立法會
立法會CB(2)2740/98-99號文件
(此份會議紀要業經政府當局審閱)
檔 號：CB2/PL/HS
立法會衞生事務委員會
特別會議紀要
| 日 期 ： | 1999年7月21日(星期三)
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| 時 間 ： | 上午8時30分
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| 地 點 ： | 立法會會議室A
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出席委員 ：
何敏嘉議員(主席)
梁智鴻議員(副主席)
何世柱議員
何秀蘭議員
陳婉嫻議員
梁劉柔芬議員
楊森議員
羅致光議員
鄧兆棠議員
缺席議員 ：
楊耀忠議員
出席議員 ：
劉慧卿議員
出席公職人員：
衞生福利局署理局長
梁永立先生
衞生福利局首席助理局長(衞生)3
潘太平先生
衞生署副署長1
蘇天安醫生
醫院管理局副執行總監
高永文醫生
政府經濟顧問
鄧廣堯先生
衞生福利局助理局長(衞生)
黃潔怡女士
應邀出席人士：
香港中文大學經濟系
梁志明博士
香港理工大學商業學系
林本利博士
列席秘書 ：
總主任(2)4
陳曼玲女士
列席職員 ：
高級主任(2)8
蘇美利小姐
1. 主席歡迎梁志明博士、林本利博士及政府當局的代表出席會議。
I. 醫療融資
(立法會CB(2)2494/98-99(01)及CB(2)2593/98-99(01)號文件)
2. 梁志明博士向議員簡介其文件(立法會CB(2)2494/98-99(01)號文件)的要點。該文件將美國哈佛專家小組(下稱"哈佛小組")在其研究香港醫護制度顧問報告內建議推行的《聯合保健》，與日本的醫療保險制度作一比較。梁博士特別指出，日本在醫療融資方面採用制訂整體預算及議定付款額的方式，以控制醫療成本，有關經驗可供本港借鏡。
3. 林本利博士概述自願性醫療保險制度的主要特點及優點，詳情載於其文件(立法會CB(2)2593/98-99(01)號文件)。林博士特別建議政府應減少提供予醫院管理局(下稱"醫管局")的撥款，將減省的款項用以資助投購私營醫療保險的保費。為彌補減少的政府撥款，公營醫院及診所的用者收費應予提高，在7年內將收回成本的比率由現時的3%提高至30%。如實施此建議，以普通病房的住院費為例，會由現時每日68元，在2006年增至約900元。他指出，雖然用者收費大幅增加，但不會對病人造成沉重的財政負擔，因為保險提供的保障可資助部分收費。林博士進而表示，為解決保險公司拒絕承保失業人士、長者及長期病患者的問題，政府所提供的保費資助，應以家庭為單位，以吸引保險公司提供可保障家庭全體成員的保險計劃。林博士補充說，為鼓勵市民投購私營醫療保險，當局應向僱主及僱員提供稅項優惠。
4. 政府經濟顧問在回應上述兩份由梁博士及林博士擬備的文件前，表明他在會議席上所表達的意見，僅屬個人意見，原因是政府當局仍未就醫療制度的發展路向作出決定。
5. 政府經濟顧問表示，在評估某項醫療保險制度是否適合本港時，應仔細考慮擬議的制度是否符合成本效益及公平的目標。政府經濟顧問同意，如要提高成本效益，需大幅增加用者收費。至於用者收費的款額，可透過政府與醫療服務提供者磋商訂定或透過市場競爭而定。無論採取何種方式，均須令制度具彈性安排，才能切實可行。他進而表示，如只因某些人收入較高而須就同一的服務支付較多款項，則有違"平等"及"用者自付"的原則。他認為政府在所難免須向貧困及低收入的一群提供資助，問題只是應採用何種形式的資助，才能最妥善應付此類社會需要。
6. 政府經濟顧問指出，保險制度有利己選擇及道德風險的內在問題。就前者而言，保險公司為避免蒙受損失，所收取的保費會高於整體人口的平均風險。為解決此問題，或可強制規定體魄強健及體質較差者均須一律投購醫療保險。至於道德風險的問題，一些受保人或會要求提供較多醫療護理，而這些服務是他們要自費支付有關費用時所不會要求獲提供的。不過，若訂定共同付款額或免賠額，可減輕此問題的嚴重程度。
7. 衞生福利局署理局長贊同政府經濟顧問的意見。他進而表示，若推行私營保險制度，部分款項難免會流向一些盈利的中介機構或團體。衞生福利局署理局長亦關注建議對中下收入組別人士的影響，他們可能基於財政理由，即使可獲政府資助，支付較低的保費，但仍不願意投購私營保險。
