。為了圓滿解決
香港國際電訊牌照的問題,我們在「願買願賣」的基
礎上,就提早交還香港國際電訊牌照與香港電訊進行
談判。談判結果是雙方在 1998 年1月20日簽訂協議,
協議的要點如下-

  1. 香港電訊將於1998年3月31日交還香港國際電訊
    牌照,對外服務的競爭將於 1999年1月1日開始
    ,而對外電訊設施的競爭則於 2000年1月1日開
    始(最後餘下的電訊專營權會於當日屆滿);

  2. 電訊管理局會對同屬香港電訊附屬機構的香港電
    話有限公司 (下稱「香港電話公司」)所獲發的固
    定通訊網絡服務 (下稱「固網」)牌照作出修訂,
    以包括對外電訊服務和線路,並撤銷現時要求香
    港電話公司和香港國際電訊結構獨立的規定;

  3. 如獲臨時立法會(下稱「臨立會」)批准,會取消
    根據《電話規例》對香港電話公司實施的法定價
    格管制,取而代之的是,香港電話公司獲准分期
    提高住宅電話線收費上限 ( 視乎市場競爭情況是
    否有所改善和市場供求情況對價格的影響而定 )
    、提高商業電話線收費( 由市場壓力支配 ),以及
    把其他服務收費增幅上限維持在現時的甲類消費
    物價指數減4%的水平(b) (2000年年初作出檢討);
    以及

  4. 如獲財務委員會批准,政府會在1998年3月31日和
    7月1日分兩期等額支付共67億元(扣稅後淨額)的現
    金補償予香港國際電訊。

財務模型

6.為了公平地評估提早交還香港國際電訊牌照對香
電訊構成的財政影響,以及估計相應取得的有形利益
,政府委聘了顧問公司,協助建立一個香港固定對外
和對內電訊市場財務模型。這個模型(c)假設電訊市場
在香港國際電訊並未交還牌照的情況下直至2006年的
發展,並據此建立了一個「基本情況」。「基本情況
」計及回撥服務、傳真和數據服務的國際專用線路分
銷活動等其他不抵觸香港國際電訊牌照專營權的市場
開放活動所帶來的持續影響;並考慮到國際分帳率的
發展和市場的自然擴展,然後把香港國際電訊和香港
電話公司現金流量淨額的累積價值,化為現值計算至
2006年。

7.財務模型亦相應地建立一個「開放情況」,假設市
場開放後的情況。這個情況會因應市場價格的變化,
以及收費下降令需求增加所產生的市場刺激作用,不
時加以調整。這個情況也考慮到電訊量會在多個競爭
對手之間重新分配,以及有關服務會以不同的形式提
供。舉例來說,根據成本數據,話音國際專用線路分
銷服務明顯比回撥服務價廉和質優。假如香港和外地
的營辦商重新商定現時低於成本的服務合約,回撥服
務的收費勢將上升。因此,根據這個模型,若有關線
路容許國際專用線路分銷服務,回撥服務的原來客戶
會選用該等分銷服務。

8.上述模型亦考慮到,隨着市場開放,會有更多客戶
轉而選擇其他亦可提供全面對外服務產品的固網營辦
商;而在協議生效後,香港電話公司現有的本地接駁
網絡會加快開放給其競爭對手。因此,香港電話公司
會流失市場的佔有率。根據這個模型,我們把「開放
情況」和「基本情況」相比,估計出香港電訊的現金
流量淨減額。同樣地,根據這個模型,我們計算出消
費者淨節省的電話費。我們已為這個模型進行變數測
試,結果顯示香港電訊在財政上的損失,比現淨值計
,會介乎120億元與200億元之間,而最有可能的損失
額是接近兩者之間的中位數。

經濟利益

9.我們估計,根據所達成的協議,有形的經濟利益會
高達171億元(淨現值),包括國際直撥電話服務減費後
得出的148億元(淨現值),以及租賃線路服務減費後得
出的 23 億元(淨現值)。鑑於根據「基本情況」,我們
估計香港電訊直至2006年在對外服務市場上的收入為
1,060億元(淨現值),因此,收費的減幅約為 16%。以
上均為保守估計的數字,從所涉及的實際成本來看(例
如即使國際專用線路分銷服務的收費較低,其邊際利
潤也會與回撥服務相若 ) ,日後的有形利益可能比預
計的為大。

