內 務 委 員 會 ( 文件 ) 1998年11月27日


立法會

立法會CP 608/98-99號文件

檔號:CP/G 01/12 (II)

1998年11月27日內務委員會會議文件

檢討立法會申訴制度運作事宜小組委員會報告


目的

本文件旨在匯報檢討立法會申訴制度運作事宜小組委員會的商議工作。

背景

2.行政立法兩局非官守議員(下稱"兩局非官守議員")辦事處於1963年成立。成立該
辦事處的原意之一,是增進兩局非官守議員與市民之間的聯繫,邀請市民前往該
辦事處,就任何關乎公眾利益的事宜提出意見,或對政府部門提出個別投訴。為
著更有效處理市民的投訴,兩局非官守議員辦事處於1970年增加人手,其後逐漸
發展了一個更具成效的制度,以處理市民的投訴及意見,其宗旨是對任何不滿政
府部門處事方式的人士盡可能提供協助,並盡量讓市民有機會就公眾關注的事宜
向兩局非官守議員提出意見或建議。自此以後,兩局非官守議員申訴制度(現稱
立法會申訴制度)日益為市民所熟悉。

3.自1970年至今,立法會申訴制度所處理的事宜大致上維持不變。立法會申訴制度
的運作並無法例訂明,亦無法規予以規限;立法會的《議事規則》及《內務守則》
均沒有涵蓋此制度的運作事宜。立法會秘書處申訴部訂有內部工作指引,職員會按
照有關指引處理申訴個案。

小組委員會

4.內務委員會在1998年7月24日的第5次會議席上同意成立小組委員會,研究立法會
申訴制度(下稱"申訴制度")是否需要按照《基本法》第七十三(八)條的規定作出架構
上的改變,因為該條文訂明立法會的職權包括接受香港居民申訴並作出處理。梁智
鴻議員獲選為小組委員會主席。小組委員會的成員名單載於附錄I。小組委員會曾
舉行5次會議。

小組委員會的商議過程

5.小組委員會檢討了申訴制度的8個範疇,詳情載於第6至41段,其中特別詳細討
論了"擴大《立法局(權力及特權)條例》的適用範圍以涵蓋在申訴制度下舉行的會
議"(第6至16段)及"申訴制度所處理的事宜"(第17至22段)。

擴大《立法局(權力及特權)條例》的適用範圍以涵蓋在申訴制度下舉行的會議

現行安排

6.現時,議員就申訴制度所處理的申訴個案與市民舉行的會議(即會晤),以及與政
府當局舉行的會議(即個案會議),均不受《立法局(權力及特權)條例》(下稱"該條
例")(第382章)所保障,因為此等會議並非立法會或其轄下委員會的會議。根據慣
例,上述會議均是閉門會議。在議員與市民舉行的會議當中,有部分是在有傳媒
在場的情況下進行,他們都是應申訴人士(大部分是申訴團體)邀請到場採訪。

小組委員會的建議

7.小組委員會的部分委員對擴大該條例第3及4條所授予的特權及豁免權,以涵蓋
在申訴制度下舉行的會議一事,持保留態度。他們的見解是,若其他申訴制度在
沒有受到類似的特權及豁免權所保障的情況下亦能順利運作,立法會申訴制度便
不應獲得此種特別優待,因為這樣可能會被視為對其他申訴制度造成不公平的競
爭。他們認為,議員與申訴團體的會晤可如其他申訴制度一般,以閉門會議方式
進行。