8. 林博士在回應時表示，中等收入人士多半不會支持擬議的《聯合保健》，並重申其文件所詳述的自願性保險制度的優點。林博士進而表示，中介團體如能提供所需服務，即使有款項流向該等團體，亦可接受。
9. 梁智鴻議員詢問，以醫管局在1989/90至1996/97年度期間的實際開支，作為預測直至2016年的醫療開支的基準，結果是否準確。梁智鴻議員進而詢問，《聯合保健》及《護老儲蓄》的供款率若分別為薪金的1%及1.5-2.0%，是否足以支付個人的醫療開支；若然，上述比率可以維持不變多久。
10. 政府經濟顧問回答說，他不能批論以醫管局實際開支作為其中一項數據，是否能準確地推算日後的開支數額，原因是他並沒有詳細研究推算模式。不過，他指出在考慮醫療制度的改革時，應緊記老人人口的增長趨勢，對未來的醫療開支有深遠影響。現時有跡象顯示，人口老化的趨勢在未來20年可能會加快。至於《聯合保健》及《護老儲蓄》的供款是否足夠，政府經濟顧問表示，問題很大程度上取決於新醫療制度下答允提供的醫療服務的類別、水平及質素。
11. 楊森議員促請當局在決定應否以醫療保險制度取代現行醫療制度時，應極為謹慎。對於在7年內將用者收費提高至收回成本30%的水平，他表示關注，因為此舉會令經濟能力較差的人無法獲得主要的醫療服務。他同時關注醫療保險制度內在的道德風險問題。為說明此點，他以台灣的經驗為例，指出台灣政府現正考慮以增加稅收或提高保險付款額的方式，以減少公共醫療開支的赤字。
12. 林博士回應說，政府在提高用者收費後，可將減省的款項用以資助沒付款能力人士的保費。他進而指出，病人實際上無須全數支付用者收費，因為部分費用可由醫療保險支付。林博士更表示，在自願性保險制度下，由於承保的醫療費用中，部分款項須由受保人自行支付，因此道德風險的問題並不嚴重。
13. 劉慧卿議員支持推行自願性醫療保險制度，因為此舉更能善用政府的資助，令沒有能力支付費用的人受惠；她亦支持提高用者收費，以規限醫管局的開支。至於資助沒能力支付保費的人士，劉慧卿議員詢間有何準則評定哪些人需要援助。
14. 林博士在回應時表示，為方便作出行政安排，所有人不論其經濟能力如何，均會獲得政府資助，以支付私營醫療保險的保費。林博士繼而表示，假設用者收費在2006年提高至收回30%的成本，屆時為數約200萬個住戶每戶可獲發給6,000至7,000元的政府資助。保險界人士表示，若要為家庭全體成員(不包括年老雙親)提供保險保障，保費約為10,000至20,000元不等。林博士指出，若保障範圍包括年老的家庭成員，政府的資助額應足以支付最高達50%的保費。
15. 劉慧卿議員表示，富者及貧者均獲同等款額的政府資助，以支付保費，並非公平的做法。林博士在回應時表示，鑑於在現行的醫療制度下，大部分的公共醫療開支是以一般稅收資助，因此亦有相若的情況。在擬議的自願性保險制度下，市民仍須負擔大部分的保費。不過，他們可選擇保險服務提供者及醫療服務的水平。
16. 劉慧卿議員進一步詢問，若大幅提高用者收費，會否設立入息審查機制，以確定哪些病人可獲豁免繳費。
17. 林博士回答說，為協助沒法支付較高收費的人士，應根據他們的付款能力，每年訂定醫療開支的上限(例如不超過家庭收入的6%)。根據此項安排，超出該上限的開支會由政府支付。劉慧卿議員質疑此項安排是否可行，因為並非所有人均會申報全部收入。此外，由於在提供資助前難以核實已支出的款額，因此在執行上會有困難。
18. 主席表示，去年約有四分之一的病人獲豁免繳付每日68元的住院費，另外有10至20%的病人獲豁免繳付半數收費。有鑑於此，他詢問若每日住院費增至900元，以收回30%的成本，估計有多少名病人可獲豁免繳付全數或部分費用。
19. 楊森議員關注大幅提高用者收費以收回成本，對窮人及病者所造成的影響，衞生福利局署理局長表示亦有同感。他指出，醫管局約一半的收入來自收費以外的其他來源，例如利息，其餘的收入則來自醫院／診所的收費。政府如減少提供予醫管局的撥款，利息收入必然會減少。為彌補利息收入的損失，有需要進一步提高用者收費。因此，為達致收回30%成本的目標，在2006年每日住院費將遠遠超出預計的900元(以現時價格計算)。衞生福利局署理局長補充，若用者收費飆升，因沒付款能力而獲豁免繳付全數或部分費用的病人，數目將會大幅增加。結果，用者收費需再度調高，以彌補因豁免收費而導致的收入損失。結果，有能力支付用者收費的人，實際上承擔超過30%的成本。至於主席要求的資料，衞生福利局署理局長表示政府當局會研究此問題，並向事務委員會滙報。
