立法會

立法會CB(2)2308/98-99號文件
(此份會議紀要業經政府當局審閱)

檔 號: CB2/PL/CA

立法會政制事務委員會

會議紀要

日 期 :1999年4月19日(星期一)
時 間 :下午2時30分
地 點 :立法會大樓會議室A


出席委員 :

黃宏發議員(主席)
劉慧卿議員(副主席)
吳靄儀議員
夏佳理議員
張文光議員
張永森議員
陸恭蕙議員
李永達議員
程介南議員
曾鈺成議員
楊孝華議員
楊 森議員
劉漢銓議員
司徒華議員

缺席委員 :

李柱銘議員

其他出席議員 :

何秀蘭議員
陳婉嫻議員
吳亮星議員

出席公職人員 :

議程第II項

政制事務局副局長(2)
葉文輝先生

政制事務局首席助理局長(4)
翁佩雯小姐

政制事務局首席助理局長(5)
蘇植良先生

選舉事務處總選舉事務主任
李榮先生

議程第III及IV項

政制事務局副局長(2)
葉文輝先生

政制事務局首席助理局長(4)
翁佩雯小姐

政制事務局首席助理局長(5)
蘇植良先生

列席秘書 :

總主任(2)3
馬朱雪履女士

列席職員 :

法律顧問
馬耀添先生

高級主任(2)7
周封美君女士

I. 將於1999年5月17日下次會議討論的事項
(立法會CB(2)1705/98-99(01)號文件)

主席建議於1999年5月17日事務委員會下次會議上討論下列兩個事項,並獲議
員贊同 --

  1. 修改《基本法》的機制;及

  2. 政府內部及受政府資助和規管的機構在解決公元2000年數位問題方
    面的工作進展。

2.主席表示,內務委員會已把兩項事宜交由本事務委員會跟進。議員察悉,該等
事宜已列入待議事項一覽表內,分別為 --

  1. 委派官員出席立法會會議;及

  2. 與《基本法》第五十及五十一條有關的安排。

II.選舉管理委員會就1999年區議會選舉提出的指引建議(下稱"1999年指引")
(立法會CB(2)1705/98-99(02)號文件)

在傳媒曝光的限制

3.張文光議員作出利益聲明,表示他經常為報章撰稿。對於1999年指引第8.8及
8.11段建議禁止本身為候選人或所屬政黨或政治組織有其他成員是候選人的節目
主持或經常參與節目者及專欄作家,在提名期開始後參與任何節目或為印刷傳媒
撰稿,他批評該等指引既不合理,亦可能侵犯《基本法》第二十七條所訂的言論
自由。此外,該等指引假設節目主持人及專欄作家會對候選人或政黨給予不公平
及不平等的對待,亦可能違反普通法的精神。他認為,即使要作出禁制,亦應只
針對候選人。

4.劉慧卿議員認為,鑑於在所述情況下很可能會有角色衝突,對候選人施加此種
禁制是可接受的做法。然而,至於與政黨有聯繫的非參選人士,便應考慮此舉會
否影響他們的生計,以及可否採取某些措施,防止他們宣傳某政黨或候選人。同
樣,重要的是要設立機制,確保傳媒不會宣傳某候選人或政黨,或令其蒙受不利
。她又表示,施加禁制的時間亦是應考慮的問題。

5.曾鈺成議員表示,如指引適用於與政黨有聯繫的非參選人士,卻不適用於沒有
政治背景者,便有欠公允,因為後者可繼續讚揚或撰文支持某政黨或候選人。他
認為應在候選人與非參選人士之間劃一界線,而不論其是否有政治聯繫。對於非
參選人士,主要的考慮因素應為他們發表意見的權利。至於候選人,定期撰稿的
專欄作家和偶然撰稿者應有不同的適用規則。要求以該份工作的收入維持生計的
候選人在選舉期間停止工作,並不公平。

6.司徒華議員認為,指引應適用於文章的內容,而非專欄作家的背景。他表示,
對只撰寫烹飪文章的人施以懲罰,因為他是某政黨的成員,實在毫無道理。

7.主席建議,另一做法是,可在指引中訂明禁止哪類人士,例如候選人、前候選
人、知名的政治人物及政黨幹事等,在選舉期間擔任節目主持或專欄作家。李永
達議員看不到有何理由只因該等人士參與政治,便應剝奪他們發表意見的權利。
他指出,並無證據顯示傳媒在1991、1995及1998年立法會選舉中,曾對候選人
及政黨給予不公平及不平等的對待。他表示,選舉管理委員會(下稱"選管會")制訂
如此嚴格的指引,實屬反應過敏。他認為,在選舉期間對發表意見的限制,只應
適用於候選人。陸恭蕙議員及吳靄儀議員亦不支持主席的建議。吳議員表示,有
關建議並不清晰,亦不客觀。她贊同張文光議員的意見,認為在某段期間內限制
言論自由,會違反《基本法》。

