立法會
立法會CB(2)2679/98-99號文件
(此份會議紀要業經政府當局審閱)
檔 號：CB2/PL/HS
立法會衞生事務委員會
特別會議紀要
| 日 期 ： | 1999年7月20日(星期二)
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| 時 間 ： | 上午8時30分
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| 地 點 ： | 立法會大樓會議室A
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出席委員 ：
何敏嘉議員(主 席)
梁智鴻議員(副主席)
何秀蘭議員
陳婉嫻議員
梁劉柔芬議員
楊 森議員
鄧兆棠議員
缺席委員 ：
何世柱議員
楊耀忠議員
羅致光議員
出席議員 ：
劉慧卿議員
出席公職人員 ：
署理衞生福利局局長
梁永立先生
衞生福利局首席助理局長(衞生)3
潘太平先生
衞生署副署長1
蘇天安醫生
醫院管理局副執行總監
高永文醫生
應邀出席者 ：
消費者委員會
陳黃穗女士
金馬倫先生
香港中文大學護理學系
麥建思教授
香港大學護理學系
羅鳳儀博士
香港臨床心理學家協會
黃美芬女士
劉家祖先生
香港護理員協會
麥國風先生
余建業先生
劉志華先生
梁 耀先生
香港理工大學護理及醫療科學系
汪國成先生
香港大學商學院
王于漸教授
列席秘書 ：
總主任(2)4
陳曼玲女士
列席職員 ：
高級主任(2)4
麥麗嫻女士
I. 與代表團體會晤
主席歡迎代表團體出席會議。
消費者委員會
(立法會CB(2)2605/98-99(01)號文件)
2. 消費者委員會(下稱“消委會”)總幹事陳黃穗女士提及該會於會議席上提交的意見書，並表示她會從消費者權益及醫療服務公平競爭的角度發表意見。陳黃穗女士簡述消委會關注的3項主要問題，詳情載於意見書的第3段。關於規劃的資料，消委會相信擬議設立的醫療政策及經濟研究所，將有助決定如何將資源物盡其用。陳黃穗女士強調須改善向消費者發放醫療服務的資訊，以及消費者選擇權利的重要性。她亦特別提及有效的申訴制度應具備的要素，並指出消委會支持美國哈佛專家小組(下稱“哈佛小組”)
報告的建議，成立獨立醫療申訴辦公室，為申訴醫療服務的消費者提供協助及申訴渠道。至於《聯合保健》，陳黃穗女士表示，該建議可在某程度上解決預期出現的融資困難，亦可符合政府預算須配合本地生產總值增長率的原則。對於“錢跟病人走”的概念，消委會認為政府就此事作出決定前，應先考慮病人的經濟負擔能力及消費者的選擇等因素。
香港中文大學護理學系系主任暨護理學(臨床護理)講座教授麥建思
(立法會CB(2)2595/98-99(01)號文件)
3. 麥建思教授指出，哈佛小組報告並無詳細論及非醫療健康護理提供者(例如護士)在促進健康及預防疾病方面的角色。她強調護士對醫療服務的質素及成效舉足輕重，並在社區上扮演重要的角色，有助促進病人及家庭健康。麥建思教授闡述如何擴大護士在醫療制度的角色，詳情載於她的意見書內。她列舉英國為例加以說明。在英國的流動診所、青少年中心和戒毒中心，以及普通科醫生辦公室，護士可無須經醫生轉介而會見病人，並向他們提供醫療方面的意見。在該等情況下，護士的角色是提高醫療服務質素，而非取代醫生提供服務。麥建思教授指出，擴大護士的職責範圍，使他們全面發揮潛能，有助提高服務的成本效益，使服務物超所值。由護士帶動積極參與治療工作，可及早診斷病人的健康問題，預防出現併發症，並透過適當的醫療轉介服務及病人教育工作，節省資源。
