立法會交通事務委員會
有關交通諮詢委員會的檢討 - 補充文件

引言

在一九九八年九月二十五日舉行的立法會交通事務委員會會議上,委員曾討論一份
名為"有關交通諮詢委員會的檢討"的資料文件,並要求政府就考慮成立一個獨立委
員會,負責審核所有公共交通機構的加價申請一事,提交補充資料。

背景

2.本港的公共運輸網絡提供多種交通工具供市民選擇,收費各有不同,視乎不同的
速度和舒適方便程度而定。為確保本港的公共交通機構能繼續提供安全可靠和高效
率的服務,而又無須政府補貼,這些機構定要有所需的資金,以支付經營成本、替
換資產、改良設備、添置新設施,以及擴展路線。車資是十分重要的經常收入來源
;假如資金不足,公共交通機構的服務質素便會下降。

3.不過,由於鐵路計劃在開展初期投資額龐大,加上回本期長,鐵路服務因而須由
政府全資擁有的兩家法定機構提供。地下鐵路公司(地鐵公司)成立時,已是一家法
定機構,負責興建和營辦地鐵。九廣鐵路公司(九鐵公司)原是政府部門,到一九八
二年轉為法定機構,不但組織更為靈活,可以充分把握商業時機,在調配人手和動
用資產方面,也較少限制。兩家鐵路公司所肩負的責任,是提供安全可靠、高效率
、合乎經濟和在商業上可行原則的鐵路服務,以滿足本港市民的交通需求。

檢討過程

4.我們在一九九八年九月二十五日提交文件供委員會審議,該文件載述了我們的建
議。在擬定這些建議前,我們曾參考外國的經驗,包括前立法局交通事務委員會在
一九九七年發表的《海外城市集體運輸系統考察團報告》所載的有關資料,以及在
一九九六至九七年度提交委員會的意見書。

5.此外,我們也參考了一九九七年九月三日臨時立法會進行動議辯論時,議員所發
表的意見。當時議員建議了多種方法,以加強政府對鐵路公司的監管。原有動議提
出成立獨立的法定組織,該組織的其中一項任務,是負責處理鐵路收費事宜,但動
議遭到否決。其後,動議經過修訂,改為集中研究如何加強交通諮詢委員會(交諮會)
的職能,結果動議獲得通過。當時,運輸局局長指出,三十多年來,交諮會的職權
範圍一直行之有效,如要作出任何改動,必須提出充分和有力的理據,以作支持。

透明度和問責性

6.本港公共交通機構的一貫政策,是根據經營成本、長遠財政需求、競爭環境和
公眾對加價的接受程度,定期檢討收費。提出成立獨立委員會的一個原因,是部
分市民質疑釐定收費的機制是否有足夠透明度和問責性。

7.在私營的非鐵路公共交通服務方面,根據既定機制,調整收費須諮詢交諮會,
並須得到行政會議及/或立法會批准。至於鐵路方面,雖然兩家鐵路公司已獲有
關條例授權釐定本身服務的收費,但近年兩家公司在釐定收費的過程中,都已加
強公眾諮詢工作以及提高透明度。目前交諮會的角色之一,正是要監察交通運輸
服務,特別是收費水平。

8.如要調整收費,根據目前做法,有關公司必定會徵詢交諮會和立法會交通事務
委員會的意見。有關公司向交諮會和交通事務委員會提交調整收費建議時,會詳
細說明調整收費的理據,然後會充分考慮交諮會、交通事務委員會以及有關人士
和團體的意見,才作出最後決定。以鐵路來說,法例確是把釐定收費的最後決定
權賦予兩家鐵路公司的董事局,但兩家公司董事局的成員除政府人員外,還包括
由行政長官所委任公正無私的獨立人士。董事局在作出最後決定前,也會考慮所
取得的財務資料,以及在諮詢過程中收集到的意見。任何一個決策當局,都必須
在交通機構、乘客和一般市民三者的利益之間求取平衡。

對成立獨立委員會這項建議的回應

9.有關成立獨立委員會以釐定收費的建議,目的是提高釐定收費機制的透明度和
問責性。政府在考慮這項建議時,須顧及近期情況的發展,而正如上文第7及第
8段所述,公共交通機構釐定收費的過程,透明度和問責性已愈來愈高。正因如
此,我們相信無須設立任何新架構,也能夠達到提高有關過程的透明度和問責性
的目的。我們不認為設立獨立委員會較現有的機制有更多好處。

10.另一方面,如果我們新設一個獨立委員會,該委員會仍須按照同一程序進行
諮詢工作,考慮相同的因素,然後才作出最後決定。因此,設立這個新的組織並
不能取代現有的步驟,反而會增加另一層架構,重複現行程序。此外,目前各有
關團體在釐定收費過程中所發揮的均衡作用和擔當的職責,也會受到影響,例如
:交諮會一向是擔當獨立的顧問角色,公正無私地提供意見;立法會交通事務委
員會讓立法會議員向政府提出意見;行政會議、立法會和其他交通機構則根據有
關條例或專營權合約的規定,發揮不同的職能。

11.在鐵路方面,還值得一提的是,現行的機制已有制衡作用,可監察鐵路公司的
調整車費建議。舉例來說,行政長官委任兩名政府人員(即運輸局局長和庫務局局
長)兼任九鐵公司和地鐵公司的董事局成員,以代表政府監察所涉的權益。這項安
排確保上述兩個董事局在議事過程中,考慮到政府在交通運輸和財務方面的目標
。行政長官還委任獨立人士加入九鐵公司和地鐵公司的董事局,以監管公司的運
作和發展。鐵路公司須把周年報告和經審核的財政報告提交立法會省覽。此外,
鐵路公司已各自訂定及推行乘客聯絡計劃,並定期調查乘客對車費和服務的意見


12.在檢討的過程中,兩家鐵路公司都極力主張現行車費調整機制須維持不變,令
貸款機構確信他們的收入能夠達到預測的水平,可以應付舉債的利息和還款。鐵
路公司能夠以穩健的財政狀況預測獲取借貸,對推行新鐵路發展計劃極為重要。
舉例來說,單是三項優先鐵路計劃已耗資逾1,000億元,而兩家鐵路公司亦已承
諾向商業機構貸款,以支付部分費用。我們贊同鐵路公司的看法。在目前經濟逆
轉的情況下,要籌措資金實不容易。兩家鐵路公司收費自主的做法,在結構上不
宜有任何改動,以免鐵路公司在籌措資金時面對更大困難。

結論

13.在鐵路方面,地鐵公司和九鐵公司的研究結果,以及前立法局交通事務委員會
在一九九七年往海外考察所得,都發現外國的鐵路公司在調整車費時往往受政治
壓力左右,導致鐵路系統的資金嚴重短缺,須由政府給予大量補貼。與外國相比
,本港的做法實在成功得多。

14.檢討所得的結論認為,交諮會的成員組織和職權範圍,暫時不應有任何結構上
的改動。儘管如此,我們在一九九八年九月二十二日發出的文件中已指出,交諮
會的監察工作可在多方面作出改善。我們可以更明確地訂定各公共交通機構目前
自動徵詢意見的做法,以加強這些機構在釐定收費方面對市民的問責性,而無須
設立新的架構。


運輸局
一九九八年十月十六日