8.主席總結時表示,議員一致認為,對在傳媒上發表意見的禁制,只應適用於候
選人。部分議員進一步建議,在施加任何禁制之前,應顧及有關節目或文章的內
容,並且考慮候選人的職業。議員主要關注的是,指引應確保所有候選人及政黨
均獲公平及平等的對待。

選舉事務處

9.選舉事務處總選舉事務主任回應議員時解釋,制訂指引的目的,是避免某些
候選人獲得對其他候選人有欠公平的宣傳。他對議員的意見表示歡迎,並答允
會向選管會反映該等意見。他向議員保證,選管會無意限制言論自由。他告知
議員,選管會主席胡國興法官將於1999年5月3日下午2時至5時30分在沙田大會
堂舉行一個論壇,聽取公眾的意見。選管會會在考慮公眾及議員的意見後,才對
1999年指引作出定案。

10.陸恭蕙議員詢問對候選人及政黨施加上述限制的依據為何。選舉事務處總選
舉事務主任回應時表示,訂定該建議時曾參考過英國的做法,即對候選人而非
政黨施加類似限制。選舉事務處總選舉事務主任回應陸議員另一提問時解釋,
把限制的適用範圍擴大至包括政黨,是為了確保公平。他表示,選管會歡迎對
此提出意見。

11.吳靄儀議員提到指引第8.8段有關身為某政黨或"組織"成員的節目主持或經常
參與節目者的規定時指出,"組織"一詞的涵義過於廣闊。選舉事務處總選舉事務
主任答覆時表示,"組織"一詞在該段文意中應指政治組織。他會考慮改善有關措
辭。

揚聲器的使用

12.李永達議員詢問為何禁止候選人在晚上7時至早上9時進行競選活動期間使用
揚聲器。他指出,候選人通常在晚上10時才完成競選活動。既然某些音樂會及
娛樂節目亦安排在晚上舉行,他認為競選活動不應受到歧視。主席補充,在競
選活動中使用揚聲器會營造出更佳氣氛。他詢問選管會會否在日後訂立的附屬
法例中訂明此項安排。

13.選舉事務處總選舉事務主任解釋,引入該項措施,旨在盡量減少對選民造成
噪音滋擾,因為在1998年立法會選舉期間曾接獲大量有關投訴。對於主席的詢
問,他答稱選管會不會在附屬法例中訂明所述安排。

在私人樓宇展示選舉廣告

14.劉慧卿議員表示,私人樓宇的業主立案法團或管理公司不甚了解他們在此事
上的角色。她注意到,部分業主立案法團或管理公司未必會就競選活動徵詢住
客的意見,而且可能只准許某些而非所有候選人在樓宇內展示競選廣告。她詢
問選管會可如何確保有關在私人樓宇以公平方式分配展示競選廣告位置的指引
會獲得依循。主席表示,為求對所有候選人公平,業主立案法團及管理公司不
應選擇性地容許某些候選人在其樓宇內張貼廣告。

15.選舉事務處總選舉事務主任答稱,選管會過往並無發出任何指引,訂明業主
立案法團及管理公司應如何分配張貼選舉廣告的位置。1999年指引第7.18段現
時建議,業主立案法團及管理公司應確定樓宇公用地方所有可供使用的位置,
並把所有可供使用的位置平分,以確保候選人將獲數量相同的部分,以及容許
候選人以抽籤方式,從他申請時仍可供選擇的位置中取得其中一部分。新程序
將加強貫徹公平及平等的原則,避免如採用先到先得的方法可能造成的不公情
況。然而,指引並無法律約束力。

16.劉慧卿議員詢問,選管會如何令業主立案法團及管理公司得悉有關指引;是
否有足夠時間提高其對指引的認識;以及如其拒絕依循指引,是否有任何渠道
俾能反映意見。選舉事務處總選舉事務主任答覆時表示,1999年指引第7.15至
7.21段載述有關此方面的詳細安排。選舉事務處及民政事務總署會籌辦連串簡
介會,使業主立案法團熟悉有關指引。廉政公署亦會參與該等簡介會。由於有
關選舉將於1999年11月舉行,故應有足夠時間向業主立案法團傳達有關信息。
事實上,民政事務總署去年曾為樓宇管理公司及業主立案法團安排簡介會,而
今年亦會繼續作出同樣安排。