8.小組委員會的其他委員認為,既然《基本法》第七十三(八)條訂明,立法會的其
中一項職能是"接受香港居民申訴並作出處理",申訴制度的運作便應屬於立法會事
務的範圍,故此應擴大該條例的適用範圍,以涵蓋在申訴制度下舉行的會議。若
獲得該等特權及豁免權,可方便討論申訴個案,最終會惠及申訴人。況且,該等
特權及豁免權並無超越議員出席事務委員會會議時獲授予的特權及豁免權,而且
事務委員會亦接見申訴團體。由於以往有部分會議是在傳媒應申訴團體邀請到場
採訪的情況下進行,加上現時在處理社會事務時,透明度愈來愈高,為順應此趨
勢,實不宜恢復閉門會議的方式。倘若個別申訴人士希望與議員進行非公開的會
晤,則應尊重他們的意願。上述權力及特權應該適用於議員及獲行政長官委派出
席有關會議的官員,而不適用於公眾人士,這與委員會會議的現行做法一致。秘
書處應提醒申訴人士,在公開會議上陳述其個案時應注意哪些事項,才可保障他
們本身。由法律事務部擬備的"申訴人士須知"擬稿載於附錄II,以供議員審閱。小
組委員會曾考慮應透過以下哪一種方式向申訴人士傳達該份須知:

  1. 隨會議預告一併發給申訴人;

  2. 在會議席上派發;及/或

  3. 在會議開始時由主持會議的議員宣讀。

小組委員會普遍屬意採用(a)項所述的方式。

擴大該條例適用範圍的方案

9.議員可透過兩個方案擴大該條例的適用範圍,以涵蓋在申訴制度下舉行的會議。

10.方案一是由政府或議員提交法案修訂該條例。政府當局不打算提交政府法案,
因為當局認為現行制度一直運作暢順,故無需作出改變。若決定提交議員法案,
議員必須緊記《基本法》第七十四條的規定,確保該法案不涉及公共開支、政治
體制或政府運作,而凡涉及政府政策的法案,在提出前必須得到行政長官的書面
同意。由(立法會秘書處)草擬有關法案,以至法案的格式獲得(法律草擬專員)通過
,及備妥提交予立法會的法案文本,預計需時約兩個月。

11.方案二是修訂《議事規則》的條文,使該等在申訴制度下舉行的會議成為立法
會轄下委員會的會議。此方案建議根據《基本法》第七十五條的規定,藉決議案
修訂《議事規則》,從而在立法會之下成立一個申訴委員會。新成立的委員會將
會自動受到該條例所保障。

12.申訴委員會會負責訂定有關申訴制度的政策。該委員會由立法會全體議員組成
,委員會正、副主席由議員互選產生。該委員會在有需要時會舉行會議。日常與
申訴團體會晤及處理其申訴的工作,由該委員會轄下各小組委員會負責執行,該
等小組委員會由當值議員及其他有興趣加入的議員組成。

13.申訴部在諮詢議員後,會制訂立法會議員每周輪值時間表,交由申訴委員會主
席審批。當值議員負責監察申訴制度的日常運作,並輪流在當值的一周內"值勤",
以聽取個別申訴人士的申訴。

14.申訴委員會轄下的小組委員會由不少於3名委員組成,其中包括委員在首次會議
上互選產生的主席在內。若包括主席在內的議員人數少於3名,則不會成立小組委
員會。倘若實際出席會晤的議員不足會議法定人數所需的3名委員,與申訴團體的
會晤仍會按原定計劃進行,但在該等情況下,該次會議將被視為不受該條例保障的
非正式會議。

15.贊成擴大該條例適用範圍的建議的議員,對於應採納哪一方案並無堅決的立場
。較諸方案一而言,方案二所建議的委員會制度難免會增加繁文縟節及因而稍欠
彈性,例如必須選舉正、副主席,以及每次小組委員會會議必須達到法定人數等


16.小組委員會請議員考慮:

  1. 應否擴大《立法局(權力及特權)條例》所授予的權力及特權,以涵蓋
    在立法會申訴制度下舉行的會議;

  2. 若然,應採納方案一或方案二;

  3. 若採納方案一,應由政府當局或議員(例如由檢討立法會申訴制度運
    作事宜小組委員會主席代表議員)提交有關的修訂法案;及

  4. 應否給予申訴人士一份便覽,提醒他們在公開會議上陳述其個案時所
    須注意的事項;若然,應以甚麼方式發出該份便覽。

申訴制度所處理的事宜

現時處理的事宜

17.市民就政府各政策局及部門的決策及措施所提出的申訴及意見,均屬申訴制度
所處理的事宜。

18.申訴制度不處理的事宜包括:

