討論文件
立法會交通事務委員會
海外國家實行鐵路私有化的經驗
目的
本文件為委員提供有關海外國家鐵路私有化的資料。
背景
2.在本年六月二十五日舉行的交通事務委員會會議席上，委員獲悉政府有計劃以公開
招股形式，把地鐵公司部分股權私有化。
3.在該次會議上，委員要求政府提供資料，概述外國政府實行鐵路私有化的做法，包
括所採用的規管制度和釐定車費的機制。
4.政府的顧問提供了有關阿根廷、日本、英國、加拿大、美國和新西蘭各地實行鐵路
服務私有化的資料，並將有關資料以個案形式撮錄於附件中，這些資料包括︰
- 鐵路的基本資料，例如長度、乘客量和收入；
- 私有化的原因；
- 私有化前後重整業務的情況；
- 專營期(如專營期適用於有關個案)；
- 服務標準以及規管制度的主要元素；以及
- 釐定車費的機制。
5.我們選擇上述國家的例子進行研究，是因為這些個案能較全面反映實行鐵路私有化
的各種不同做法。
結語
6.過去二十年，全球多個國家紛紛把國營鐵路服務私有化，結果令本來暮氣沉沉的國
營鐵路轉虧為盈。不過，現實中並無放諸四海皆準的私有化模式。我們的個案所探討
的各種私有化模式，本身並不存在任何絕對價值，而有關政府亦為配合不同的政策目
標而選用各自的私有化模式。我們在參考外國的經驗時，必須顧及地鐵公司獨有的運
作特色，以期制定一套最能切合本港需要的私有化計劃。
徵詢意見
7. 請委員參閱各個案所載有關外國政府實行鐵路私有化的各種方法。
運輸局
一九九九年七月
附件
阿根廷市郊鐵路系統和地鐵(布宜諾斯艾利斯地鐵)
鐵路資料
- 業務重整和私有化計劃在一九九一年開始，並在一九九五年完成。
- 地鐵全線長37公里；近郊的鐵路服務則由12條路線組成，路軌長度超過
800公里。
- 一九九三年的載客量約為2.12億人次；在一九九七年，以特許經營權營
辦往返市郊的鐵路服務，共載客4.59億人次，列車總行程高達1.48億行
車公里。
私有化的原因
- 引進私營機構的生產力和工作效率
- 吸引外界投資
- 改善鐵路服務和使鐵路服務更迅速地因應市場狀況而作出改變
- 減輕政府的財政負擔
私有化前後重整業務的情況
- 重整業務前，所有客貨運和往返市郊的鐵路服務都由國營的
Ferrocarriles Argentinos (FA)提供。
- 重整業務後，有關的貨運鐵路服務分拆成五項貨運特許經營權，而往返
市郊的載客鐵路服務，則由七家區域性，專營公司營運。
- 地鐵服務亦納入其中一項往返市郊的鐵路服務特許經營權的業務範圍中。
- 所有中央車站仍由政府擁有，其他車站則由有關專營公司擁有。
- 全部列車屬政府所有，但以租約形式出租予專營公司使用。而專營公司
自資購入的列車可在專營期屆滿時，按列車的剩餘價值把列車售予政府。
專營期
- 往返市郊的鐵路服務特許經營期原訂為10年。
- 一些專營公司已就部分特許經營權的經營期與政府再行磋商，以便讓專
營公司增加車費，為投資項目籌措資金，從而應付高於預期的客運需求
增長。
服務標準和規管制度
- 每份特許經營合約已訂明最低的服務水平。
- 鐵路監管當局，即Comision Nacional Reguladora del Transporte(CNRT),是運
輸部部長屬下的一個單位。鐵路總監的人選由CNRT提出，並通過運輸
部部長提名，然後經總統頒令委任。
- CNRT的主要職責是處理投訴事宜。
車費釐定機制
- 車費由個別專營公司與運輸部部長磋商釐定。
- 車費增幅通常以通脹率為上限。此外，還有一個為改善服務質素而設
的增加車費機制。
- 最近政府與其中一家專營公司重新議定了一項特許經營權，以容許專
營公司增加車費及延長專營期，令專營公司可為新投資項目籌措資金
，從而應付有所增加的客運需求。專營公司須把加費後所得的收入撥
作指定的投資用途，以增加鐵路的載客量。
日本國營鐵路(JNR)
鐵路資料
- 在日本國內全長26 700公里的鐵路路軌中，JNR經營的鐵路線約長
21 200公里。除JNR之外，另有差不多100家"私營"的鐵路公司提供
鐵路服務。
- JNR每年的載客量為67.93億人次，載貨量則為1.11億公噸。
- 一九八零年，即政府決定重整JNR業務之前的一年，JNR的收入為
230億美元，虧損則為78億美元。直接資助額超過52億美元。
私有化的原因
- 引進私營機構的工作效率和生產力
- 重新調配政府的資產
- 減輕政府的財政負擔
私有化前後重整業務的情況
- 一九八七年，JNR分拆成七家客運鐵路公司和一家貨運鐵路公司。
- 自一九八四年以來，共組成了超過35家獨立的公司(由私人投資者
與地區當局合資組成)，以接管無利可圖的鄉郊鐵路線。
專營期
- 永久專營權
- 最大規模的幾家客運鐵路公司先後在一九九三年、一九九六年和
一九九七年公開招股。有關方面現正進行另一項出售政府所持有
的JR East股份的計劃，目的是把政府的持股量由37.5%減至12.5%。
服務標準和規管制度
- 當局在一九八七年重訂了《鐵路業務法例》(Railway Business Laws)
