立法會

立法會CB(2)2335/98-99號文件
(此份會議紀要業經政府當局審閱)

檔號:CB2/BC/19/98

《1999年釋義及通則(修訂)條例草案》委員會
會議紀要

日 期 :1999年5月17日(星期一)
時 間 :下午4時30分
地 點 :立法會大樓會議室B


出席委員 :

何俊仁議員(主席)
吳靄儀議員
許長青議員
曾鈺成議員

缺席委員:

李柱銘議員
夏佳理議員

出席公職人員:

律政司副首席政府律師(法律政策科)
單格全先生

律政司副首席政府律師(法律草擬科)
霍思先生

律政司高級政府律師(法律草擬科)
陳元新先生

律政司高級政府律師(法律改革委員會)
梁滿強先生

列席秘書:

總主任(2)1
湯李燕屏女士

列席職員:

助理法律顧問6
顧建華先生

高級主任(2)5
林培生先生


委員察悉,劉慧卿議員已辭去法案委員會委員職務,並由1999年5月5日起生效。

I. 通過1999年3月31日會議的紀要
(立法會CB(2)1829/98-99號文件)

2. 上述會議紀要獲確認通過。

II. 與香港大律師公會及政府當局的代表舉行會議
(立法會CB(2)1828/98-99(01)、CB(2)1828/98-99(02)、CB(2)1828/98-99(03)及
CB(2)1873/98-99(01)號文件)

香港大律師公會的意見

3.應主席之請,香港大律師公會(下稱"大律師公會")的代表戴啟思先生向與會各人講述
大律師公會的意見書(立法會CB(2)1828/98-99(02)號文件),並表示大律師公會主要關注
到提出《1999年釋義及通則(修訂)條例草案》(下稱"條例草案")的時間。大律師公會質
疑Pepper v Hart [(1992) 3 WLR 1032]一案所訂的原則是否適用於香港的情況,即立法機
關並無多數派政黨,而政府是由行政主導。大律師公會認為,此問題應在數年後才予
以處理,以便觀察新憲制安排在1997年7月1日後的運作情況。此外,大律師公會關注
到,對於近期涉及《基本法》第二十四條所訂香港居留權的案件(下稱"居權案"),有人
認為參與起草《基本法》工作的機構在《基本法》制定後作出的聲明是解釋《基本法
》的相關材料。若在《基本法》制定後才產生的材料構成立法歷史的一部分,則為實
施《基本法》條文而制定的條例便可能有不明確的情況,《1997年入境(修訂)(第3號)
條例》便是其中一例。大律師公會關注的另一個問題,是法案倡議人可能因為其動議
法案進行二讀辯論的發言日後或會作為釋義輔助工具,而特別作出預備。除上述關注
事項外,大律師公會對條例草案並無任何特別意見。

條例與《基本法》的釋義規則

4.主席請委員注意,據條例草案的立法會參考資料摘要所載,條例草案各項修訂建議
只適用於有關的條例,不適用於《基本法》。

5.吳靄儀議員質疑條例及《基本法》的釋義規則為何有所不同。她表示,條例草案衍
生自Pepper v Hart一案,而在居權案的法庭聆訊中,該案亦經常被引述。此外,在研
究中英聯合聯絡小組在1993年達成的協議可否用於詮釋"所生"及"子女"等用詞時,該
案亦經常被引述。關於政府當局在1999年5月5日來函中提出意見,即在法例條文制定
後才產生的文件,在協助確定條文涵義方面應不可能具有任何分量,她認為該項意見
並非只針對任何個別條例,故此應適用於解釋任何法規。鑑於《基本法》是中華人民
共和國的全國性法律,它亦是一項法規。若條例與《基本法》的釋義原則並不相同,
她會感到詫異。任何法規均從沒有訂明某些條文只適用於有關條例,而不適用於《基
本法》。據她所知,在法庭上解釋法律文書時,法律執業者和法官均不會就兩者作任
何區分。主席補充,有必要明確知道哪些規則適用於解釋《基本法》,並探討該等規
則與解釋條例的規則有何分別。對於按不同規則解釋《基本法》及在香港制定的條例
的做法,他認為不能接受。

