立法會
立法會CB(2)2576/98-99號文件
(此份會議紀要業經政府當局審閱)
檔 號：CB2/BC/11/98
《區議會條例草案》委員會
會議紀要
| 日 期 ： | 1999年1月4日(星期一)
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| 時 間 ： | 下午2時30分
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| 地 點 ： | 立法會會議廳
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出席委員 ：
劉漢銓議員(主席)
田北俊議員
朱幼麟議員
何秀蘭議員
何鍾泰議員
李永達議員
李啟明議員
李華明議員
周梁淑怡議員
張永森議員
陸恭蕙議員
陳榮燦議員
單仲偕議員
黃宏發議員
黃容根議員
曾鈺成議員
楊孝華議員
楊耀忠議員
劉皇發議員
鄧兆棠議員
司徒華議員
譚耀宗議員
缺席委員 ：
夏佳理議員
馬逢國議員
張文光議員
陳鑑林議員
梁智鴻議員
鄭家富議員
其他出席議員 ：
李家祥議員
出席公職人員 ：
政制事務局局長
孫明揚先生
政制事務局副局長(2)
葉文輝先生
政制事務局副局長(3)
陳梁夢蓮女士
民政事務總署副署長
鄭陸山先生
政制事務局首席助理局長
黃保華先生
高級助理法律草擬專員
狄靳詩雅女士
高級助理法律草擬專員
張志偉先生
高級助理法律草擬專員
羅苑文女士
列席秘書 ：
總主任(2)2
李蔡若蓮女士
列席職員 ：
法律顧問
馬耀添先生
助理秘書長2
林鄭寶玲女士
高級主任(2)2
戴燕萍小姐
I. 選舉主席
張永森議員獲選為主持法案委員會主席選舉的議員。
2.主持選舉的議員請議員提名法案委員會主席的人選。
3.李永達議員提名黃宏發議員，提名獲陸恭蕙議員附議。楊耀忠議員提名劉漢銓議員，提名獲陳榮燦議員附議。黃宏發議員及劉漢銓議員均接受提名。
4.由於有兩項提名，法案委員會以不記名方式進行投票。劉漢銓議員獲得13票，而黃宏發議員則獲得8票。因此，主持選舉的議員宣布獲較高票數的劉漢銓議員當選為法案委員會的主席。劉漢銓議員隨即接手主持會議。
5.法案委員會決定無需選出副主席。
II. 與政府當局舉行會議
[政制事務局於1998年12月10日發出的立法會參考資料摘要(檔號：CAB C4/17/7 IV)]
6.應主席所請，政制事務局局長向議員簡述條例草案的內容，詳情載於立法會參考資料摘要。政制事務局局長促請議員加快條例草案的審議工作，當局的目標是在農曆新年前恢復條例草案的二讀辯論。他解釋，當局必須完成多項預備工作，方可舉行區議會一般選舉。區議會的一般選舉暫定於1999年11月最後一個星期舉行，以便及時選出區議會議員，取代任期將於1999年12月底屆滿的臨時區議會議員。
7.主席建議先討論條例草案的一般原則，然後才詳細研究條例草案的條文。法案委員會對此表示贊同。討論的內容要點綜述於下文各段。
區議會的組成
8.李永達議員提到在1994年區議會選舉中，小型企業的商人及專業人士佔當選者的20%至30%，他質疑當局指該類人士未必有意在區議會直接選舉中參選，故有需要設立委任議席此一論據。政制事務局局長表示，一如政府當局以往所作的解釋，在區議會中平衡民選議席只是設立委任議席的理由之一。他在動議二讀條例草案的發言中已說明設立委任議席的理據。他表示，有些人士既熱衷和關心地區事務，亦具有才能和經驗，但卻無意參與直接選舉。委任議席有助反映地區的不同利益，以及提高區議會商議地區事務的質素。他補充，鑑於整體的人口增長，當局建議區議會的民選議員人數由346名增至390名。政府當局認為，經直選產生的民選議員與當然及委任議員的比例建議為4:1是恰當而合理的安排。