  1. 法庭的決定,法庭正進行聆訊或可能涉及刑事控罪的事件,以及與司
    法程序或類似司法程序有關的事件。

  2. 屬於香港特別行政區權力範圍以外的事宜。

  3. 要求提供法律意見或法律服務的個案。

  4. 私人糾紛。

  5. 僱員與僱主之間的勞資糾紛,包括個別公務員與作為僱主的政府之間
    的糾紛。

  6. 對代議政制三層議會(即立法會、兩個市政局和區議會)或政府其他委
    員會的個別成員的投訴。

  7. 對警務人員或廉政公署人員的投訴

  8. 與非政府組織有關的事宜。
19.秘書處在告知申訴人士其申訴涉及的事宜超出申訴制度的工作範圍時,通常會
告訴他們可向哪些適當的申訴渠道提出其個案。

小組委員會的意見

20.小組委員會察悉,自1970年至今,申訴制度所處理的事宜大致上維持不變。秘
書處的正式紀錄並無記載該制度不處理第18段所列事宜的理據。

21.大體而言,小組委員會認為,隨著立法會擴大工作範圍,其申訴制度所處理的
工作不應硬性規限於與政府各政策局及部門的決策及措施有關的個案。原則上,
申訴制度不應超越《基本法》第七十三所訂的立法會事務的範圍。事務委員會的
職權範圍可予採納為申訴制度的工作範圍,因為有些事宜最終可能會轉交事務委
員會,以檢討有關政策,所以申訴制度沒有理由不涵蓋該等事宜。部分委員提出
忠告,不應令人誤以為申訴制度是一個上訴機制。

22.經參考申訴個案的實例,逐一研究申訴制度現時不處理的事宜後,小組委員會
建議,申訴制度在一般情況下不應處理以下事宜:

  1. 法庭的決定,法庭正進行聆訊或可能涉及刑事控罪的事件,以及與司
    法程序或類似司法程序有關的事件。

  2. 屬於香港特別行政區權力範圍以外的事宜。

  3. 要求提供法律意見或法律服務的個案。

  4. 私人糾紛。

  5. 僱員與僱主之間的勞資糾紛,但在社會上引起廣泛關注或涉及歧視職
    工會領袖的勞資糾紛則除外。

  6. 對代議政制三層議會(即立法會、兩個市政局和區議會)的個別成員的
    投訴。

  7. 由獨立或法定的渠道(例如廉政公署事宜投訴委員會、投訴警方獨立監
    察委員會、勞資審裁處、行政上訴委員會)處理的申訴。

雖然一般而言上述事宜不屬申訴制度的工作範圍,但應彈性處理該等申訴個案。

當值議員制度

現行做法

23.當值議員制度行之已久,在此制度下,議員接見前來請願及提交意見書的市民
。並非當值的其他議員亦可應申訴團體邀請或主動參加當值議員與申訴團體的會晤
。每位當值議員亦輪流在其當值的一周內"值勤"一次,每次兩小時,負責接見個別
申訴人士。設立此制度的理由,是讓議員共同分擔工作。

24.申訴部以6位議員為一組編定每周輪值時間表。申訴部在編定該輪值時間表時,
會盡量編排每組當值議員最少有一名來自各個主要政黨的議員。(不屬任何黨派的
獨立議員會被編入同一組別。)

25.現行做法是由會晤某申訴團體的同一組當值議員一直處理有關個案。經過一段
時間後,如有另一申訴團體就相類的申訴要求約見議員,另一組當值議員會接見
該申訴團體。若負責接見先前的申訴團體的第一組當值議員有任何決定,而有關
個案亦有了結果,申訴部會告知第二組當值議員。申訴部會視乎兩個申訴團體的
個案相隔的時間,並在情況許可時,建議兩組當值議員一同跟進該等個案(例如與
政府當局舉行個案會議),務求盡量避免重複工作及處理手法不一致。