香港大學護理學系系主任羅鳳儀博士
(立法會CB(2)2595/98-99(02)號文件)
4. 羅鳳儀博士表示，香港大學護理學系就哈佛小組報告作出回應，認為本港需要一套經重整架構及重訂方向的醫療制度，以便為全港居民提供優質、公平、可以負擔、便利、具成本效益、方便用者及以病人為中心的醫護制度。她表示要達到這些目標，需建立一套綜合並以病人為中心的醫療制度。她更指出，儘管國際上的醫療服務提供者中，護士所佔的人數最多，但他們在現時的醫療制度下並未充分發揮功能。當局應以病人的最佳利益為前提，擴大護士的專業職能。具備碩士及博士水平的高級執業護士，是主要的基層醫護服務提供者，也是醫療改革的重要人員。當局應讓這些高資歷的護士人盡其才，為醫療制度帶來正面的改革成果。
香港臨床心理學家協會(下稱“該協會”)
(立法會CB(2)2595/98-99(04)號文件)
5. 香港臨床心理學家協會代表黃美芬女士向與會者介紹該協會，並闡釋臨床心理學家如何發揮醫療成效。她指出該協會同意哈佛小組報告的意見，認為香港的醫療制度分裂隔離，缺乏貫徹的整體政策以進行醫療融資或統籌安排。該協會促請政府制訂全面的醫療政策，不應只集中於改革融資安排及架構制度。由於心理因素證實能有效地對若干主要的致命疾病，如冠狀心臟病及癌症作出初步預防，該協會因而主張基層護理應包括心理輔導。黃女士指出，健康護理並非只是醫療護理，應群策群力提供醫護服務，並承認各類非醫療專業人員均作出同等的貢獻。
6. 該協會的劉家祖先生表示，應作出安排，確保那些未經正式訓練或訓練不足的所謂心理學家，不會向市民提供低劣的服務。他呼籲政府為心理學家訂立法定註冊制度。
香港護理員協會
(立法會CB(2)2595/98-99(04)號文件)
7. 香港護理員協會的麥國風先生表示，哈佛小組報告偏重於評論醫療服務，未能進行全面檢討，並忽略其他醫護專業人員例如護士、職業治療師及藥劑師所發揮的作用。麥先生在提及該協會的意見書時指出，若要改善醫療制度，應收緊對私營及公營醫院的監管，加強基層醫護服務及統籌各種服務。他促請政府考慮擴大衞生署的職責範圍，向該署投入更多資源，以便統籌提供各項基層醫護服務，並提高市民對健康的認識。他指出促進基層醫護服務，是控制醫療開支及改善市民健康狀況的最具成本效益的方法。由於護士是“質優成本低”的專業人員，他們尤其應在推廣基層醫護方面，擔當重要的角色。
8. 在醫療融資方面，麥先生表示，協會反對維持現狀及對政府醫療預算設置上限的方案，原因是該兩個方案不會有助解決醫療制度的問題。至於提高用者費用、《聯合保健》及建議的長期護理儲蓄計劃(《護老儲蓄》)，協會認為政府必須提供更多詳情，以便公眾研究該等方案。
香港理工大學護理及醫療科學系汪國成博士
(立法會CB(2)2605/98-99(02)號文件)
9. 汪國成博士建議應重視及確定護士及其他醫療專業人員對醫療制度的財政效益。醫管局應採取政策，可令護士及其他醫療專業人員在提供醫療服務方面發揮更大的成效。他相信此政策更具成本效益，並會提高公共醫療服務的整體標準。
10. 汪博士認為，政府應繼續提供基本的醫療服務。此外，或須設立保險或儲蓄計劃，以支付更先進醫療科技服務的費用。他強調不應有人因貧窮而被剝奪獲得基本醫療服務的權利。他亦贊成設立中央數據庫，以收集與醫療有關的資料。
香港大學商學院王于漸教授