10.我們估計,在達成協議後,本港會得到很大的無形
利益。這些無形利益在促進香港日後的繁榮方面,價
值可能超過今日的有形利益。這些無形利益主要包括:

  1. 消費者得到更大利益

    引入競爭令選擇更多、產品和服務不斷推陳出
    新等。

  2. 加強香港經濟的競爭力

    更有效率的電訊服務在種類上越來越多,會惠
    及香港各服務行業,因為它們均須依賴電訊服
    務。

  3. 提升香港的吸引力,使本港成為一個通訊樞紐
    和地區商貿中心

    一家公司要決定在哪裏設立地區總部時,電訊
    服務是一個十分重要的考慮因素。香港的電訊
    服務不斷改進,會驅使外地公司作出在此設立
    地區總部的決定。

  4. 新的投資和就業機會

    協議達成後,電訊業的投資會大增,而個別公
    司亦已公布有關增加投資的計劃 ( 見下文第11
    段 ) 。如有更多地區總部在港設立,會帶來電
    訊業以外行業的投資和就業機會。

  5. 確立香港作為資訊社會的地位

    政府銳意確立香港在資訊科技新紀元的領先地
    位。要達致這個目標,我們需要充分利用資訊
    方面的基礎設施,確保其合乎經濟效益。這個
    協議造就了適當時機,而這項無形利益,肯定
    會是香港最大的得益。

11.我們認為,協議對香港有利,當本港經濟面對資訊
時代的挑戰,這項協議會成為一股強大動力,改革和
刺激本港經濟。要做到這點,我們要令電訊供應商、
產品和線路多元化。由於各界預期協議會獲批准,我
們已看到市場上有籌劃進行大規模投資的活動。事實
上,由於達成協議令香港國際電訊提早交還專營權,
最近有一間固網營辦商宣布會投資約80億元和直接提
供1 000個職位(間接提供的職位,最少亦達此數目)。

補償方案

12.協議所定的補償方案分為三部分-

  1. 現金補償

    給付67億元(扣稅後淨額)予香港電訊。

  2. 由1998年1月20日起免繳專利稅

    免繳專利稅意味着政府會損失大約31億元(淨現
    值)的收入。香港國際電訊如繼續持有專營權牌
    照至2006年,期間便須繳付這個數額的專利稅
    。在開放的市場環境下,政府損失的收入,會
    由參與競爭的對外電訊服務提供者,按其在對
    外服務收入所佔的比率分攤。由於我們預測香
    港電訊在競爭市場的市場佔有率會下跌至遠低
    於五成,因此,在上述損失的收入方面,香港
    電訊所佔的比率會遠遠低於 31 億元(淨現值),
    補償額因而亦遠遠低於此數。

  3. 重新平衡本地住宅電話線的收費(以換取加快開
    放電話公司的網絡,引入更大競爭)

    香港電訊重新平衡收費時,調整幅度不得超逾
    協議訂明的上限。協議規定電話公司須開放其
    網絡予競爭對手,以期在1999年1月1日或之前
    ,讓該等競爭對手可取得最少50%住宅電話線
    。隨着其競爭對手取得更多電話線,市場競爭
    更為激烈,香港電訊如試圖提高收費至上限水
    平,便會面對相當大的競爭規限。即使香港電
    訊可以把收費調高至增幅上限,重新平衡收費
    對消費者的影響,以所涉款額而言估計最多為
    34 億元( 淨現值)。不過,由於香港電訊的競爭
    對手會按其市場佔有率和在收費所佔的比例,
    賺取可觀款額,因此這筆款額不會全歸香港電
    訊所得。該協議和有關的規管協定會在本地電
    話線收費提高時,給予消費者很大的保障。舉
    例來說,由於現時的本地劃一收費制度維持不
    變,故香港國際電訊無法向可選擇住宅電話線
    供應商的消費者與別無選擇的消費者收取不同
    費用。