9.李華明議員指出，建議的區議會職能與以往的區議會大致相若。由於區議會在1995至97年度一直運作順利，而當時除新界各區議會設有當然議員外，所有區議會的議員均由直選產生，李議員質疑為何有需要在日後的區議會增設委任議員。政制事務局局長重申，委任議席對區議會的運作有利，因為此舉可令區內不同界別的人士參與地區事務。一如他在動議二讀條例草案時所說，區議會將履行更多的職能，並會在全港性的活動，以及加強區內大廈管理和防火工作方面有更大的參與。
10.李永達議員詢問當局以何準則挑選區議會的委任議員，因為該等議員將成為選出一位立法會議員的選民。他擔心政府當局只會委任親政府人士進入區議會，情況就如臨時區議會一樣；然後，親政府陣營便可輕易操控區議會的決定。政制事務局局長不同意委任議員可操控區議會會議，因為委任議員只會佔區議會議席總數的五分之一。他表示不應假設委任議員的意見必然會與民選議員不同。有關此事，司徒華議員表示，委任議員加上當然議員可輕易控制區議會的事務。李議員亦指出，除先前由直選產生的議員外，政府當局並無委任民主派的任何成員為臨時區議會的議員，結果令民主派的議員失去觀塘及中西區區議會的主席席位。
11.政制事務局局長否認當局在挑選委任議員時有任何政治取向，亦否認臨時區議會存在親政府陣營。他指出，區議會只屬諮詢組織，而區議會通過的決議不會有任何立法效力，對政府政策亦沒有約束力。政府當局會從社會上多個界別的人士當中委任議員加入區議會。有關此事，李永達議員要求政府當局證實在臨時區議會的委任議員當中，有否任何人為民主黨、前綫或民權黨的成員。政制事務局局長回應時表示，政府當局現時並無有關各委任議員政治背景的詳盡資料，因為部分議員並無披露此方面的資料。此外，當局須取得有關議員的同意才可披露該等資料。
12.李永達議員詢問，政府當局是否同意公眾應獲告知委任準則，以及會否設立任何機制評估委任議員的表現，以協助當局考慮是否再作出委任。政制事務局局長回應時表示，他在動議二讀條例草案時已解釋設立委任議席的目的。關於是否再作委任的問題，由於各區的民政事務專員熟知議員的表現，他們會向政府當局提供此方面的意見。李永達議員認為民政事務專員的意見可具有主觀成分，而且不同的民政事務專員或有不同的準則。
13.黃宏發議員詢問，政府當局會否考慮在條例草案內訂明只有不屬任何政黨及沒有在選舉中以候選人身份參選的人士，才會獲委任為區議會議員。政制事務局局長回應時表示，政府當局認為不宜在法例訂明硬性的規則，因為在挑選委任議員時需要有若干彈性，但如有需要，政府當局會考慮在條例草案的三讀時就委任準則作較詳細的解釋。有關此事，黃議員建議政府當局考慮在可予修訂的附表內載列委任的準則。政制事務局局長回應時表示，黃議員的建議仍未能提供當局在作出委任時所需的彈性。
14.政制事務局局長回應黃宏發議員時告知議員，當局的慣常做法是在舉行一般選舉後作出委任。李永達議員詢問當局會否委任在選舉中落敗的候選人。政制事務局局長回應時表示，若果完全不考慮該等候選人，則會對政府當局的選擇加以不必要的限制。然而，政府當局在作決定前，會考慮議員的關注。
