立法會CB(1)1387/98-99(07)號文件
LC Paper No. CB(1)1387/98-99(07)

對《邁進新世紀:公務員體制改革諮詢文件》的一些看法
香港中文大學政治與行政學系副教授
曹景鈞

《邁進新世紀:公務員體制改革諮詢文件》(下稱"文件")是一份輪廓性的文件。文件中
點明了改革的重點與方向,將會改革的包括:入職制度,聘任制度,長期聘用、退休
制度、薪酬與表現掛鈎等等。公務員體制的改革是世界性的潮流,香港亦不能例外。
檢討這份文件的標準,除了公開、公平、穩定和靈活的原則是否達到改革目標外,還
應看這樣的改革是否得到市民的支持與公務員隊伍的合作?而這種改革是否與本港的
政治與經濟環境相配合?這是本文試圖評估的準則和討論的主旨。全文分為兩大重點
,(一) 工作表現評核制度;(二) 公務員改革的政治經濟學。

工作表現評核制度

文件中,只是泛泛地點出了工作表現評核的原則性問題,並沒有進一步解釋為何目前
的工作表現評核制度達不到原先應該達到的效果,缺點和問題在甚麼地方?新的工作
表現評核制度(Performance Management)如何在目前的政府機構內部落實?應該具備的
條件及環境因素是否存在?又以什麼標準來量度工作表現?這些有待進一步的解釋和
摸索,才可以確立一個清晰的指引。

在目前研究的工作表現評核制度的文獻中,可以肯定如果沒有以下的條件,工作表現
評核成功的機會將會減少。

  • 工作表現可以被客觀量度

  • 上級與下級或評估者與被評估者之間有相當程度的互信

  • 上級與下級相互溝通,可以表達對評估與被評估之間的感受

  • 如果評核表現好的話,可以得到相應的回報(Schay, 1997, P.255)
這些因素顯現了公正、公開、誠信和具有透明度的原則。評估的成功有賴以上的條件
,究竟我們的部門是否具備這些條件?如果有,目前的評估制度達不到應有的效果,
機構文化和誠信是否存在?或者有其他問題使目前的評估制度不能達到目的?從學術
文獻與現實環境中,機構文化的改變不是一朝一夕的,而是需要漫長的時間進程。如
果港府只有個別部門具備這些條件,那末,可以先在這些部門作試點,看看成效,才
推展到別的部門。

假定推行績效評估也是透過這種方法,客觀公正地評估工作人員的表現,表現好的可
以獎賞,表現差的便懲罰。在美國的公共部門中,論功行賞(Merit Pay)可以改善工作表
現是很難得到証實的(Risher, Fay and Perry, 1997, p.215),論功行賞本身就具有深一 層的
意義,單一的指標如0分(最差)到8分(最好),假如一個文職人員取得 5分,和另一個在
交通工程部門的人員取得5分是一樣的(p.217-218),但是這些假設與指標本身已具有很
大的爭議性了,如部門與部門之間如何比較?部門內部不同的工作如何分類?這些技
術性的問題是需要解決的。

再者,因工作表現的評核方法,可能會導致"一刀切"或(one size fits all)(Halachmi, 1999)來
評核不同性質工作的機構,或以單一標準的方法來評估不同級別、職務和性質的公務
員。如入境事務處或運輸處的公務員,是否可以用同一個單一的標準來量度呢?他們
的工作要求、崗位特色不一樣,若表面採用一個"客觀"、"準確"的方法來測量,而將
他們之間的差異加以抹煞,這是有問題的。

公務員改革的政治經濟學

目前很多公務員團體反對公務員改革,一些社會人士對改革亦有所保留,這都是很正
常的現象。但他們的反對聲音,有部分不是針對這份諮詢文件,而是對公司化、私有
化或外判而產生的不安與恐懼,擔心飯碗不保。經濟不景,失業大軍人數增加,令到
公務員隊伍感到不安,是可以理解的。但細心分析,也表明了以下的二種涵義,(甲)
中下層的公務員不明白改革的真正意圖與目標,誤認為在目前的情況下推行改革,是
針對他們。(乙)這裏亦涉及到改革應審慎,需要做全盤的計劃,不宜操之過急。中國
公務員改革的推行是由點到面,分層進行,循序漸進,一步一步地落實的,以保障員
工的生計,這是我們可以借鑑的。