17.吳靄儀議員詢問,既然根據《建築物管理條例》(第344章),代表樓宇所有業
主的業主立案法團有權就樓宇公用部分的管理及控制作出決定,選管會有否任何
法律依據,可要求私人樓宇遵從有關向候選人平等分配選舉廣告位置的指引。楊
森議員及曾鈺成議員贊同她的意見。

18.李永達議員指出,根據《建築物管理條例》,業主立案法團通過的決議具法律
約束力。他詢問如某業主立案法團已通過決議容許張貼某些候選人的選舉廣告,
有關指引能否凌駕該決議。

19.選舉事務處總選舉事務主任回應議員時表示,選管會只可呼籲私人樓宇的所
有業主立案法團及管理公司,給予同一選區各候選人同等機會進行競選活動。選
管會倘接獲投訴,指某業主立案法團或管理公司對某候選人有不公平或不平等的
對待,並確信投訴成立者,便可發表聲明作出嚴厲譴責或譴責,當中可包括公布
獲優待或受虧待的候選人姓名。

20.李永達議員表示,對按照決議行事的業主立案法團作出嚴厲譴責或譴責,並
不公平。曾鈺成議員贊同他的意見。主席表示,既然指引並無法律約束力,他
質疑選管會到底應否譴責業主立案法團。法律顧問回應議員時表示,《選舉管
理委員會條例》(第541章)第6(1)及(3)條分別賦權選管會發出關於選舉活動的指
引,以及在調查後斷定投訴屬實的情況下,對任何人作出嚴厲譴責或譴責。

21.李永達議員認為,業主立案法團有權決定誰人獲准或不准在樓宇內張貼廣告
,儘管有關決定未必公平。主席表示,如此會令業主立案法團的角色政治化。劉
慧卿議員表示,業主立案法團通過的任何決議,應對所有候選人公平。李議員回
應時表示,他只想指出,如某樓宇的業主極為偏袒某候選人,沒有甚麼可以阻止
他們作出有利於該候選人的決定。曾鈺成議員表示,根據他的經驗,業主立案法
團大多採用公平的原則,亦即如非所有便是無一候選人會獲准在樓宇內進行競選
活動。

22.吳靄儀議員表示,雖然指引並無法律約束力,但實際上卻對有關人士有所影
響。選管會對任何不遵從指引的人士作出嚴厲譴責或譴責,會產生有損該人聲
譽的後果。她對此影響表示關注,並詢問有否任何渠道作出申訴。

23.法律顧問回應時表示,只要選管會真誠地行使其權力,《選舉管理委員會條
例》第14(1)條對其提供豁免權。該條例第14(2)條進一步規定,就誹謗法而言,
就選管會作出的嚴厲譴責或譴責發表關於根據第6(3)條作出的投訴的任何事項,
均有絕對特權。法律顧問回應有關申訴的問題時表示,該條例第6(4)條規定,選
管會在嚴厲譴責或譴責任何人之前,須作出合理的努力以聯絡該人並給予該人一
個合理機會,讓該人就為何不應作出該項嚴厲譴責或譴責而向選管會作出申述。
就法律觀點而言,由於選管會正行使其法律所賦予的權力,其決定可受司法覆核


24.張永森議員認為,有關在私人樓宇分配位置的指引既不能強制執行,亦有欠
公允。有關指引不能強制執行,因為業主立案法團就張貼選舉廣告所作的決定
即使違反指引,卻是根據《建築物管理條例》而作出的。有關指引亦有欠公允
,因為其剝奪了業主立案法團的選擇權利,而且業主立案法團可能因執行根據
《建築物管理條例》作出的決定,而被選管會嚴厲譴責或譴責。吳靄儀議員表
示,根據法律原則,選管會必須有法律依據,才可干預業主立案法團的決定。

25.選舉事務處總選舉事務主任回應時表示,選管會只會在接獲投訴後才採取行
動。一如法律顧問較早時所述,選管會會調查有關設訴,並邀請各有關方面解
釋其立場,然後才決定應否嚴厲譴責或譴責有關人士。

26.楊森議員表示,他相信選管會只會呼籲業主立案法團給予所有候選人同等機
會,並只會在理由充分的情況下才運用權力,對某人作出嚴厲譴責或譴責。

在私人樓宇進行競選活動

27.選舉事務處總選舉事務主任表示,1999年指引第10.10段旨在澄清,在禁止
拉票區內,只要不妨礙選民和不使用擴音設備,候選人可到住宅樓宇內逐戶拉
票。

28.主席詢問就進入住宅樓宇而言,各候選人會否獲得平等對待。吳靄儀議員表
示,逐戶探訪及分配選舉廣告位置是兩項不同事宜。後者涉及使用某樓宇的公
用地方,屬業主的共同決定。至於逐戶拉票,應由個別住戶而非業主立案法團
決定是否准許上門拉票。

