立法會
立法會CB(2)2556/98-99號文件
(此份會議紀要業經政府當局審閱)
檔 號： CB2/PL/AJLS
立法會
司法及法律事務委員會
會議紀要
| 日 期 ： | 1999年2月25日(星期四)
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| 時 間 ： | 下午4時
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| 地 點 ： | 立法會大樓會議室A
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出席委員 ：
吳靄儀議員(主席)
曾鈺成議員(副主席)
何俊仁議員
李柱銘議員
涂謹申議員
劉健儀議員
劉漢銓議員
劉慧卿議員
列席議員 ：
李卓人議員
出席公職人員：
- 參與議程第II項的討論
- 署理政制事務局局長
- 麥清雄先生
- 政制事務局首席助理局長
- 葉文娟女士
- 律政司署理法律政策專員
- 歐義國先生
- 律政司副民事法律專員(法律意見)
- 賴應虒先生
- 副行政署長
- 趙崇幗女士
- 助理行政署長
- 羅淑佩女士
- 參與議程第III項的討論
- 副行政署長
- 趙崇幗女士
- 助理行政署長
- 羅淑佩女士
- 法律援助署署長
- 陳樹鍈先生
- 法律援助署政務統籌專員
- 趙婉珠女士
- 參與議程第IV項的討論
- 副行政署長
- 趙崇幗女士
- 司法機構助理政務長
- 梁振榮先生
- 助理行政署長
- 羅淑佩女士
- 政務主任(行政)
- 黃珮玟女士
應邀出席人士：
- 香港大律師公會
- 參與議程第II項的討論
- 陳文敏先生
- 參與議程第III項的討論
- 陳文敏先生
- 香港律師會
參與議程第III項的討論
- 何志強先生
穆士賢先生
列席秘書 ：
- 總主任(2)3
- 馬朱雪履女士
列席職員：
- 法律顧問
- 馬耀添先生
- 高級主任(2)3
- 胡錫謙先生
I. 下次及其後各次會議的討論事項
(立法會CB(2)1324/98-99(01)號文件)
委員同意在1999年3月23日舉行的下次例會上討論下列事項
- 香港律師及中國委托公證人在中國房地產交易中的角色及操守；及
- 刑事法中公眾利益的辯護。
關於上述(b)項，法律顧問表示，應委員在1999年1月19日上次會議上所提要求，秘書處已就有關問題進行初步研究。研究結果顯示，在現行法例中，"公眾利益的辯護"並無一般定義，而在刑事法中，一般免責辯護並無公眾利益辯護一類。他表示，就現時所討論的問題而言，"公眾利益的辯護"一詞解作被控人可藉提出被禁止的作為是基於公眾利益而作出，作為其獲免除刑責的辯護。據此解釋，他在現行法例中舉出下列可視為以公眾利益作為法規所訂罪行的免責辯護的例子
- 《防止賄賂條例》(第201章)第30條；
- 《淫褻及不雅物品管制條例》(第390章)第28條；及
- 英國《1986年金融服務法令》第180條。
2. 委員同意，事務委員會應首先就非法披露資料的罪行進行討論，以研究有否充分理據就該等罪行引入以公眾利益作為免責辯護。
3. 劉健儀議員注意到，關於非法取用電腦罪行的《刑事罪行條例》(第200章)第161條規定，必須證明犯罪者在作出其作為時，有使其本人獲益或導致他人蒙受損失的犯罪或不誠實意圖，方可將其定罪。她提醒與會各人，就該問題定出恰當的討論範圍時，不可忽略有必要平衡社會的整體利益。
基於公眾利益提出的刑事檢控
4. 劉慧卿議員建議事務委員會在日後的會議上另行討論"基於公眾利益提出的刑事檢控"一事，與會各人表示贊同。
II. 覆檢對政府具有約束力，但對中華人民共和國的機關卻不具約束力的條例
(立法會CB(2)1324/98-99(02)至(04)號文件)
政府當局的報告