11. 王于漸教授表示，他曾兩度在公眾場合上，提出他對於哈佛小組報告的數項意見有所保留。不過，他認為該報告能引起公眾討論現行醫療制度的缺點，以及醫療融資方面將會面對的問題，此點至為重要。王教授認為，應將公共醫療開支視作一項社會投資，以提高人口的質素，因為身心健康至為重要，而較長的預計壽命，會對社會產生正面的影響。
12. 至於醫療制度方面，王教授指出，醫療融資模式主要可分3大類：
- 附設或不附設政府資助的保險制度
此融資模式容許市場存在競爭，並可連繫各層的醫療護理。服務分裂隔離的問題可予避免，亦可全面反映病人的需要。由於此模式可達致公平分配，又具成本效益，因而獲經濟學者普遍支持。作為經濟學者，他亦支持該制度，但仍有若干保留。任何醫療制度，不論設計上如何完備，也會存在資訊傳達不均的問題，出現道德風險及成本失控的危機，美國的情況正是如此。
- 政府利用稅收提供撥款
此制度正是本港現行融資安排的主要特點，各人所得的服務相同，可達致人人平等的目標，然而，病人不能作出選擇，醫療質素沒法保證，服務分裂隔離的問題仍然存在；及
- 設有私人醫療保險的收費式私營醫療服務
此制度亦具成效，但經濟能力不足的人或許未能力負擔此類服務。
王教授指出，不同制度可滿足不同病人的需要，他較贊成上述3套制度並存，互補不足。
13. 王教授認為，香港現行醫療融資制度的問題，是容許以公帑資助的醫管局規模過大。醫管局的規模須予縮減，並須規限其職責範圍，以便其他服務提供者及融資模式可有發展空間。
14. 王教授認為，融資改革與醫療改革不可分割，兩者互相關連。哈佛小組報告除針對醫療融資問題外，亦提出本港有需要進行醫療改革，他因而認為是次研究的顧問費用物有所值。他贊成為本港的醫療服務推行一套受資助的自願性保險制度，而非按哈佛小組所建議的推行強制性保險安排。他指出，推行醫療改革需要備有大量的數據及資料，在當前沒有該等資料及數據的情況下，政府應採取循序漸進的方式，推行任何新變革或設立一套新的融資制度，不可一下子摒棄現行制度。王教授總結時指出，他支持設立醫療政策及經濟研究所。
議員提出的問題
15. 哈佛小組預測，到2016年時，本港的公共醫療開支將佔政府預算總額的20%至23%，梁智鴻議員詢問王于漸教授對此項預測有何意見。王教授答覆時表示，由於目前掌握的數據並不齊備，因而不能作答。既然不能肯定哈佛小組的預測會否屬實，王教授認為當局應著手研究該報告所指出的問題，並尋求解決辦法。
16. 王教授在回應梁智鴻議員的跟進問題時表示，他支持削減由公營醫療機構提供的服務。不過，他澄清這並不表示政府應因而削減公共醫療服務的預算。反之，他主張政府應直接為病人提供資助，而非資助服務提供者。
17. 王教授同意梁智鴻議員的看法，表示每個專業界別均存在資訊傳達不均的問題。他認為若撤銷醫療制度的部分限制，在某程度上有助改善此情況。舉例而言，他知悉香港醫務委員會不准醫生宣傳其服務，他認為此舉會加深醫療專業界資訊傳達不均的問題。
18. 陳婉嫻議員詢問王于漸教授認為哪種醫療融資模式對香港來說較為可取，王教授回應時表示，他贊成實行雙軌制度，即同時設有公營醫療服務及醫療保險。這兩套機制之間的競爭，可促使公營醫療機構提高效率。此外，政府可視乎兩個機制的成本效益，進一步決定將更多資源投入成本效益較高的機制。王教授更建議政府應縮減醫管局的醫療服務範疇。至於為何要推行“資助”保險計劃，王教授解釋，政府須提供資助，確保老人等極需援助的一群，亦可獲得保險計劃的保障。他指出，即使在美國，政府亦投入大量資源資助醫療保險計劃，不過他並非表示香港應倣效美國的醫療融資模式。