29.主席表示,就他所知,很多業主立案法團不會准許逐戶拉票。除非某人能夠
證明其為真正訪客,否則不會獲准進入樓宇。吳靄儀議員表示,業主立案法團
的任何決定,並沒有法律約束力足以管制住戶邀請訪客到其單位的權利。曾鈺
成議員不同意此點,並且認為業主立案法團就此事作出決定是切合實際的做法
,否則便可能會接獲住戶大量投訴。

30.楊森議員指出,儘管吳議員有此意見,上述做法已為眾多業主立案法團及管
理公司所採用。問題在於有何措施防止候選人在私人樓宇內受到不平等對待,
以及如有投訴,應如何加以處理。

31.選舉事務處總選舉事務主任請議員參閱1999年指引第7.11至7.14段,並且表
示,業主或業主立案法團應邀請所有住客出席會議,以便在是否准許候選人在
樓宇內進行競選活動的事項作出任何決定前,能聽取住客的意見。選管會如接
獲有關不公平及不平等對待的投訴,便會進行調查。

32.劉慧卿議員表示,最簡單的方法是由業主立案法團在選舉初期通過決議,決
定是否准許在樓宇內進行競選活動。鑑於不論探訪屬政治還是私人性質,業主
立案法團均無法代表住客決定是否接見訪客,張永森議員質疑該決議在法律上
可否強制執行。他表示,一般性的指引不會有多大作用。較實際的做法,是由
業主立案法團就候選人的競選活動通過決議,並請不支持該決議的住客知會業
主立案法團,以便可作出適當安排。選舉事務處總選舉事務主任回應時表示,
候選人一旦進入樓宇,便難以監察其活動。

33.楊森議員同意張永森議員的意見,認為一刀切的做法會造成問題。他憶述在
上次選舉中,民政事務處曾提供資料,述明哪些樓宇准許進行競選活動。李永
達議員補充,他曾到訪的樓宇當中有部分業主立案法團及管理公司提供一份不
想與候選人有任何接觸的單位名單。選舉事務處總選舉事務主任答稱,1999年
指引第7.30段已載述業主立案法團及管理公司就候選人在樓宇內進行競選活動
的決定知會選舉主任的程序。如有需要,可向有關樓宇所處地區的民政事務處
或分區辦事處查詢哪些樓宇准許進行競選活動。

34.劉慧卿議員表示,第7.11及7.12段所載有關與住客開會作出決定的指引過於
籠統。她詢問有否如會議法定人數規定的任何程序,藉以確保在會議上作出的
決定具法律約束力。她認為第7.12段含糊不清。她指出,只有樓宇的業主才有
權就決議案投票。然而,第7.12段卻表明,業主及業主立案法團應容許本身並
非業主的居住者在議決時就議案進行投票。

35.選舉事務處總選舉事務主任答稱,個別業主立案法團本身設有一套有關在會
議上作出決定的程序。選管會認為,由於關乎進行競選活動的議案涉及住客及
居住者的權利多於業主的權利,因此宜容許他們投票。他向議員保證,選舉事
務處及民政事務總署會就有關安排,向業主立案法團及管理公司作出簡介,並
徵詢他們的意見。

36.劉慧卿議員詢問在草擬1999年指引之前,有否就有關程序徵詢業主立案法團
及管理公司的意見,以及可否對該程序作出修改。對於第一個問題,選舉事務處
總選舉事務主任給予否定的答案,因為有關程序已訂立了若干年。至於第二個問
題,選舉事務處總選舉事務主任表示,1999年指引旨在提供一般原則讓公眾依循
,而他預期在進行諮詢後亦不會有任何重大修改。劉慧卿議員表示,選管會似乎
不大重視公眾的意見。

對選管會指引的修訂

37.李永達議員詢問立法會可否對選管會指引進行修訂。法律顧問回應時表示,
法律並無訂明任何程序,容許立法會修訂選管會指引。然而,根據《選舉管理
委員會條例》第7條訂立的選舉安排程序是附屬法例。選管會指引必須符合主體
條例及其附屬法例的有關條文。