15.張永森議員表示，在區議會保留委任議席有利亦有弊，但他所關注的是當局會否設立獨立的機制，根據一套客觀的委任準則或指引挑選委任議員。陸恭蕙議員補充，當局應提高委任過程的透明度，而公眾應有權知道委任的準則及監察委任的過程。政制事務局局長回應時表示，現有的制度一向運作良好，政府當局無意為挑選委任議員人選而設立獨立機制。他補充，委任議員在其任內的表現亦會受公眾及媒介的監察。陸恭蕙議員不贊同政制事務局局長的看法，並指出只有民選議員在競選連任時才會受其本身的表現所影響，對於公眾及媒介監察區議會委任議員工作表現的成效，李永達議員及李華明議員亦表示懷疑。政制事務局局長堅持其看法，認為公眾對所有區議員，不論是民選抑或委任的議員，均存有同樣的期望。他並認為當局不宜指明委任的準則。然而，他察悉議員對此方面的關注。
16.何秀蘭議員提到政府當局指委任議員可提高區議會議事質素的論點，她表示不少區議員只能以兼職性質出任區議員，原因是他們無法依靠有限的津貼維持生計，因而對區議會的議事質素造成不良影響。她認為設立委任議席並非提高區議會議事質素的唯一方法。政制事務局局長同意有多種方法提高區議會商議地區事務的質素。政府當局已推行不少工作，透過選民登記及選舉宣傳活動加強普羅大眾的公民意識，並希望藉此吸引更多有才能的人士參與地區事務。有關此事，何議員促請政府當局考慮規定區議員在區議會會議中須有較高的出席率，作為提高區議會議事質素的途徑之一。
17.政制事務局局長就委任的程序回應李華明議員及張永森議員時告知議員，現時已設有一套有效的制度，用以委任諮詢機構的成員。當局透過不同的資料來源及各民政事務專員取得全面的資料，得悉哪些人士曾有公職服務紀錄或有興趣參與公職，又或在不同界別中哪些人士具有專業知識。其他有興趣的人士亦可主動參與公職服務。
喪失資格
18.楊孝華議員提到《立法會條例》(第542章)規定如未得到立法會主席同意，議員連續3個月不出席會議而無合理解釋，便會喪失立法會議員的資格，他詢問為何條例草案中的規定較為寬鬆，只訂明區議員如連續6個月不出席區議會會議而又沒有取得區議會的同意才喪失議員資格。政制事務局局長解釋，建議的條文與先前的區議會法例的規定相同。他指出，區議員連續6個月缺席會議才喪失資格的較低規定是合理的，因為立法會在會期內差不多每星期舉行一次立法會會議，但區議會則每兩個月才舉行一次會議。因此，區議員如連續6個月不出席會議，亦只代表議員缺席兩次或3次區議會會議。政制事務局局長亦告知議員以往曾有一宗事例，一名區議員因在未取得區議會同意的情況下連續6個月缺席會議而喪失區議員資格。何秀蘭議員不滿政府當局一方面強調提高區議會議事質素的重要性，另一方面卻決定為區議員訂定如此低的出席率。
19.黃宏發議員提到條例草案第11(2)條清楚訂明委任議員自委任書所指明的日期起任職，並於委任後舉行下一屆一般選舉所在年份的12月31日離任，他詢問第(3)款授權行政長官可在委任書內指明一段較短的期間，作為獲委任的區議員的任期的目的為何。他關注到第(3)款的用意可能是要對一些"表現令人不滿"的委任議員發揮阻嚇作用。政制事務局局長澄清，第(3)款的目的只是提供彈性，方便當局在正常任期開始後對議員作出委任。他答允檢討該款的草擬方式，以確定條文會否引起任何誤解。
調整區議會的任期
20.單仲偕議員認為11月並非舉行區議會選舉的理想時間，因為10月至12月期間通常是區議會活動的高峯期，而區議會在財政年度將近完結時會舉行較少活動。如在11月舉行一般選舉，現任議員將可利用政府資助的活動為自己的參選拉票，因而不適當地令他們取得優勢。他建議政府當局考慮把區議會任期的開始日期改為4月，以便與財政年度互相配合。此安排亦會有助區議會及其秘書處的運作，因為這會保證區議會在新任期開始時具備財政資源舉辦活動；此外，在財政年度行將完結時舉行一般選舉亦會對區議會的活動造成較少干擾。考慮到臨時區議會的議員任期將於1999年12月31日屆滿，首屆區議會的議員任期可少於4年。
