一九九八年二月十九日
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臨時立法會保安事務委員會
禁區和禁區許可證


目的

本文件旨在介紹政府的禁區政策和保留禁區及維持現行
禁區範圍的理由,並解釋發出禁區許可證管制出入禁區
的政策和安排。

禁區(前稱邊境禁區)的設立

2.邊境禁區最初於一九五一年設立。當時由於邊境的活
動頻繁,加上非法入境問題日趨惡化,當局遂根據《公
安條例》(第245章)設立禁區,目的是提供一處緩衝地帶
,以便保安部隊 ─

  1. 維持香港與內地間的邊界完整;以及

  2. 打擊非法入境及其他跨境罪案。
禁區的覆檢

3. 自邊境禁區設立和在一九六二年擴大至現有界線以來
,政府一直不時覆檢設置禁區的需要及其覆蓋範圍。這
些覆檢確定有需要保留禁區作為緩衝區,以便有效打擊
非法入境、走私和其他跨境罪案。除禁區的界線曾經稍
為調整外 ( 一九八九年把落馬洲邊境管制站列入禁區範
圍和一九九一年把新界東北堆填區從禁區範圍剔除 ) ,
我們認為禁區的覆蓋範圍適當。

4.鑑於近日有關禁區的公眾評論,保安局已連同警方、
海關及入境事務處,再次研究支持禁區政策的行動和實
際因素。我們觀察所得的結果在下文詳述。

保留禁區的需要

5.香港回歸中國後,我們仍需維持香港特區與內地間的
陸上界線完整,以符合基本法的規定。基本法第22條訂
明,中國其他地區的人須得批准才可進入香港特區。另
基本法第 116 條訂明,香港特區為單獨的關稅地區。保
安局局長在一九九七年政策網領中承諾繼續嚴格管理界
線,打擊人和貨物的非法出入境活動。

6.禁區政策是整套有效管理界線的綜合策略的一個重要
環節,這些策略包括裝設管理線圍欄,有刺鐵絲網、感
應電纜、使用技術輔助器材、經常派員巡邏、埋伏,以
及透過限制出入和發展,管制禁區土地的使用。放寬任
何一項管制措施,都足以影響我們打擊非法入境、走私
及跨境罪案的整體有效性。

7. 過往經驗顯示,禁區政策包含的實質、法律及行政管
制,大大幫助警方執行拘捕非法入境者的行動和阻止非
法入境者大批湧入,並協助海關打擊走私活動。過去三
年,在禁區內被捕的非法入境者中,有60%以上是在管
理線圍欄範圍外被捕的,而在圍欄或附近地方被捕的,
則約有40%。取消禁區及撤除禁區通行限制,會令非法
入境、走私及跨境罪行更難偵破,影響執法機關的工作
效率,並且妨礙管理線的管理工作。如果沒有禁區管制
措施,我們便需要遠比現時多的保安部隊人員,才能維
持現水平的執法效力。

8. 雖然被捕非法入境者的人數近年已告減少,但我們的
反非法入境工作卻絕對不可鬆懈。內地有不少香港市民
的配偶和子女,他們都渴望來港與家人團聚,因此,源
自內地的入境壓力仍然甚大。我們的反非法入境工作如
有鬆懈跡象,可能會發出錯誤信息及被人利用,引致大
批非法入境者湧來香港。因此,我們不應低估取消禁區
帶來的影響。

禁區範圍

9. 禁區範圍包括元朗東北部和北區,總面積約為3 400公
頃。其闊度由打鼓嶺坪路及落馬洲約0.5公里至沙頭角
山區地帶的1.5公里。禁區大部份土地主要是魚塘和多山
地帶,發展潛力有限。顯示禁區範圍的地圖載於附件。

保留現時禁區範圍的理由

10.警方在禁區內從三方面執行及調配反非法入境任務 ─

  1. 防衛管理線圍欄;

  2. 埋伏和巡邏;及

  3. 在往禁區的通路設置路障和進行截查工作。
警方調配行動的成效,受禁區的闊度和大小所影響。禁
區的範圍越小,非法入境者就越容易混入市民中,因而
使阻截及緝捕非法入境者的工作加倍困難,令教唆及協
助偷渡者更加有機可乘。同樣地,不法之徒亦會有更多
機會進行走私及其他跨管理線犯罪活動。