19. 何秀蘭議員詢問王教授，如推行他建議的醫療保險制度，如何能確保有保險公司願意承保老人，特別罹患慢性疾病者的保險。她亦請王教授進一步闡釋，政府的資助將如何直接令病人而非服務提供者受惠。她詢問假設政府最終決定推行強制性醫療保險制度，以致有大量資金流入市場，對香港的經濟有何影響。最後，何議員指出，由於80%以上的醫療服務開支實際上用作職員的薪酬，王教授有何方法解決職員成本高昂的問題。
20. 王教授答覆時詳細解釋受資助的自願性保險制度，並指出政府應首先決定用於醫療服務的開支額，繼而決定如何將資源分配予醫管局及用以資助醫療保險。在保險制度下，病人亦須負擔部分成本，但可自由選擇服務提供者∕醫院。然而，選擇加入受資助的醫療保險計劃的病人，便不可享用醫管局的服務。根據哈佛小組的報告，該等保險服務只應由醫院及有組織的醫療專業組別提供，但王教授卻認為保險公司亦應獲准提供該等保險服務，而獲政府資助的保險公司，須承保老人及患慢性病患者，甚或絕症病人的保險。王教授更提出，此項保險計劃規模上不會小於強制性公積金計劃，他促請政府須審慎籌劃該項保險計劃。
21. 王教授指出，他倡議的融資模式會增加政府的行政費用。然而，由於受資助的自願性保險制度及公營醫療機構同時運作，會引入競爭，促使兩者提高效率及致力節省成本。至於職員薪酬高昂的問題，王教授認為其他界別，例如專上教育亦存在這情況。他察悉職員薪酬下調已是普遍的趨勢，他相信如引入更多競爭，會迫使醫管局採取更有效的措施，以減省開支。
22. 王教授在答覆何秀蘭議員最後的問題時表示，因推行強制性醫療保險制度而流入市場的大量資金，或可有助促進本港金融市場的發展。由於每年流入的資金數額可以預計及頗為穩定，因而不會造成“熱錢”湧入的情況。然而，他指出在設計香港的醫療融資模式時，不應將醫療保險計劃對金融市場的影響，列為其中一項考慮因素。
23. 楊森議員詢問王教授，能否透過行政方法控制成本，使現行的醫療融資制度得以維持不變。王教授回應時表示，與其採取行政方法控制成本，他認為在制度內引入競爭的做法更具成效，較為可取。至於《聯合保健》，王教授擔憂廢除醫管局後，《聯合保健》將成為唯一的機制，無須與其他機制競爭，因此他質疑《聯合保健》是否確實可以根據市場原則運作。他擔心《聯合保健》最終只會成為增加稅收途徑，但卻未能帶來任何轉變。由於能否控制成本，主要取決於《聯合保健》的保費額，他因而亦關注董事會的成員人選，因為他們將負責管理《聯合保健》及釐定保費額。
24. 劉慧卿議員希望知道在若干醫療服務崗位上，護士能否取代醫生。她請護理專業界的代表，就適當的醫療融資模式發表意見，並評論王于漸教授提倡的融資制度。麥建思教授答覆時澄清，她並非張由護士取代醫生的工作。她認為護士應與醫生並肩工作，合力提高醫療服務的質素及提供更全面的服務。舉例而言，護士可承擔更多職務，例如向病人灌輸健康教育知識。這樣醫生便可集中進行醫療工作。她同意在某些情況下，可以先由護士會見病人，決定是否有需要轉介病人向醫生求診，還是應向社會工作者求助。在英、美兩國，一些診所無須經醫生轉介，先由護士會見病人。劉慧卿議員認為這套運作模式十分創新及符合成本效益，她建議衞生署予以研究。
25. 香港護理員協會麥國風先生指出，為護士提供的培訓，令他們勝任提供多類服務，例如評估病人的情況及提供各種護理服務等。鑑於護士的服務範疇甚廣，麥先生表示護士定可協助提高醫療服務的成本效益。他認為各類醫療專業人士均具備本身的專業知識，他們無須經由醫生轉介才能會見病人。