5. 應主席之請，署理政制事務局局長向委員詳細講述政府當局就覆檢工作提交的文件(立法會CB(2)1324/98-99(02)號文件)，當中概述關於延伸條例至適用於"國家"駐港機關的政策考慮因素。他告知各委員，有關各政策局決定，在該17條須予覆檢的條例(一如該文件所載)中，15條應修訂至適用於"國家"駐港機關及其人員。另外，《社會工作者註冊條例》(第505章)只適用於個人而非僱主，故此亦與"政府"或"國家"駐港機關無關。餘下的《個人資料(私隱)條例》(第486章)較為複雜，需要較長時間才能完成覆檢。他表示。政府當局已於數周前與中央人民政府就《個人資料(私隱)條例》應否延伸至適用於"國家"駐港機關一事展開磋商。他答允向事務委員會匯報該事的進一步發展。
6. 關於該15條條例，署理政制事務局局長表示，各政策局現正擬備法例所需的修訂，以便落實將該等條例延伸至適用於"國家"駐香港特別行政區(下稱"香港特區")的機關。在相關的修訂條例草案的草擬工作完成後，各政策局會與有關的事務委員會跟進。
7. 委員認為，政府當局早應就《個人資料(私隱)條例》適用範圍的問題與中央人民政府進行磋商，因為事務委員會早於1998年9月已提出條例是否適用於"國家"機關一事，並就有關問題進行討論。委員要求政府當局盡快就下列事宜作覆
- 為何遲遲才與中央人民政府就《個人資料(私隱)條例》展開磋商；
- 就覆檢該條例所涉及的複雜問題作出解釋；及
- 預期完成覆檢的時間。
(會後補註：政府當局的初步回覆已於1999年3月10日隨立法會CB(2)1458/98-99(02)號文件送交各委員。)
香港大律師公會的意見
8. 陳文敏先生回應主席時表示，香港大律師公會(下稱"大律師公會")歡迎政府當局決定對該15條條例作出修訂，使其適用於"國家"駐港機關。大律師公會會在適當時候就政府當局對《個人資料(私隱)條例》提出的建議提交意見。
9. 陳文敏先生表示，大律師公會認為，除非屬特殊情況，否則所有"國家"駐港機關均應受香港特區的法律約束；在特殊情況下，有關問題應按個別條例的情況處理。從憲法方面分析該問題，應以《基本法》第二條為起點。該條文賦予香港特區處理屬於本身事務範圍的行政管理權、司法權和立法權。根據《基本法》第二十二條，內地的機關(即中央政府各部門、各省、自治區、直轄市)如需在香港特區設立機構，須徵得特區政府同意。所有該等機關及其人員均須遵守香港特區的法律。
討論過程
10. 劉慧卿議員詢問，香港特區政府或"國家"駐港機構在何種情況下可免受法律約束。陳文敏先生回應主席時表示，基本原則應是所有法規對公民及政府同樣適用。政府豁免受法例約束的推定與法律面前人人平等的現代理念背道而馳。但在某些情況下，由於某條例的獨特性質使然，以致政府不受約束，例如先前提及的《社會工作者註冊條例》。此外，某些條例明文規定豁免政府遵守若干法定規定，例如《建築物條例》、《道路交通條例》及《氣體安全條例》等。陳文敏先生表示，若政府豁免受法律約束的情況在法庭席前受到質疑，政府須負起舉證責任，證明其在有關個案的具體情況下獲豁免是合法的。
"國家"機關在香港特區設立的機構
11. 涂謹申議員要求政府當局回應大律師公會在其意見書提出的下列意見：採用"列表形式"訂明《基本法》第二十二條所指的機關，以及設立一個妥善及具透明度的機制，處理該等機關在香港設立機構的申請。署理政制事務局局長回應時表示，一如政府當局在1998年11月2日會議上向事務委員會所作的報告，現時共有3個"國家"駐港機關，即外交部駐香港特區特派員公署(下稱"特派員公署")、中國人民解放軍駐香港部隊(下稱"香港駐軍")及新華通訊社香港分社(下稱"新華社")。《基本法》第十三及十四條已分別訂明在香港設立特派員公署及香港駐軍，而新華社則早在香港回歸之前很多年已設於香港。署理政制事務局局長進一步表示，就《釋義及通則條例》(第1章)第66條而言，若《基本法》第二十二條所指的機關在香港設立的機構沒有行使根據《基本法》由中央人民政府負責行使的行政職能，或從事商業活動，便不在"國家"的定義範圍內。