小組委員會的意見

26.小組委員會普遍認為,當值議員制度及值勤議員制度運作良好。至於申訴個案
應由議員本身的辦事處處理,抑或交由申訴部處理,可由個別議員自行決定,但
議員應盡量利用本身的辦事處處理有關地區及私人事宜的申訴。

27.小組委員會的部分委員建議在現行的當值議員制度下作出以下安排:

  1. 在處理性質相若的申訴個案時採取更加貫徹一致的做法(例如與西鐵建
    造工程有關的申訴);及

  2. 方便由有關的地方選區及功能組別選出的議員參與當值議員所處理的
    個案。
28.經過考慮幾個方案,包括按事項性質或按地方選區成立常設小組的方案後,小
組委員會建議作出以下安排:

  1. 申訴部須將會晤申訴團體的安排通知全部60位議員,讓有興趣參加的
    議員自由出席該等會議。有關每次會議日期、時間及地點的書面預告
    ,會在會議日期最少3天前發給各議員,但若有關個案性質急切,亦
    可給予較短時間的預告。

  2. 由同一申訴團體或其他申訴團體就大致相若的事項提出的各項申訴,
    會由同一組議員處理。

跟進申訴個案的程序

現時做法

29.市民透過電話、書信、傳真、電子郵件或親身前來申訴部提出申訴。個別議員
亦會將所接獲的申訴個案轉交申訴部處理。

30.個別人士提出的申訴,大部分均是關乎個人事宜,該等個案由申訴部的職員代
表議員處理。在處理棘手的個案時,他們可以請示當值議員。

31.當值議員大都是在申訴部職員協助下聽取申訴團體所提出的申訴。議員在每次
會晤後商定應採取的適當跟進行動。該等行動可包括去信政府當局、與政府當局
舉行個案會議、實地視察、將個案轉介有關的事務委員會或法案委員會等。申訴
部向處理每宗個案的議員匯報有關個案的結果。在結束每宗個案之前,必須得到
議員批准。申訴部會將個案的結果通知有關的申訴團體。

小組委員會的意見

32.小組委員會對跟進申訴個案的現行程序表示滿意。

就已有定論的個案要求與不同的議員會晤

現行做法

33.根據現行做法,如個別申訴人或申訴團體對某位議員或某組議員所處理的個案
的結果感到不滿,並要求就同一事宜再與其他議員會晤,秘書處通常不會答允該
類要求,除非有關人士或團體可提出新的證據或事實。在特殊情況下,若申訴人
態度十分堅決,申訴部會徵詢申訴人指明希望會晤的另外一位或多位議員是否答
允接辦有關個案。此做法是避免有市民就已有定論的個案,不斷要求與不同的議
員會晤。

小組委員會的意見

34.部分委員認為,一般而言,此類要求應交由申訴人希望會晤的議員自行決定,
因為不同的議員對同一個案或會有不同的見解。另有部分委員認為不應無限度地
答允此類要求,以免申訴制度被濫用,以及令市民以為不同的議員會以不同的手
法處理申訴個案。

35.小組委員會普遍認為,秘書處應將此類要求轉交有關議員,並向議員提供有關
個案的資料簡報,以及之前曾會晤申訴人的議員的意見,以便該議員決定是否接
辦有關個案。

拒絕讓某些議員出席當值議員與申訴團體的會晤

現行做法

36.申訴團體會基於不同的理由拒絕讓某些議員出席某次會晤。現時的做法是不答
允此類要求,但立法會秘書處會告知有關議員。議員應否出席任何與公眾人士的
會晤,始終應由議員自行決定。

小組委員會的意見

37.小組委員會同意現時的做法。

申訴制度的工作與申訴專員公署的工作會否重複

現行做法

38.基於保密和保障個人資料的原則,申訴專員與申訴部並無就各自接獲的個案互
相溝通。有些申訴人自願透露曾向其他申訴渠道求助。申訴部如獲悉某宗個案正
在等候調查結果,會建議暫停辦理該個案。然而,若申訴人堅決要求申訴部與其
他申訴渠道同時處理其個案,申訴部一般會尊重其意願。