6.副首席政府律師(法律草擬科)表示,條例草案旨在修訂《釋義及通則條例》(第1章),
而該條例適用於香港立法機關制定的所有條例及補充條例。第 1 章只適用於條例的釋
義,而《基本法》並非條例。條例的釋義原則是否亦適用於《基本法》的解釋此問題
與條例草案無關。在就該問題進行研究之前,他不宜作出任何評論。他補充,條例草
案不會影響解釋《基本法》的規則。副首席政府律師(法律政策科)表示,對於《基本
法》與條例的釋義原則是否有所不同,政府當局現時仍未有定論。第 1 章只是用於條
例的釋義,而不是用來解釋《基本法》。吳靄儀議員對此不表贊同,並質疑若律師在
法庭上就與《基本法》有關的法律文書作出釋義,他是否不得提述第1章。

7.曾鈺成議員認為解釋條例與《基本法》的規則可能並不相同。對《基本法》作出解
釋時須受《基本法》本身的條文規限。《基本法》第一百五十八條訂明,在若干情況
下,終審法院可要求全國人民代表大會常務委員會(下稱"人大常委會")就《基本法》的
條文作出解釋。若提請人大常委會就《基本法》某項條文作出解釋,而人大常委會就
該條文作出聲明,則其後法庭在審理有關案件時便會以該聲明作準。該聲明是在《基
本法》制定後才產生的材料。主席表示,根據普通法原則,任何條文均須按有關法例
的文意作出釋義。吳靄儀議員表示,據她理解,詮釋法例可以是作出解釋或訂立補充
法例,兩者均是對有關法例作出增補。法院及人大常委會均是獲授權詮釋法律文書的
機關。人大常委會獲賦權解釋《基本法》,而法院則獲賦權解釋條例。

8.主席提述政府當局在其文件中提出的意見,即馬維騉一案已表明根據《基本法》,
普通法釋義原則將繼續適用,包括對《基本法》本身的解釋。他認為,若普通法原則
適用於《基本法》的解釋,則在條例草案獲通過後(而條例草案僅適用於條例的詮釋)
,法庭解釋條例的權力或會增加,而其解釋《基本法》的權力則會減少。副首席政府
律師( 法律政策科 )表示,政府當局文件所提的意見乃是基於憲法及條例均按其立法目
的作出詮釋。由於第1章只適用於條例,因此,在解釋某條例時便可引用第1章載列的
材料。此做法不會改變解釋《基本法》的任何原則。副首席政府律師( 法律草擬科 )補
充,法律改革委員會(下稱"法改會")的報告書在居權案出現之前很久已擬備。條例草案
作出的規定與法改會報告書的建議幾乎全部一致。至於普通法原則是否亦適用於《基
本法》的解釋,他在未研究有關問題前不宜置評。

9.吳靄儀議員認為終審法院在居權案中對《基本法》的解釋,並非純粹根據普通法原
則而作出。法庭已將解釋《基本法》的原則與一般適用於法規釋義的原則加以區分。
終審法院將《基本法》定性為憲制性文件。釋義規則規定,在解釋任何文件時,必須
顧及解釋其所屬類別文件適用的原則。然而,在可使用的材料方面亦有一定限制。舉
例而言,在法例制定後才出現的文件;立法機關議員在通過該法例時,絕不可能想到
該類文件的內容。法庭在作出決定時會考慮所有有關事宜,因此,條例草案不會有助
節省訴訟費用。根據擬議第19A(7)條,在對任何條例作出釋義時仍有需要使用普通法
的釋義原則。

10.曾鈺成議員表示,考慮到吳靄儀議員的意見,他認為解釋條例與《基本法》的規則
不應有分別。只要符合《基本法》第一百五十八條的規定,制訂一套用以解釋《基本
法》及在香港制定的條例的通則應無問題。人大常委會獲賦權解釋《基本法》,它未
必會採用香港法院奉行的釋義規則。雖然第 1 章不適用於《基本法》,但《基本法》
本身的條文足以確保法庭在對條例或《基本法》作出解釋時,會採用相同的規則及原
則。

11.吳靄儀議員表示,人大常委會根據《基本法》第一百五十八條解釋《基本法》時,
不可能受香港的法規約束。法律界不知道人大常委會按甚麼原則解釋《基本法》。因
此,他們關注到,將某項關於香港特別行政區自治範圍內的《基本法》條文提交人大
常委會解釋時,人大常委會可能採用另一套釋義規則。她表示,在研究某項法案時,
通常會考慮該法案如何實施。在通過某些修訂建議時,它們看來不會造成任何損害,
但在法庭上進行辯論時,情況可能未必如此。