12. 法律顧問回應主席時表示，設立特派員公署及香港駐軍與實施《基本法》第十三及十四條的規定一致。
13. 委員要求政府當局
- 就香港特區政府是否同意在特區設立《基本法》第二十二條所指的機構和宣傳設立該等機構的機制及程序，提出意見；及
- 就3個現已駐港的"國家"機關，解釋政府當局根據甚麼程序同意它們在香港特區設立。
(會後補註：政府當局的回應已於1999年6月10日隨立法會CB(2)2254/98-99(02)號文件送交各委員。)
《釋義及通則條例》(第1章)第66條
14. 陳文敏先生回答主席的問題時表示，第1章第66條關於國家不受法例約束的推定(即除非有明文規定或由於必然含義，否則"國家"不受法規約束)，有違《基本法》第二十二條的精神。大律師公會認為無需在香港法例另設"國家"豁免受法例約束的推定。他表示，有兩個方法可處理該問題。第一個方法是廢除第66條，第二個方法則是修訂第66條，將國家不受法例約束的推定倒轉，即在沒有相反用意的情況下，所有法律均對"國家"具有約束力，而"國家"是指香港特區政府及"國家"駐港機構。
15. 署理法律政策專員表示，《基本法》第二十二條是香港新憲制秩序的一個重要部分，而政府當局亦同意，除非在政策上有充分理據支持該等機構獲豁免，否則該條文所指的機構應受香港法律約束。政府當局每次提出對駐香港特區的內地機構不具約束力的新法例時，必須提供充分支持理據予立法會考慮。然而，要確切訂明給予豁免的一般原則殊非易事，因為某法例的適用範圍基本上須由政府當局及立法會按個別情況作出處理。
16. 署理法律政策專員強調，政府當局認為第1章第66條並無抵觸《基本法》。他表示，就法律草擬而言，第66條的用意是反映立法意圖。該條文的作用，是某法例若對政府或某些"國家"機構有約束力，便必須明文作出規定，以達致該目的。反之，若某法例無意對政府或某些"國家"駐特區的機關具有約束力，便無須作出任何規定，而第1章第66條對其適用。他表示，政府當局不同意大律師公會認為第66條關於不受法例約束的推定在普通法適用地區已是過時，而且與法律面前人人平等的原則有抵觸的意見，因為只有加拿大兩個省份對該推定施加限制，但亦並非將該推定完全廢除。其他普通法適用地區仍然保留該項不受法例約束的推定。署理法律政策專員進一步表示，政府當局一直強調，對政府機構及個人作出不同對待，與法治或法律面前人人平等的原則並無抵觸，因為政府與一般人士的職能完全不同。很多備受尊重的法律作家及權威人士均同意，將公共機構與個別人士作不同對待的做法並無問題。
17. 鑑於署理法律政策專員表示第1章第66條是一項在草擬方面發揮作用的條文，主席及劉慧卿議員詢問，立法會議員可否提出議員條例草案，以修訂或廢除不涉及政府政策的第66條。
18. 法律顧問指出，第1章第66條經適應化修改後對"國家"的提述自1997年7月1日起生效。憑藉《基本法》第八條，香港原有法律，除與《基本法》相抵觸或經立法會作出修改者外，在1997年7月1日後均獲得保留及成為香港特區的法律。第1章第66條的法例釋義原則適用於現行法律及條例。若第66條被廢除或修訂，以致法例釋義原則有所改變，便可能直接影響現行法律及條例是否適用於第1章所界定的"國家"。法律顧問補充，第66條的政策意圖雖然可作出檢討，但法例是否適用於"國家"的問題須按個別條例的情況予以研究，而對某條例作出的任何修訂均須藉修訂條例草案的形式提出。
19. 陳文敏先生回應主席時表示，除了涉及政策考慮因素外，將第1章第66條有關豁免受法例約束的推定倒轉亦會改變法律草擬的慣例，屬技術性事宜。他承認在覆檢第1章第66條時，有必要考慮法律顧問提出的意見。
20. 署理法律政策專員表示，覆檢第1章第66條一事涉及政策和法律草擬兩方面的問題。每項法例在草擬時均有其政策考慮因素，而該法例的草擬方式應反映有關的政策。根據現行法律，法例一經制定，便須按第1章第66條的原則作出釋義。