小組委員會的意見

39.小組委員會對申訴制度是否不應處理申訴專員經已或正在調查的個案,意見不
一。部分委員認為,立法會申訴制度在處理急切個案方面較其他申訴制度有效,
因為議員可以就有關事項與政府當局召開緊急會議。此外,在某些申訴個案中,
傳媒採訪議員與申訴人士的會晤,可收宣傳之效,令有關個案盡快得到解決。有
些委員關注到立法會申訴制度與其他申訴制度(包括申訴專員)在工作方面會有重
複,而且會令市民以為立法會正在與其他申訴制度競爭,而必須緊記的是,立法
會的主要任務是訂立法例。

40.小組委員會總括認為,立法會申訴制度不應完全拒絕處理申訴專員經已或正在
調查的個案,以及表面看來屬行政失當的個案。若某些個案似乎較適宜由其他申
訴制度處理,便應徵求申訴人士同意,將其個案轉介有關的申訴制度辦理。

其他申訴制度與立法會申訴制度在運作上的比較

41.應小組委員會的要求,立法會秘書處已撰寫一份有關香港及若干海外國家(即
日本、英國、美國及澳洲)處理申訴的渠道的研究報告。該份研究報告(RP03/98-99
號文件)載於附錄III。

徵詢意見

42.請議員察悉小組委員會的研究工作,並考慮本文件所述的各項建議。現將有關
建議概述如下:

  1. 由政府或議員提交法案修訂《立法局(權力及特權)條例》,擴大該條
    例的適用範圍,或修訂立法會《議事規則》,以涵蓋在申訴制度下
    舉行的會議(第16段);

  2. 供申訴人士參閱的便覽應隨會議預告一併發出,提醒申訴人士在公開
    會議上陳述其個案時,為保障本身而須注意的事項(第16段);

  3. 應擴大申訴制度的工作範圍,而不限於處理關乎政府各政策局及部門
    的決策及措施的申訴(第21至22段);

  4. 向全體議員發出當值議員與申訴團體會晤的預告,並安排同一組議員
    處理同一申訴團體或其他申訴團體就大致相若的事項提出的各項申訴
    (第28段);

  5. 繼續採用現時跟進申訴個案的程序(第32段);

  6. 如有申訴人要求會晤某位議員,即使有關個案已由另一位議員處理,而
    且申訴人沒有提出新的證據或事實,亦應將申訴人的要求轉交有關的議
    員(第35段);

  7. 如申訴人士要求不讓某位議員出席當值議員與申訴團體的會晤,秘書處
    應予以拒絕(第37段);及

  8. 不應完全拒絕處理申訴專員經已或正在調查的個案,以及表面看來屬行
    政失當的個案。若某些個案似乎較適宜由其他申訴制度處理,便應徵求
    申訴人士同意,將其個案轉介有關的申訴制度辦理(第40段)。



立法會秘書處
1998年11月24日

CP608/P


附錄I

立法會

檢討立法會申訴制度運作事宜小組委員會


委員名單

梁智鴻議員(主席)
何秀蘭議員
李柱銘議員
李啟明議員
梁劉柔芬議員
曾鈺成議員
蔡素玉議員
鄭家富議員



附錄II

申訴人士須知

  1. 申訴必須有實質的事實根據。鑑於誹謗可能引起的法律責任,你必須
    避免作出有可能損害他人聲譽的陳述,而導致社會人士降低對該人的
    評價,或導致第三者不與該人交往或打交道。

  2. 你須備妥與申訴有關的所有文件及書信,供議員參閱。然而,若你獲
    得的有關文件或書信屬機密性質,你應該先取得提供該等文件或書信
    的人士的明示同意,才向議員發放有關資料。

  3. 你向秘書處提供的個人資料將予保密,但秘書處在處理你的申訴的過
    程中,可能有需要向有關的部門、機關或組織披露該等個人資料。在
    這種情況下,秘書處會要求你另行填寫表格,表示同意披露有關資料


  4. 議員處理申訴,是根據《基本法》的規定履行其職責。申訴人士如希
    望獲得法律服務或其他服務,應自行徵詢律師或其他專業人士的意見。