12.副首席政府律師(法律草擬科)表示,條例草案只適用於對條例作出釋義。可以協助
解釋某條例的材料,必須是在該條例制定前已有的材料。至於為實施《基本法》某項
條文而制定的條例,或許有需要對《基本法》作出解釋,因此要採用適用於解釋《基
本法》的各項原則。他表示,除了《基本法》外,訴訟各方亦可能在法庭上提出其他
材料,而該等材料或許另有其他適用的釋義規則。在香港制定的某條例可能以英國某
項法例為依據,而該項英國法例或須按不同規則作出解釋。若要解釋該項在香港制定
的條例,便要先研究適用於有關英國法例的釋義的法規。此舉與以解釋《基本法》的
原則協助解釋某條例的情況並無分別。

13.主席表示,若立法機關在憲制上有權就解釋《基本法》的規則制定條文,則擬議第
19A條甚或第1章全部條文均可在經修訂後,對法庭在解釋《基本法》時具有約束力。

14.副首席政府律師(法律政策科)表示,在憲制上,政府當局或香港立法機關均不可能
制定條例,訂明如何解釋《基本法》。任何條例均無法適用於《基本法》的解釋。即
使法例作出明文規定,亦會抵觸《基本法》及普通法。

15.吳靄儀議員表示,在居權案中就《基本法》進行研究時,法庭必須考慮到內地與香
港的立法程序可能有很大分別。法庭對任何文件作出釋義時,必須考慮有關文件的性
質。因此,法庭須考慮有關事實背景。就條例與《基本法》作出的解釋從未有不連
的情況出現。但她憂慮條例草案可能導致兩者須按不同規則作出釋義。副首席政府律
師(法律政策科)表示,第1章並無任何條文規定該條例適用於條例以外的其他法規。
Pepper v Hart是一宗極長的案件。條例草案只是要澄清普通法中以往存在的不明確之
處。鑑於法庭可接納擬議第19A(2)條載述的文件以詮釋某項條文,當事人的訴訟費用
會因而減少。副首席政府律師(法律草擬科)表示,條例草案不會導致不連的情況。
第1章每項條文均只適用於對條例作出釋義。擬議第19A條只是在第1章增訂的一項條
文,以協助對條例作出釋義。擬議第19A條不可能適用於《基本法》,因為第 1 章只
是對條例適用。若委員關注該條文對《基本法》的影響,在徵得律政司同意後,可就
該條第(7)款動議措辭大致如下的委員會審議階段修正案:"本條的條文對適用於解釋
《基本法》的法律具增補而無減損作用。"。

在釋義時參考在法例制定後產生的材料

16.吳靄儀議員表示,擬議第19A(1)條的涵蓋範圍非常廣泛。該條文規定,如任何並非
某條例一部分的材料有助於確定該條例某條文的涵義,可對該材料加以考慮,以決定
該條文的涵義。該條文並無在時間上作任何限制。擬議第19A(1)條訂得至為概括,而
且不受其他任何條文所規限。

17.副首席政府律師(法律草擬科)表示,擬議第19A(1)條須受擬議第19A(7)條規限。擬
議第19A(7)條訂明,該條的條文對適用於任何條例內任何條文的釋義的普通法,具增
補而無減損作用。因此,擬議條文並沒有改變普通法任何一方面的情況。建議的修訂
將有助訴訟各方提出材料,以協助確定有歧義及語意含糊的條文的涵義。在應用上,
擬議第19A(7)條並不禁止使用其他普通法原則。吳靄儀議員認為,建議的修訂對法例
釋義並無實際幫助。有關建議只是在普通法內再加枝節,令釋義更為困難。擬議條文
須與適用於某條文的釋義的普通法一併理解,但甚麼才是"適用……的普通法"卻並不
明確。

18.對於吳議員關注到擬議第19A(1)條在時間上並無設定限制,副首席政府律師(法律政
策科)表示,在對某份文件作出釋義時提述在有關法例制定後才產生的材料,並非已確
立的做法。立法歷史指在條例制定前已產生的材料。預備材料指在條例制定前已存在
的材料。因此,在某條文制定後才產生的材料不可以作為外在材料,以協助確定該條
文的涵義。在《基本法》制定後產生而與之有關的材料與條例的釋義無關。條例草案
不會導致法庭在解釋某條文時,參考一些在《基本法》制定後才出現的材料。據他所
知,並無任何普通法原則容許在解釋條文時使用在該條文制定後才產生的材料。擬議
第19A(1)及(2)條的所有條文均不會凌駕普通法中"立法歷史"的涵義。戴啟思先生表示,
在法例釋義上,只有現行附屬法例此類在有關法例制定後才產生的材料方可獲接納。
根據普通法,該類材料可予接納。

