臨時立法會

臨立會CB(1)1184號文件

檔號:CB1/SS/12/97

1998年3月27日內務委員會會議文件
有關強制性公積金計劃的附屬法例小組
委員會報告

目的

此份文件旨在匯報有關強制性公積金計劃的附屬法例小
組委員會的商議過程。

背景

2.《強制性公積金計劃條例》(第485章)(以下簡稱"《強
積金條例》")為設立強制性私營退休計劃提供法定機制
,使工作人口能有系統地為其晚年作出儲蓄。在主體法
例之下訂立的附屬法例將會訂明強積金制度實施方面的
細節。

3.政府當局於1997年11月將《1997年公積金計劃立法
(修訂)條例草案》(以下簡稱"該法案")提交臨立會。
該法案旨在修訂《強積金條例》及 11 條相關條例。
當局亦曾提交 3套有關強積金計劃的附屬法例擬本,
供議員考慮。有關的法案委員會曾詳細研究該法案及
附屬法例擬本。內務委員會於1998 年1月23日決定成
立小組委員會,以便上述法案於1998 年2月25日獲通
過後,進一步研究該等附屬法例。

附屬法例

4.當前的立法建議包括下列附屬法例:
  1. 《強制性公積金計劃(一般)規例》(以下簡稱"
    《一般規例》");

  2. 《強制性公積金計劃(豁免)規例》(以下簡稱"
    《豁免規例》");及

  3. 《1998年強制性公積金計劃(修訂附表6)公告》
    (以下簡稱"該公告")。
5.該3套附屬法例由行政長官會同行政會議根據《強積
金條例》的有關條文制定,並將根據《釋義及通則條
例》(第1章)第35條呈交臨立會批准。政府當局表示,
當局已因應對《強積金條例》所作出的修訂及議員於
法案委員會會議席上提出的意見,擬備上述規例及公
告的定稿。法律顧問亦已確認,該等規例及公告在法
律及草擬方面大致上並無問題。

小組委員會

6.夏佳理議員及羅祥國議員分別當選小組委員會的正
副主席。小組委員會的委員名單載於附錄 I。小組委
員會曾擧行2次會議,與政府當局跟進各主要事項。
小組委員會亦察悉15個機構對強積金附屬法例的意見
。該等機構的名單載於附錄II

小組委員會的商議過程

7.委員曾研究所有立法建議。除對《一般規例》之下
數項問題有爭議外,委員對《豁免規例》及該公告並
無提出特別的疑問。

《強制性公積金計劃(一般)規例》

8.《一般規例》分為16個部分及4個附表,內容關乎強
積金計劃的成員身分、計劃的註冊、受託人的核准、
投資事項,以及其他運作事宜。委員主要關注的事項
,大部分與投資事項有關。現將該等關注事項撮錄於
下文各段。

保本產品

9.政府當局建議在每個強積金計劃提供保本產品,作
為一項低風險及低收費的投資選擇。政府當局經與委
員及退休計劃業內人士進行冗長的討論後,建議保本
產品的基金只可投資於短期港元存款及優質債券。只
有在保本產品的投資回報超逾儲蓄存款利率的情況下
,受託人才可收取行政費用。然而,倘日後月份的投
資獲得足夠高的回報,受託人可取回過往12個月內所
損失的行政費用。

10. 小組委員會原則上支持以低廉的收費提供一項低
風險的投資選擇,以滿足低收入人士的需要。然而,
部分委員對保本產品的投資回報持不同意見。他們認
為,除不准受託人在投資回報未令人滿意時收取費用
外,當局應增加一項法律規定,訂明須保證保本產品
的回報較儲蓄存款利率高2%,以確保日後退休利益能
達致合理的水平。委員建議,倘投資回報未能達到保
證的回報率,政府應考慮以貸款形式填補差額。經研
究某些法定計劃如津貼學校公積金的安排,以及諮詢
部分業界人士後,他們認為其建議應屬可行。

11. 政府當局認為,由於推行上有實際困難,以及此
種做法有違推行私營強積金制度的原則,當局將不會
同意該項建議。當局指出,儘管若干極具盈利潛能的
長線投資工具(例如股票,但保本產品基金不可選擇
投資於股票),或可抗衡通脹,事實上卻並無投資產
品可保證獲得較通脹為高的回報率。政府當局再次表
明不會填補強積金計劃在投資回報方面的差額或損失
。政府當局重申,倚靠日後有競爭的強積金市場提供
一種類似委員建議的產品,較在法律上訂明須提供該
種產品更為可取。