21. 主席總結時表示，大律師公會在其意見書中提出，第1章第66條明文訂明"國家"豁免受法例約束的推定並無必要，而當局確有必要檢討該項推定應否繼續適用。為進一步跟進該問題，主席請大律師公會提出解決有關問題的建議，供事務委員會研究。
22. 主席又要求政府當局就大律師公會向事務委員會提交的意見書中所提各論點置評。
(會後補註：政府當局就大律師公會意見書所作的回應已於1999年6月10日隨立法會CB(2)2254/98-99(01)號文件送交各委員。)
23. 委員同意，事務委員會應在適當時候進一步討論該事。
III. 法律援助政策檢討
(1997年法律援助政策檢討諮詢文件；
先前就1998年9月15日的會議發出的立法會CB(2)207/98-99(02)及CB(2)845/98-99(04)號文件；
在會前送交各委員的立法會CB(2)1324/98-99(05)號文件；及
在會上提交的立法會CB(2)1359/98-99(01)及(02)和CB(2)1370/98-99(01)號文件)
24. 副行政署長表示，政府當局的文件(立法會CB(2)1324/98-99(05)號文件)跟進事務委員會在較早前討論"1997年法律援助政策檢討"一事時提出的問題，並就該項檢討所引起而委員有興趣討論的事宜，解釋政府當局的考慮點。工作小組希望在收集委員的意見後盡快就其建議作出最後決定，並著手草擬有關法例所需的修訂。政府當局打算在本年度立法會會期內提交有關的修訂條例草案。
25. 政府當局的文件論及3個事項，即法律援助署署長(下稱"法援署署長")對收回或保留的財產的第一押記、分擔費用款額，以及評定可動用收入。有關該等事項的建議如下
- 接納工作小組的建議，即《法律援助條例》第18A條現時所訂的安排應予保留，而法援署署長若信納在有關情況下，省免或減收在其第一押記之上孳生的利息是公平合理的做法，可酌情決定省免或減收該等利息(根據第18A條，若法律援助(下稱"法援")受助人有未繳付的分擔費用，或分擔費用總額少於法援署署長就案件所承擔的費用淨額，則法援署署長將擁有對收回或保留的財產的第一押記。當局亦會在徵得受助人同意後，收取每年10%的利息，直至未繳付的費用付清為止)；
- 保留現行按財政資源釐定標準法律援助計劃(下稱"標準計劃")受助人應繳付的分擔費用的辦法；
- 法律援助輔助計劃的案件應與標準計劃案件採取一致做法，即不論訴訟的裁決如何，受助人亦須繳付一筆中期分擔費用，以支付法律費用。受助人若最終敗訴，所須繳付的分擔費用最高約為42,000元，與標準計劃的款額相同。就受助人勝訴的案件，現行規定受助人須分擔法律費用總數，並付出所收回的財產的15%的安排應繼續適用；及
- 為釐定法援申請人的可動用收入，應採用住戶開支統計調查所示支出最低的50%家庭的開支，作為可扣除的個人開支豁免的指數。當局認為，新的指數較綜合社會保障援助(下稱"綜援")金額更能反映法援服務對象的中低層家庭的開支模式。
香港律師會(下稱"律師會")的意見
26. 穆士賢先生回應主席時表示，律師會不反對上述建議，但提議廢除法律援助輔助計劃申請人須繳付申請費用的規定。律師會是基於公平對待申請人的原則提出該建議，因為按政府當局現時的建議，法律援助輔助計劃申請人須繳付的中期分擔費用最高款額與標準計劃相同。
27. 法援署署長回應時表示，根據法律援助輔助計劃的新建議，若受助人敗訴，其所須繳付的最高款額為1,000元申請費用和42,000元中期分擔費用。受助人若勝訴，便可獲退回申請費用。他補充，法律援助輔助計劃為不符合標準計劃有關資格的人士提供另一個獲得法援的途徑。由於法律援助輔助計劃是以自負盈虧的方式運作，若該計劃有足夠的資金，便可讓更多有需要的人士受惠。
28. 法律援助署政務統籌專員補充，法律援助輔助計劃的案件很多時會庭外和解。由於法律費用得以減少，受助人須繳付的分擔費用亦會較少。