19.為釋除委員的疑慮,副首席政府律師(法律政策科)表示可在擬議第(1)款施加時間限
制,訂明有關材料只是指條例制定前的歷史材料,而非條例制定後才產生的材料。副
首席政府律師(法律草擬科)補充,按政府當局一貫的意向,在條例制定後才產生的材
料不會獲接納為對有關條文作出釋義的材料。政府當局可就擬議第19A(1)條提出委員
會審議階段修正案,清楚訂明有關情況。

20.助理法律顧問6表示,將擬議第19A(1)條的涵蓋範圍局限於在條例制定前已有的材料
,可能使該條文與擬議第19A(2)(a)條有不一致之處。副首席政府律師(法律草擬科)表示
,若委員接納上述委員會審議階段修正案,當局會設法克服草擬方面的問題。

21.助理法律顧問6建議,若政府當局可提供資料,說明澳洲有關使用外在材料作為法
例釋義輔助工具的法例在此方面的運作情況,或可釋除委員的疑慮。副首席政府律師
(法律草擬科)答允研究可否取得澳洲方面的資料。

提交條例草案的時間

22.關於提交條例草案的時間,許長青議員指出,大律師公會在其意見書中表示現時並
非提交條例草案的適當時間。香港律師會則認為,雖然擬議法例似乎無需急於提出,
但延遲通過有關法例的做法似乎亦無任何理據。他詢問政府當局在提交條例草案的時
間方面立場如何。

23.副首席政府律師(法律政策科)回應時表示,政府當局在某程度上贊同律師會的意見
,因為若有關法例確有迫切需要,條例草案便須立刻通過。因此,擬議法例無需急於
提出。然而,按法改會的結論,較理想的做法是就使用外在材料提供明確的法例指引
。政府當局曾徵詢意見的組織普遍認為有充分理由提出條例草案。至於延遲提出條例
草案的做法,似乎並無理據支持。

有否需要提出條例草案

24.吳靄儀議員對於是否需要提出條例草案表示極有保留。據其經驗所知,法律執業者
就釋義問題作出爭辯時可以引述其他司法管轄區的經驗和其他理據及意見。然而,鑑
於擬議第19A(1)條就法規的釋義作出冗長規定,法庭便要用上更多時間詮釋第1章的條
文。她認為擬議條文的作用不大。她表示,若條例草案獲通過成為法例,便意味著立
法機關較法庭更清楚如何發展有關釋義的法律。主席表示,根據立法會參考資料摘要
及法改會報告書所載,司法方面在該法律範疇上的發展過於緩慢及零碎,故此政府當
局打算在單一項法例內綜合處理該等問題。

25.戴啟思先生表示,雖然法改會報告書的建議亦屬合理,但條例草案無需過早提出。
他表示,若某機關在《基本法》制定後表示《基本法》第一百五十八條有某個特定涵
義,則根據普通法,該意見不會獲接納為解釋某條例的材料。但他關注到,若日後制
定了某法例以實施《基本法》的條文,該意見或會被視為該法例的立法歷史。

26.副首席政府律師(法律政策科)表示,條例草案不止是將Pepper v Hart一案訂定的原則
編纂為成文法則,它更加糾正了Pepper v Hart的缺失。在該案中,法庭裁定若某部長動
議法案進行二讀的發言意思清晰,便應據之作出釋義。該項判決其後備受批評,法庭
被指為放棄了其解釋法例的憲制職能。條例草案旨在確保法庭在決定有關法規的真正
目的時,可參考在二讀過程中有關人士的發言及其他外在材料。將立法歷史列為可予
接納的證據,會大大節省訴訟費用。條例草案在任何方面均無損普通法的原則。根據
條例草案,政府當局動議進行二讀的發言會納入考慮之列,以便法庭可決定應否據之
作出釋義。因此,委員無需擔心政府當局在二讀發言中加插對本身有利的聲明。

27.應主席及吳靄儀議員的要求,副首席政府律師(法律政策科)答允就下列事項作出書
面回應 --

  1. 《基本法》的釋義規則與香港條例的釋義規則,以及兩套規則的不同之處(如
    有的話);

  2. 政府當局對立法機關在憲制上是否有權就解釋《基本法》的規則制定條文一事
    的立場;及

  3. 條例草案不獲通過所引起的問題。

III. 下次會議日期

28.委員同意在政府當局就委員提出的事項作出回應後,才舉行下次會議。

29. 會議於下午6時10分結束。


立法會秘書處
1999年6月10日