12.就此方面,另一名委員建議,為消除有關投資回報
的疑慮,以及提供更大的靈活性,規例應賦權日後的
強積金計劃管理局(以下簡稱"強積金管理局")批准提
供不遜於現行擬議保本產品的新投資產品。小組委員
會並無就此事項達成共識。陳婉嫻議員表示,民主建
港聯盟將考慮動議修正案,就保證回報率較儲蓄存款
利率高2%的投資產品訂定進一步的條文。

最低港元貨幣風險

13.為避免計劃資產承擔過高的外匯風險,《一般規
例》規定,強積金計劃須將其資金最少 30%投資於以
港元為面值的資產。然而,為符合該項30%的規定,
強積金計劃可作貨幣對沖,以避免匯率變化的風險。
政府當局表示,該項規定與現行市場慣例相近。在制
定該項規定前,政府當局曾與業界進行長時間的磋商
,以期在保障計劃資產的同時,亦可在分散投資風險
方面提供一定的靈活性,並在兩者之間取得合理的平
衡。

14. 部分小組委員會委員認為,考慮到近期市場出現
的動盪及東南亞貨幣急劇貶值的情況,將最低規定訂
於 30%實在過低。他們要求訂立一個較高的最低規定
,訂明港元資產所佔的比例須為 50%或以上,藉此鼓
勵投資於本地經濟,並使貨幣風險進一步減低。小組
委員會察悉,香港資本市場公會支持以 50%為最低規
定的建議,但退休計劃行業大部分業內人士並不支持
將最低規定設定於 30%以上。反對人士更指出,相對
於可供投資的資金而言,本地市場的優質投資選擇頗
為有限。

15. 政府當局認為不適宜在強積金制度實施初期立法
規定一個較高的百分率。當局相信,隨著香港債務市
場的進一步發展,本地的投資選擇將會增加,從而減
低進行海外投資的需要。在此方面,小組委員會並無
一致立場,但部分議員已表明有意就調高最低百分率
動議修正案,規定基金持有的本地資產須最少佔50%。

投資在股票的法定限制

16. 政府當局並無就計劃基金投資在股票的比例提出
任何法定限制的建議,因此受託人可自行制定強積金
計劃的投資組合。當局亦指出,全球的趨勢是撤銷對
退休基金投資的規管;此外,由經濟合作及發展組織
進行的研究顯示,並無股票投資限制的國家,在投資
回報方面的表現,較設有限制的國家優勝。香港投資
基金公會及其他業內人士支持目前的建議。

17. 雖然委員明白需要有靈活性及爭取最高投資回報
,部分委員對近期金融市場波動已導致本地及海外市
場股價急跌的情況深表關注。他們建議,作為進一步
的防範措施,所有強積金產品的基金投資在股票的比
例應以 50%為上限。他們現正考慮就此方面提出修正
案。香港資本市場公會表示支持50%上限的規定。

18.《一般規例》的條文容許強積金計劃的基金將不
超逾10%的資金投資於其他投資項目,其中包括在非
認可證券交易所上市的股票。部分委員關注到該等條
文可能被濫用。政府當局回應時表示,此10%的空間
是為投資經理在安全範圍內提供若干靈活性,使他們
可在若干迅速發展的市場,例如內地及拉丁美洲,投
資於當地的上市股票,盡量提高回報率。

投資管控職能的轉授及相關人士間的交易

19.委員關注到,當局應為所有強積金市場參與者提供
公平的競爭環境。為回應該等關注,政府當局已修訂
原本的建議,訂明強積金投資經理可將海外投資的管
控職能轉授予業經海外監管機構妥為註冊的另一間投
資公司,但該公司必須在香港設有經證券及期貨事務
監察委員會(以下簡稱"證監會")註冊的分公司或聯營
公司。當局先前建議,該等海外職能只可轉授予投資
經理的海外附屬公司或聯營公司,但委員認為該項建
議不利於並無海外網絡的本地公司。

20. 為儘量減低基金經理使用屬同一集團公司的經紀
或銀行進行證券交易時的潛在利益衝突,《一般規例》
已採納有關的證監會規則,限定在計劃的財政期內,
該等交易最多只可佔交易總值的 50%。有委員擔心,
50% 的限制或會對同時提供基金管理及證券服務的金
融集團過分有利。

21.在此方面,小組委員會察悉政府當局的解釋。政府
當局特別指出,與有聯繫的經紀及銀行交易,對加快
交易及減低交易成本十分重要。此外,政府當局表示
,由於 50%的限制亦與證監會實施的限制一致,日後
的強積金管理局亦可借助證監會的現行機制,監察有
關計劃有否遵行上述規定。