21.司徒華議員請議員注意《臨時區議會條例》(第366章)，當中訂明臨時區議會的議員任期最遲在1999年12月31日屆滿。他認為區議會的一般選舉如在1999年11月舉行，較公平的安排是提早結束臨時區議會議員現時的任期，以免不適當地令臨時區議會的議員處於較其他候選人有利的位置。
22.政制事務局局長察悉議員的建議，並答允在下次會議提供書面回應。
區議會的職能
23.黃宏發議員提到條例草案第59(b)條時詢問，如議員對條例草案提出修正案，把兩個市政局的部分行政權力轉交區議會，政府當局會否以修正案具有由公帑負擔的效力為理由而提出反對。政制事務局局長回應時提醒議員，對於立法會《議事規則》是否符合《基本法》的問題，政府當局並不贊同立法會的看法。政府當局認為《基本法》已禁止立法會議員動議與公共開支、政治體制或政府運作有關的修正案，而立法會議員則有不同看法。就黃議員的建議而言，當局須研究擬議修正案的措辭才能得出具體看法。如修正案涉及公帑的撥用事宜，政府當局會反對有關的修正案。
24.考慮到條例草案的目的並不在於把兩個市政局的現有職能(包括食物及環境衛生服務)轉交區議會，李永達議員詢問在條例草案第59(a)(i)條加入"與食物及環境衛生服務有關的事宜"作為區議會的職能是否恰當。他詢問有關安排是否獲臨時區議會同意。政制事務局局長回應時表示，政府當局曾就區議會的未來職能諮詢所有臨時區議會，而建議增訂的職能亦反映大多數臨時區議會的意見。
25.李永達議員告知議員，規劃環境地政局最近拒絕派代表出席葵青臨時區議會的會議，解釋為何延遲實施行政會議通過把船廠遷至青衣北部的決定。鑑於高級官員連臨時區議會的會議也不出席，他懷疑政府當局是否確實有意加強區議會的職能。政制事務局局長回應時向議員保證，政府當局承諾委派適當職級的官員出席臨時區議會／區議會的會議，以解答議員的問題。政務司司長亦已要求各政策局局長及政府部門首長加強與個別臨時區議會的溝通、解答議員的查詢及以積極、坦誠和開放的態度徵詢區議會的意見。政制事務局局長表示，他希望李議員所引述的個案只屬個別事件。他亦告知與會各人，為確保有效執行區議會的決定，日後各區議會的主席會成為地區管理委員會的委員。
區議會會議的法定人數
26.考慮到區議會會議的運作情況及區議員出席會議的紀錄，單仲偕議員質疑把區議會會議的法定人數由區議會議員數目的三分之一增至"不少於二分之一"，在運作上是否可行。政制事務局局長告知議員，政府當局已諮詢所有區議會的秘書處，各秘書處證實所有區議會會議的平均出席率均不少於80%。單議員表示根據他的經驗，區議會的會議時間通常頗長，故不大可能在整段會議時間維持如此高的出席率。政制事務局局長答允就此方面蒐集更多資料，但他指出，區議會通常每兩個月舉行一次會議，區議員有責任參與會議的整個過程。如在運作上難以符合有關的規定，各區議會應檢討會議的時間。
行政長官及行政長官會同行政會議的權力