11.現時禁區南面界線的分界,主要是根據禁區的地勢、
道路及基礎建設網絡,以及警方支援設施的服務範圍來
劃定。管理線貫穿主要公用道路的關鍵地點,有助警方
在最易被非法入境者和罪犯利用的地點,實施有效管制。

12.從陸路進入禁區主要有五個公路入口(見附圖顯示):─
  1. 沙頭角公路

    於該處的禁區南面界線位於石涌凹附近。警方在
    該處長期設置路障管制進入禁區。由於該處是位
    於山與山之間的通道,在警方行動的角度上,提
    供極有利的位置。從保安的角度而言,沙頭角公
    路沿路一帶沒有其他地點具有同樣的優點。

  2. 坪路

    禁區南面界線貫穿坪路的部分只有半公里闊,
    這令警方在行動調配方面有困難。雖然該處沒有
    山丘,缺乏像沙頭角公路的優點,但現時南面界
    線和長期設置路障管制進入禁區的地點,可把附
    近周圍的地方一覽無遺。

  3. 文錦渡路

    在文錦渡路的禁區南面界線,一面是高山,另一
    面是下接河流的曠野,在保安上佔有地利,使警
    方可通過設置路障有效地管制車輛出入。界線一
    旦遷移,便會失卻這個優勢。

  4. 落馬洲路

    與落馬洲路交接的南面界線在下灣落馬洲警署附
    近。同樣,這處一面是高山,在保安上佔有極佳
    的地利,方便有效地管制出入禁區。

  5. 落馬洲邊境管制站

    通往上述管制站的道路為通往內地的主要車輛通
    道,這裡的禁區南面界線為該地提供足夠的監管
    。把該處的柰區界線北移並非明智之舉。
至於如何決定禁區南面界線應在何處貫穿其他通往陸地
管理線的小路,亦有類似的考慮因素。

13.警方的整體評估認為,把禁區南面界線北移,會使因
現時南面界線沿途所佔地利而享有的保安優勢盡失,大
大打擊他們的行動效力。把禁區面積減少會使非法入境
者和走私客較易逃脫,因為禁區面積縮小,非法入境者
和走私客逃離禁區的機會便會增加,保安部隊會更難尋
找和拘捕他們。此外,香港和深圳管理線附近的發長增
加,會為非法入境者和走私客提供更多藏身之所,而且
這些地區的交通流量增加,使這些不良分子越過管理線
後更易逃離禁區。當區採取其他反偷渡的策略,例如巡
邏和埋伏,亦會更為困難。更重要的,這會給走私客和
有意偷渡的人傳達一個錯誤的訊息。即使採取其他行動
策略,例如改善管理線圍欄和使用科技輔助設施,亦不
能抵銷這些負面影響。

14.再者,由於缺乏相應的交通基本建設,縮減禁區的管
制範圍會吸引更多遊客前往陸地管理線附近的地區,本
地車輛和遊客增加會令原本已非常繁忙的過境交通更為
擠塞。

禁區許可證

15.市民如要進入禁區,必須領取禁區許可證。這項管制
是為了避免禁區內有太多人和活動,因為讓太多人接近
管理線會妨礙執法機構的行動和策略。警方是完全視乎
申請人的需要而發給許可證。許可證主要分為居民和訪
客許可證兩類。發給居民的許可證有效期最長是五年,
對象是禁區居民和在禁區內或以外居住的禁區原居民。
發給訪客的許可證是因應指明的探訪目的而發給。這些
訪客主要是禁區居民的親友,以及到禁區上學或工作的
人士。這類許可證的有效期視乎探訪的性質而定,最長
可達12個月。

16.警方正檢討禁區許可證制度,以便增加制度的透明度
、改善與申請人溝通的情況,以及設立覆核機制處理被
拒絕的申請個案。

17.警方考慮的改善措施包括:─

  1. 印製資料小冊子派發給當地居民和許可證申請人,
    解釋有關的申請手續;

  2. 推行電腦化,以提高工作效率和簡化程序;

  3. 因應禁區現時的情況,修訂發給許可證的內部指引
    ;以及

  4. 設立覆核機制處理被拒絕的申請個案。
與此同時,警方亦已在這方面改善和村代表及當地居民
的聯繫。

保安局
一九九八年二月