股票借貸

22.部分委員關注到股票借貸的或有風險及投機成分,
以及應否禁止強積金計劃進行該種活動。

23.政府當局澄清,借出股票並非由投資經理進行,而
是由計劃保管人進行,並藉此賺取費用。單位信託及
退休基金均廣泛使用該種活動,以取得額外的利息收
入,抵銷部分保管人費用,從而使計劃成員的淨收入
增加。政府當局亦提到,《一般規例》已訂下嚴格的
借出條件,例如規定須以現金或極為穩健的政府債券
作出十足抵押等,而強積金管理局日後亦會發出有關
的指引。

24. 為解決議員關注的問題,政府當局承諾將股票借
貸的議題納入當局就近期市場動盪事件而對香港金融
服務進行的全面檢討。政府當局認為,在檢討未有結
果前,保留強積金計劃可進行股票借貸的選擇,並加
強其保障,會較完全禁止該種活動更為恰當。

註冊計劃的清盤

25. 小組委員會察悉,會計專業人士關注若干運作上
的安排,例如僱主營辦計劃的自動清盤事宜。由於會
計師在清盤的程序中擔當重要的角色,委員促請政府
當局就其建議作出最後決定前,必須諮詢業內人士,
以確保有關安排均屬可行及恰當。

26. 因應會計專業人士的關注,政府當局已修改《一
般規例》內有關註冊計劃清盤的部分。例如關於清盤
人的費用,委員察悉,業經修改的規定訂明,強積金
管理局在委任清盤人進行僱主營辦計劃的清盤工作時
,可規定有關僱主向管理局提交由認可財務機構以書
面形式發出的履行職能擔保。該份履行職能擔保書可
為支付清盤人費用提供保證。

《強制性公積金計劃(豁免)規例》

27. 《豁免規例》的內容,關乎根據《職業退休計劃
條例》成立的計劃與日後的強積金制度的銜接安排。

28. 法案委員會及前立法局小組委員會均曾就多項問
題進行長時間商議,其中包括有關銜接安排的兩個主
要問題。首先,委員察悉,政府當局決定保留以1995
年10月15日作為職業退休計劃獲豁免納入強積金制度
涵蓋範圍的截止日期,以保持日後的強積金制度的完
整性及可行性。其次,小組委員會與政府當局及僱主
團體進行討論後作出另一項重大的改變,就是以強積
金制度實施的日期作為界線,在該日後,即使僱員在
合理情況下被解僱,僱主將不能在其職業退休計劃下
的累算權益中扣除數額等同其根據強積金制度可得的
最低利益。此項安排旨在解決委員對服務年期長的僱
員可能面對的困境所表示的關注。倘無此項安排,該
等僱員遭合理解僱時,或會喪失其退休利益中的僱主
供款部分。

29. 小組委員會大致上同意《豁免規例》的擬議條文
,而該等擬議條文的定稿乃經政府當局與法案委員會
及前立法局小組委員進行詳細討論後擬備。

《1998年強制性公積金計劃(修訂附表6)公告》

30.該公告列明強積金管理局根據《豁免規例》所作出
的若干決定。該等決定將會增補於《強積金計劃條例》
附表6。任何人倘因該等決定感到受屈,可向強積金計
劃上訴委員會上訴。委員並無就公告提出疑問。

修正案

31.如上文所概述,個別委員已表明擬對《一般規例》
內有關投資的若干條文動議修正案。

32.直至目前,政府當局並無表示會建議就附屬法例內
的重大政策事宜提出進一步修正。小組委員會將不會
以其名義動議任何修正案。

諮詢意見

33.謹請議員察悉上文各段匯報有關小組委員會的商議
過程,以及政府當局已作出預告,表示將於1998年4月
1日根據《強積金計劃條例》第5、46及 48條就該等附
屬法例動議3項決議案。

臨時立法會秘書處
1998年3月24日

附錄I

有關強制性公積金計劃的附屬法例
小組委員會
委員名單

夏佳理議員(主席)
羅祥國議員(副主席)
王紹爾議員
吳亮星議員
李啟明議員
胡經昌議員
陳婉嫻議員
陳鑑林議員
鄭明訓議員
顏錦全議員

(總數:10名議員)

臨時立法會秘書處
1998年3月11日

附錄II

曾就強積金附屬法例發表意見的
機構名單


1. 香港退休計劃協會
2. 壽險總會
3. 香港社會保障學會
4. 香港受託人協會
5. 偉世顧問有限公司
6. 港九勞工社團聯會
7. 港九工團聯合總會
8. 香港婦女勞工協會
9. 香港投資基金公會
10. 華信惠悅顧問有限公司
11. 民權黨
12. 香港大律師公會
13. 香港會計師公會
14. 香港失明人士協進會
15. 香港資本市場公會