26. 鄧兆棠議員詢問護士是否可以替病人進行子宮頸塗片檢查，麥建思教授回應時表示，倘護士曾接受檢查子宮頸的正確訓練，絕對可以負責此項工作。她強調基層醫療服務涉及多個學科，政府應制定政策，協助發展各類基層醫療護理人員的潛能。
27. 香港理工大學護理及醫療科學系汪國成博士補充，目前在公營醫院急症室推行的分流制度，已由護士負責評估病人的情況，決定醫生診症的先後次序。他指出，往醫院求診的病人中，20%實際上患上與慢性病有關的疾病。該等病人無需住院及每日由醫生診症，他們只需由護士照顧便可。
28. 消費者委員會陳黃穗女士在回應劉慧卿議員提出的第二條問題時表示，她認為王于漸教授建議的保險制度的最大優點，是計劃屬自願性質，並可引入競爭。然而，她指出若要推行保險制度，政府有需要向病人提供更多資料，以便病人在選擇服務提供者時作出適當的決定。她亦關注這套融資模式會否誘使病人採用私營機構的服務，使私營機構因而獲得更多資源。反之，公營醫療機構由於獲得較少資源，服務水平會下降。汪國成博士贊成推行自願性而非強制性的醫療保險制度，讓市民可以選擇參加與否。與此同時，為促進競爭，他建議私營保險計劃應與受資助的保險計劃並存。
29. 鄧兆棠議員提及汪國成博士的建議，即政府應負責提供基本的醫療服務，他請汪博士闡釋如何界定“基本醫療服務”。汪博士答覆時同意難以界定服務的範疇。由於這方面的定義須取得公眾的一致意見，他建議應成立一個成員包括公眾人士的專責委員會負責制訂。他認為如要界定服務範疇，必須設定醫療開支的上限。
30. 梁劉柔芬議員提及汪博士意見書的其中一點，並問他有何具體建議，落實“將醫療為主導的情況轉變至提供綜合醫療服務的環境”。汪國成博士回應時表示，除醫管局的支持外，護理專業人員亦需努力實踐此目標。麥建思教授同意護理專業人員應處理此問題。她欣悉有關方面正致力增加護士畢業生的人數。她同意護士如能接受學士水平的培訓，在許多方面均會較文憑水平的培訓優勝。梁劉柔芬議員認為，護理專業人員本身應作出多方面的努力，而非只等候政府或醫管局採取行動，提升他們作為基層醫護提供者的角色。她欣悉醫管局最近關閉駐院的護士訓練學校，將護士培訓課程，從由醫院為本改為以大學為本。她認為護士培訓應更?重發展學員的領導才能。
31. 主席詢問陳黃穗女士消委會會否考慮向政府提出建議，強制規定醫生須於診所內展示服務收費表。陳黃穗女士回應時表示，該會已向醫務委員會提出此點。雖然醫務委員會同意病人有權知道醫生的收費，但這項建議卻遭部分醫生反對，而另一些醫生只願意在病人要求下作出安排。不過，醫務委員會已答應進一步跟進此事。陳黃穗女士表示，由於目前社會人士正廣泛討論此問題，她相信將會有更多醫生樂意遵從該項安排。
32. 陳黃穗女士在回應陳婉嫻議員的問題時表示，正如消委會提交的意見書已說明，對政府醫療預算設置上限的方案利弊參半。消委會迄今並無對哈佛小組報告所建議的各項融資方案作出任何選擇。
33. 劉慧卿議員知悉消委會曾與醫療專業人士聯絡，以期改善申訴機制。她詢問有關進度，以及消委會是否即將協助設立獨立的申訴專員辦公室。陳黃穗女士回應時表示，消委會及香港醫學會的代表已組成一個工作小組，負責研究處理醫務投訴個案的機制。該工作小組至今已運作3年。她同意現行處理多項投訴的機制確實未如理想，因而支持設立申訴專員辦公室。她更建議，倘設立申訴專員辦公室，其職務便應包括調查X光中心、職業治療師診所等的投訴個案。
34. 會議於上午10時50分結束。
立法會秘書處
1999年8月16日