13.社會人士因此協議而要承擔的費用總額最高為132
億元,遠低於因該協議而惠及消費者的171億元(淨現
值 ) 有形利益。香港電訊不可能賺取這筆費用的全數
,因為部分會由其競爭對手分享。我們對該專營權牌
照的估值是介乎 120 億元(淨現值)與200億元(淨現
值)之間,估計香港電訊在補償中所得的款額不會超
過估值範圍內的較低之數。

14.如上文的分析顯示,與香港電訊達成的協議既合理
又對香港有利。政府給予香港國際電訊現金補償67億
元,是這項協議的非常重要部分,因為這項安排能令
香港國際電訊牌照得以提早交還,讓我們有充裕的時
間向競爭者發出牌照,俾能由1999年1月1日起為市場
引入良性競爭。與香港電訊協定的補償方案,其總值
只佔香港電訊資本市值的6%左右,然而在香港電訊每
年的除稅後盈利中,來自香港國際電訊的收益,所佔
比重卻超逾30%(在1996-97年度的112億元中佔37億元
)。現金補償的金額,是當局經考慮各個財務模型和多
次談判後才得出的數目,故此亦屬解決香港國際電訊
牌照問題整體方案的一部分。若方案內任何一部分未
獲履行,則整項協議均告失效;若整項協議失效,則
香港國際電訊牌照及其專營權將持續有效至 2006 年9
月30日。這樣消費者便須就對外電訊服務額外支付171
億元( 淨現值 ),並且會面對一系列問題:若干電訊路
線將會別無選擇、其他電訊路線的選擇較少,而在科
技方面的選擇也有限。香港便會因而落後於亞太區內
其他競爭對手,未能成為區內首要的通訊樞紐和無法
在資訊科技新紀元中領先,故此香港國際電訊不交還
專營權牌照會令本港的競爭力下降,投資縮減,優質
就業機會亦會因而減少。協議失效為消費者帶來的利
益寥寥可數 - 雖然香港國際電訊將繼續繳付專利稅
,也可能押後提高本地電話線租金至成本水平,然而
提高電話線租金最終亦屬無可避免,因為期望租金低
於成本這種狀況維持不變的想法,根本不切實際。協
議失效,除了可能對香港電訊集團有利之外,對其他
電訊公司均毫無益處。

15.總括而言,這是一個獨特的機會,讓我們可取消電
訊方面最後一項專營權,開放香港的電訊業務。這項
協議會為我們帶來可觀的利益。

財政影響

16.我們建議開立為數67億元的非經常承擔額,以支付
所需的現金補償。稅務局局長表示,香港國際電訊的
電訊專營權牌照應視作該公司的資本資產,政府就該
公司提早交還牌照而支付的補償乃屬資本性質。根據
《稅務條例》,該筆補償無須繳付利得稅。因此,在
承擔額內附加款項,以確保香港國際電訊可收取扣稅
後淨67億元補償的問題並不存在。

17.如委員批准這項建議,我們會運用獲轉授的權力追
加撥款,用以在 1998 年3月31日和1998年7月1日分兩
期等額支付補償金,每期金額為33億5,000萬元。

背景資料

18.協議的背景資料載述於本文件的附件1至附件3。我
們已於1998年2月9日,在臨立會經濟事務委員會和資
訊政策事務委員會的聯席會議上,向委員簡報這項建
議。


經濟局
1998年2月


(a)該協議全文載於本文件附件1 - 1998年1月20日發出的臨時立法會
參考資料摘要「香港國際電訊有限公司牌照議案」的附件A內。

(b)詳情載於本文件附件2-1998年2月6日發出的臨立會參考資料摘要
「《電話條例》(第269章)、《1998年電話(廢除)規例》」。

(c)詳情載於本文件附件3-1988年1月27日發出的臨立會補充參考資料
摘要「交還香港國際電訊牌照財務模型的建立和公平的補償」。