27.關於授權行政長官會同行政會議修訂條例草案附表1、2及3的條例草案第8條，政制事務局副局長(2)回應張永森議員的問題時表示，《臨時區議會條例》第3(1A)條訂明類似的權力。政制事務局副局長(3)解釋，以往的做法是當時的總督會同行政局會在主體法例獲制定成為法例後刊登附表。然而，由於本條例草案的立法時間表相當緊迫，當局在條例草案內收納該等附表，以便兩者可同時獲得通過。張議員關注到立法會未必有機會就附表的任何修訂提出意見；此外，行政長官將獲賦予過多權力(例如更改區議會數目的權力)，而有關的修訂均無需經立法會批准。政制事務局局長表示該等附表為附屬法例，須經立法會以不否決或不提出修訂即視為通過的議決程序審議。該等附表只載列區議會的數目或每個區議會的民選／委任議員人數，而區議會的職能則載於主體法例內。在以往，總督會同行政局修改區議會數目的情況只出現過一次，當時的總督會同行政局把區議會的數目由19個減為18個。
28.張議員指出，條例草案第8條的措辭有別於《臨時區議會條例》第3(1A)條。鄧兆棠議員亦質疑為何《臨時區議會條例》第24條中"對公眾利益有所影響"一語未有保留在條例草案第83條內。政制事務局局長答允提供書面回應。
29.對於張永森議員提出的關注事項，陸恭蕙議員亦有同感，並同意條例草案第8及83條會賦予行政長官及行政長官會同行政會議相當廣泛的權力。她認為條例草案應訂明在何種情況下會行使該等權力。政制事務局局長回應時表示，議員無需憂慮當局不會就附表的改動諮詢立法會，因為按照一般的做法，當局會首先充分諮詢各有關方面，然後才作出重要的改動。政制事務局局長強調，條例草案第8條並非旨在提供機制，讓政府當局可規避立法會的審議。他補充，由於需要提供若干彈性，因此在條例草案內指明所有可能出現的情況並非切實可行的做法。儘管政府當局作出以上的解釋，部分議員堅持其看法，認為當局應考慮限制和界定第8及83條所訂行政長官及行政長官會同行政會議的權力。
區議會主席
30.黃宏發議員詢問，如議員動議修正案，規定所有區議會的主席由有關地方行政區透過直選選出，政府當局對此的初步看法為何。他亦詢問當局會否把上述修正案視為具有由公帑負擔的效力。政制事務局局長拒絕回應此類假設性的問題。
III. 未來工作路向
31.主席告知議員，政府當局擬在1999年2月10日立法會會議上恢復條例草案的二讀辯論。如法案委員會同意有關的時間安排，便須在1999年1月底前完成條例草案的審議工作。
32.為協助法案委員會審議條例草案，議員同意在報章刊登廣告及發布新聞稿，邀請公眾提交意見書；法案委員會亦將於日後的會議上聽取各關注團體及人士的意見。李華明議員建議法案委員會亦可考慮邀請學者發表意見。黃宏發議員表示，儘管各界已就條例草案提出無數意見，但他不反對邀請公眾提交意見書，因為社會各界對委任議席及區議會的職能仍有爭議。他認為應設定提交意見書的限期，以免條例草案的審議工作受到不必要的延誤。議員贊同主席的建議，即各團體約有一星期的時間提交意見書，而法案委員會則會在再下一個星期與團體代表會晤。
33.張永森議員認為當局提交本條例草案是預先假設了兩個市政局將予廢除，他建議議員亦可考慮下述問題：本條例草案應在廢除現行的《臨時市政局條例》(第101章)及《臨時區域市政局條例》(第385章)的條例草案獲制定成為法例之前抑或之後通過，又或兩條條例草案應否同時獲得通過。
IV. 下次會議日期
34.為協助議員在日後會議審議條例草案的個別條文，主席建議政府當局提供對照表，比較《臨時區議會條例》(及有關法例)的現有條文與條例草案的建議條文，議員對此表示贊同。何秀蘭議員建議政府當局同時提供一份清單，載列行政長官及行政長官會同行政會議獲條例草案賦予的各項權力。為使政府當局有時間擬備書面回應，議員商定在1999年1月11日(星期一)下午4時30分舉行下次會議。
35.議事完畢，會議於下午4時35分結束。
立法會秘書處
1999年7月15日