38.選舉事務處總選舉事務主任回應李議員所舉有關選舉廣告信封尺寸的例子時
表示,當局會訂立規例,列明信封的規格。立法會如不同意有關規格,可修訂
該規例。在該規例經修訂獲得通過後,選管會便會相應修訂有關指引。他表示
,選管會稍後會就區議會選舉制訂一套程序規例。

39.張文光議員表示,某些指引具約束力,而某些則沒有約束力。舉例而言,候
選人的信封如不符合規格,該等候選人便不會獲得提供免費的郵遞服務。他詢
問可否修訂《選舉管理委員會條例》第6條,訂明選管會指引須以附屬法例的形
式通過。在此情況下,所有有關選舉活動的指引便須經立法會審議。法律顧問
回應時表示,只可藉提交修訂法案的方式對第6條作出如此修訂。

40.楊森議員察悉,議員及政黨對某些具爭議性的指引或有不同意見。他指出,
原意是有關選舉的指引應由一個獨立機構擬訂,以確保所有候選人均獲公平及
平等對待。在此背景下,當局設立了選管會此個由一位高等法院法官擔任主席
的獨立法定機構,負責監察各項選舉活動。他認為,有關指引不宜經由立法會
審議。主席同意,對選管會的事務進行干預,並非明智之舉。

41.張文光議員認為應訂立限制,規限甚麼事宜應干預,甚麼事宜不應干預。如
選管會指引違反《基本法》,他看不到有何理由應接納該指引。

繳費通知書

42.劉慧卿議員欣然獲悉,有關當局會在選舉結果在憲報刊登後21日內,向有關
候選人發出清除選舉廣告費用的繳費通知書。

使用印章在選票上蓋印

43.1999年指引第3.61段規定,選民須使用刻有"u"號的印章在選票上蓋印,出
席會議的大部分議員認為,此項新措施過於嚴格。他們指出,選民已習慣劃上
剔號,而且不把用手劃上剔號而清楚顯示屬意候選人的選票計算在內,亦不公
平。鑑於某些選民可能會在不適當的位置蓋印,又或在選票上蓋印多次,他們
並不同意有關建議會有助減少問題選票的數量。

44.選舉事務處總選舉事務主任向議員保證,當局會就使用印章一事,進行廣泛
宣傳。由於選民會獲給予清晰指示,選管會有信心無效選票的數量將會減少。

III. 1999年區議會選舉:選舉開支限額
(立法會CB(2)1705/98-99(03)號文件)

45.政制事務局副局長表示,當局建議把新的選舉開支限額定為45,000元,與
1994年區議會選舉的水平相同。該限額並沒有規限候選人進行其競選活動的
方式。候選人可自由決定實際開支數額及開支項目,但整體選舉開支須在指
定限額內。有關各項開支計算方法詳情的樣本載於該文件附件。

46.政制事務局副局長回應劉慧卿議員時表示,1994年區議會選舉的候選人普
遍認為,該開支限額可以接受。

47.張永森議員提述附件時質疑當中所用的是否實際數字。他指出,禾邨的
人口約為23 000人,但在第4至6項下所使用的傳單、選票樣本及小冊子數量
(分別為4 900、4 900及19 600張/本),並不足以派發給每名選民,更遑論該
等宣傳單張還要在選舉當日再次派發。

48.政制事務局副局長表示,在來屆區議會選舉中,由於選區人口數目與1994年
區議會選舉的人口數目相若,在1994年所用的開支項目清單已予更新,以釐定
1999年區議會選舉的估計開支。根據選管會就1999年區議會選區分界所提出的
臨時建議,禾邨是最大的選區。鑑於選區的人口通常會較實際的登記選民為
多,傳單和小冊子的數量應足夠一輪郵遞及在選舉當日派發之用,而選票樣本
則只會在選舉當日派發。他重申,該文件附件所載的開支項目清單,是參考1994
年區議會選舉所載的開支項目而制訂的。

IV. 1999年區議會選舉:提名所需的簽署人及選舉按金
(立法會CB(2)1705/98-99(04)號文件)

49.政制事務局副局長向議員簡介有關1999年區議會選舉的初步建議如下 --

  1. 提名所需的簽署人數目為10名;

  2. 簽署人必須為有關候選人參選選區的登記選民,並只可為一份提名
    書作簽署人;

  3. 提名所需繳付的選舉按金為3,000元;及

  4. 沒收選舉按金基準訂為有關選區有效票的5%。

50.政制事務局副局長回應劉慧卿議員時表示,在1994年區議會選舉中共有757
項有效提名。有15名候選人的選舉按金被沒收,只佔候選人總數的2%。

51.會議於下午4時35分結束。


立法會秘書處
1999年6月16日