20. 主席進一步指出，由於政府與醫療服務提供者之間並沒有議定付款率，受保人多半使用公營醫院的設施，因為私人投購的保險所提供的保障，通常不足以支付私家醫院的費用，如受保人罹患嚴重疾病，須住院一段長時間，情況更為惡劣。主席問及上述情況對公共醫療開支有何影響，政府經濟顧問答覆時表示，正如林博士在提交予事務委員會的意見書中已指出，保險制度的設計，應為市民提供基本服務的保險保障，而他們亦可選擇加入一項擴大保險計劃，獲提供所需的較佳服務。由於提供基本醫療保險的市場龐大，保險公司為爭取客戶，會將保費定在市民可以負擔的水平。因此，預期政府對基層醫療護理的資助將不會過鉅。同樣，市場競爭亦會激發保險公司提供各類不同的醫療保險計劃，以滿足對服務質素要求較高的人士的需要。
21. 陳婉嫻議員表示，她認為現行的醫療制度維持不變較為可取。陳議員更詢問，可否維持現狀不變，但就政府的醫療預算設定上限。
22. 梁博士回應時表示，由於現時的醫療制度長遠而言能否在財政上持續承擔下去，令人極度質疑，他支持研究另行的安排，以改善醫療服務的供應及融資安排。他補充，在經濟復甦之時實施新的醫療制度會較為恰當。
23. 林博士表示，自願性的保險制度可解決現行醫療制度的多項問題，例如醫療服務分裂隔離。為紓解公眾對增加用者收費的關注，可將收回成本的比率及保險資助額的參數予以調整。林博士更表示，自願性的保險制度較強制性的制度更為可取，因為受保人為使保費維持在低水平，會加倍注視本身的健康。
24. 署理衞生福利局局長表示，若對政府的醫療預算設定上限，便會令服務質素下降，市民亦難以獲得便利的公共醫療服務。他進一步指出，隨着老人人口與日俱增，這些問題會更趨嚴重。
25. 梁智鴻議員支持改革現行的醫療制度，並希望政府能有決心，貫徹始終。
26. 至於梁劉柔芬議員提出有關利己選擇及道德風險的關注事宜，林博士回應時重申，由於政府是按家庭單位資助保費，保險公司會提供可保障家庭全體成員的保險計劃。關於道德風險，林博士表示，受保人須支付共同付款額及免賠額，此舉很大程度上有助解決問題。
27. 何秀蘭議員批評當局沒有設立一個中央資料庫，以評估醫療服務質素及預測醫療開支，政府經濟顧問答覆時表示，這方面並不存在資料不足的問題。舉例而言，政府當局定期進行人口調查，從而得知人口轉變的最新統計資料。此外，香港市區人口密集，有關生育率、死亡率及發病率的數據，很輕易取得，亦不會有遺漏。署理衞生福利局局長接受何議員的批評，並表示當局現正整理個別醫院收集所得的資料，以便進行有意義的對比分析。醫管局副執行總監補充，自醫管局成立以來，一直不遺餘力作出改善，確保能取得有關本港疾病模式及醫院服務使用率的資料，並確保有關資料具效用。然而，不能預期醫管局和其他若干地區看齊，備有全面的資料，原因是本港的公營醫院並非按病人使用的每項服務收費，同時亦非根據治療的個案數目或所進行的診斷程序而獲得資助。
28. 羅致光議員詢問，採用強制性或自願性的保險制度，以提高醫療服務的資助，會否違反《基本法》的規定。主席亦詢問，擴大稅基是否亦屬違反《基本法》。署理衞生福利局局長答覆說，他即時不能作答，但會進一步考慮這些問題。
29. 主席詢問，推行保險制度將如何影響市民的開支模式。政府經濟顧問答覆說，市民或會縮減個人開支，以支付保費，如經濟及收入的增長仍停滯不前，上述情況將更明顯。他察悉內地亦有類似現象，由於內地推行某些改革，當地居民最近須自費支付醫療及其他社會服務的費用。
30. 鄧兆棠議員詢問，當局有否擬訂任何緊急應變計劃，處理《聯合保健》解散的情況。署理衞生福利局局長答覆說，政府當局在檢討現行醫療制度時，並沒有考慮這方面的問題。當局仍未決定是否推行《聯合保健》。
II. 下次會議的日期
31. 議員同意於1999年8月9日上午8時30分在立法會大樓會議室A舉行另一次會議，總結有關哈佛小組顧問報告的討論。
32. 會議於上午10時46分結束。
立法會秘書處
1999年9月2日