當然,任何的改革最終還是要看是否達到目標?效率是否高?服務市民的質素是否提
高了?但就這份文件看來,重點放在內部問責(internal accountability),即僱員與政府僱
主和行政單位與整個組織的關係。而外部問責(external accountability),諸如要對市民、
立法機關和監管機構等負責任;衡量和策略的抉擇要有公平、智慧和價值判準等,
(Halachmi 1999, p.63),在文件中似乎甚少談論,這亦是廣大市民所關心,所不滿意的,
要求政府改革的一個最重要動力。市民在過去一年多以來面對的一連串危機,諸如禽
流感、機場大混亂事件、經濟衰退,失業人數劇增等,以致對前景的信心受到動搖。
加上公務員與一般市民的入息存在距離,所以市民產生了強烈的不滿、反彈,故要求
政府改革之聲此起彼落,不絕於耳。

說句公道話,在過渡時期,公務員被視為最廉潔、有效率、能幹且能穩定整個社會的
"神話"打破了;但這不表示公務員就像個別人士所渲染的那樣,這是一個180 度的改
變,對大部分的公務員是不公平的。可以說,大部分的公務員是勝任的,只是制度上
的僵化,令到他們出現一些偏差,機構文化之作祟亦是原因,這點不能以偏蓋全,由
歌頌變為誣駡,這是不公平,亦不是事實。況且大部分的公務員是政策的執行者,多
種危機處理的方法是上級決定的,他們只是執行任務,無須承擔責任。

當然,收入偏差,外圍經濟環境與本港內部的經濟難以在短期內復甦,失業大軍數目
增多,都會造成一種不平衡與相互妒忌的心態,這不是公務員的錯,是過去的政策與
環境所形成的。市民最關心的問題是決策的能力,和處理危機管理時所表現的識見
與抉擇,讓市民可以有信心,有一個方向感,與政府同心同德,共渡困難。所以領導
層是決定性、關鍵全局和方向性的,而市民恰巧是需要外部問責(external accountability)
,誰做錯了誰要負責,向市民交待。如果用這個角度看來評估這份文件,那末目前的
做法只不過是從外部問責轉為內部問責,從政治問責的問題改為行政手段,難怪有些
公務員認為這份文件是針對中下層公務員而發,讓他們的飯碗不保,造成人心惶惶。
如果政策錯了,是上層的問題,不是一般的執行者。上層的改革才是關鍵全局,才可
以滿足市民的要求。公務員的改革,如果上層沒有作出相應的改變,這樣的改革,還
是搔不到癢處。

結語

這一份公務員改革的文件是一份重要的文獻,邁進了重要的一步,顯示了港府對改革
公務員體制的決心。文件中有關入職與離職的彈性處理,應該是值得稱頌的規定。但
正如文中所強調,真正執行與落實政策,還有很多問題要解決,中間的阻力亦不少。
包括如何具體落實工作表現評估制度,改革上層公務員的應變與面對危機的管理能力
,以及改革所面臨的外間政治與經濟因素,如何協調,相互配合,改革一定要慢慢推
行,切忌四處點火,多邊作戰。況且現今港府推行多種改革政策;有賴這些公務員的
推行、落實與支持。要對準病症的根源下藥,使本港的公務員體制更穩健,更有效率
、更廉潔地服務市民。

註釋:

    Howard Risher, Charles H. Fay, And Associates 1997.

    New Strategies for Public Pay, San Francisco: Jossey - Bass Publishers.

    Arie Halachmi, 1999 : Mandated Performance Measurement : A Help or a Hindrance? in National Productivity Review, Spring, 59-67.

m892/L