29. 劉慧卿議員認為，法律援助署應加強宣傳，以確保法援申請人事先知道須分擔訴訟引起的法律費用的規定。
30. 何志強先生表示，律師會會就外委律師未能遵守第19A條的規定而延遲向其支付費用的安排，與法援署署長再作討論。
計算可動用收入的方法
31. 應主席之請，法援署署長解釋立法會CB(2)1370/98-99(01)號文件載述的計算方法，當中闡明採用上文第25(d)段建議的可扣除個人開支豁免的新指數，對計算可動用收入的方法有何影響。在所舉的例子中，按現時以綜援標準計算的方法，月入25,000元的申請人將不能通過經濟狀況審查，但根據新的建議計算，該等申請人便會符合資格。
32. 李卓人議員認為較恰當的做法是以家庭開支中位數作為計算生活津貼的指標，此舉可使更多家庭在經濟上符合獲得法援服務的資格。他進一步指出，當局亦應對高齡或失業的申請人提供適當的協助。因此，在評估申請人是否符合資格時，當局不應單憑申請人在提出申請之前12個月所賺取的收入作決定，亦應考慮申請人日後賺取收入的能力。
33. 法援署署長回應時表示，根據現行的安排，申請人的財政資源是其每年可動用收入及可動用資產的總和。《法律援助條例》規定，法援署署長在考慮個別申請人的情況後，有權在評估有關申請時作出彈性處理。申請人日後可能賺取的收入是相關的考慮因素之一。政府當局仍未決定計算可扣除生活津貼的最佳方法。
34. 李卓人議員提醒政府當局，法援署署長批准給予法律援助的酌情權，必須對所有申請貫徹適用。
將法律援助的範圍擴大至須出席死因研訊的死者近親
35. 由於李柱銘議員已離席，劉健儀議員代其轉述意見。李議員不同意政府當局在立法會CB(2)845/98-99(04)號文件第9段提出的意見，即進行死因研訊的原意並非在於確定民事法律責任。他認為，研訊結果會直接影響到某方是否就案件進行民事訴訟的決定。他認為，正如事務委員會在1998年9月15日及1998年12月15日的會議上已討論過，在涉及"重大公眾利益"的案件中，應將法律援助的範圍擴大至死者的近親。
36. 主席要求政府當局就有關建議作出最後決定和著手草擬有關法例所需的修訂前，仔細考慮事務委員會的意見。
IV. 《1999年司法(雜項規定)條例草案》
(在會前送交各委員的立法會CB(2)1324/98-99(06)號文件；及在會上提交的立法會CB(2)1363/98-99(01)號文件)
37. 副行政署長向委員講述條例草案建議對若干與法院有關的條例作出的下列各項主要修訂
- 撤銷當懸掛紅色暴雨警告訊號時必須將司法程序延期的規定；
- 精簡各法院及審裁處暫時委任司法人員的機制；及
- 對若干條例作出一些輕微的技術性修訂(詳載於立法會CB(2)1363/98-99(01)號文件)。
38. 政府當局回應劉慧卿議員時表示，當局認為在紅色暴雨警告生效時，所有司法程序須繼續進行的建議是合理的，因為按過往經驗，在紅色暴雨警告生效期間，天氣情況對社會上大部分活動只會造成輕微影響，尤其是訴訟的有關各方不會因天氣及交通情況的影響而不能前往法院出席聆訊。因此，廢除法庭程序必須延期的規定可避免出現混亂情況，以及減少對法庭使用者造成不便，並可節省法院的時間及資源。目前，在懸掛紅色暴雨警告訊號期間，法庭程序仍可繼續進行。在條例草案獲通過成為法例後，司法機構會提醒法官及司法人員應作出彈性安排，並在懸掛紅色暴雨警告訊號期間訴訟一方無法出庭時，酌情決定將司法程序延期，以確保在新安排實施後，法庭仍然暢順和有效地運作。在有需要時，司法機構的職員會妥為通知訴訟各方，在發出暴雨警告的特定情況下法院的安排。
39. 政府當局進一步表示，已就上述建議徵詢法律專業團體的意見。律師會表示支持該建議，而大律師公會應該會在短期內提出意見。政府當局擬在1999年3月31日向立法會提交該條例草案，供議員審議。
40. 議事完畢，會議於下午6時20分結束。
立法會秘書處
1999年7月6日