，減少了對經過重組的鐵路公司和私營鐵路公司所施加的規管。但
運輸省仍保留了監管方面的職責和權力。
- 鐵路公司必須向運輸省提交營運計劃(包括列車服務時間表)，作紀
錄用途。在放寬監管之前，上述計劃須獲得運輸省批准。
車費釐定機制
- 車費必須預先獲運輸省批准。但優惠車費和收費，則只需以書面通
知當局。
- 車費的增幅遠較私有化前為少。在私有化之前，每年加費已成慣例
，而JNR 的車費通常都較私營鐵路營辦商等競爭對手所訂的車費為
高。由於私有化後的公司較少加費，兩者的車費差距現已縮小。在
一九八七至一九九一年間，私有化後的公司唯一一次全面增加車費
，是由於當局加徵一項消費稅所致。
英國客運服務專營權
鐵路資料
- 英國鐵路網的路線（包括客貨運路線）全長約16 700公里。
- 在截至一九九五年三月三十一日為止的一年內，即英國大部分鐵
路實行私有化之前，英國鐵路局處理的乘客量達7億人次，乘客的
總行車里數為178億行車英哩。
- 在一九九五年，英國鐵路網的收入為62億英鎊，其中三分之一來
自政府資助。經營利潤為6億英鎊。
- 超過九成的總收入來自客運業務。
私有化的原因
- 引進私營機構的生產力和效率
- 吸引外界投資
- 改善鐵路服務和使鐵路服務更迅速地因應市場狀況而作出改變
- 減輕政府的財政負擔
私有化前後重整業務的情況
- 一九九三年，英國鐵路局分拆成超過100家公司，包括鐵路基建公司
(Railtrack)、25家客運服務專營公司、6家貨運公司、3 家鐵路列車租
賃公司、鐵路裝備保養公司，以及鐵路基建保養公司。
- 獲批客運服務專營權的公司只可營辦往返市郊的鐵路服務，鐵路資產
（包括路軌、車站、設施、列車）的擁有權則撥歸其他已轉為私營的
公司(例如Railtrack、列車租賃公司、鐵路裝備及基建保養公司等）。
專營期
- 客運列車服務營運公司原本獲批為期七年的專營權，但部分專營權經
再次洽商後，已延長至15年，藉以鼓勵列車租賃公司作新的投資。
- Railtrack雖然永久擁有鐵路的基礎設施，包括各主要車站，但仍須獲
運輸大臣簽發鐵路網營運牌照才可營業；此外，由二零一九年四月
開始，運輸大臣只需提早十年發出通知，即可在任何情況下終止該
公司的專營權(亦即專營期可短至35年)。
服務標準和規管制度
- 英國設有獨立於運輸部以外的規管機關，該機關的總裁由運輸大臣委任。
- 規管機關的主要職責，是簽發牌照予營辦商、監管通行權的審批(即Railtrack
與各客貨運輸專營公司之間的列車通行協議)，以及為保障使用者的利益而
進行的一般監察工作。
- 受監察的服務質素，主要包括列車是否準時、可靠和清潔；車站的保安情
況；以及所提供資訊的質素和獲得資訊的方便程度。當局在批出專營權之
前，會調查乘客最關注的服務重點，作為制定上述服務表現的基準。
- 在專營期內，至少每六個月會進行一次顧客滿意程度調查，該調查會由獨
立的公司負責，所得結果將與上述基準相比。若調查結果未達致上述基準
，列車服務營運公司必須提出投資計劃以作改善。
車費釐定機制
- 根據《鐵路法》(Railway Act)的規定，專營權監督有權在專營權協議書中訂
定條款，確保車費水平合理。
- 專營期內首三年，車費增幅不得高於通脹率，其後四年則不得高於通脹率
減1%。
- 列車服務營運公司所得的津貼額在合約中訂明，並在首七年內逐漸減少50
至60%。
加拿大國鐵(CN)
鐵路資料
- 加拿大國鐵(加鐵)主要營辦貨運服務，但 Amtrak和VIA Rail等公司也
有在其
鐵路網中提供往來各城市的客運服務。加鐵並以合約形式，在蒙特利爾和
多倫多營辦往返市郊的鐵路服務。
- 截至一九九四年年底為止，即加鐵私有化之前一年，加鐵的鐵路網長達
29 600公里。
- 一九九四年，加鐵的貨運額達1 090億公噸-哩。收入達31億美元，淨收益
為2.88億美元。
- 長期債項為18億美元，股本權益則為19億美元。
私有化的原因
- 重新調配政府的資產
- 改善鐵路服務和使鐵路服務更迅速地因應市場狀況而作出改變
私有化前後重整業務的情況
- 加鐵在一九九五年十一月轉為私有化後，為加拿大政府帶來共26億
加元的收入；加鐵遂由國營公司，轉變為由投資者擁有的公司。
- 根據在一九九五年七月十三日制定的《加鐵商業化法令》(CN Commercialization
Act)的規定，任何股票持有人，不論單獨或聯同其他人士，只限
擁有加鐵最多15%的普通股。
- 在削減債項的協議中，其中一項條件是政府可保留某些非營運財產。
專營期
服務標準和規管制度
- 沒有釐定私人貨運營辦商須符合的最低服務標準。
- 沒有就私有化計劃制定特別的規管架構。轉為私營的鐵路服務會與
以往一樣，繼續受加拿大運輸局規管。該局是政府機構。
車費釐定機制
- 收費受市場上公開競爭的因素管限。
- 加拿大政府有權在由於缺乏競爭以致收費偏高的地區，藉着指定開
放通道及／或轉線的安排引入競爭。當局通常只會在付運人投訴的
情況下，才採取這個做法。
新西蘭鐵路公司(NZR)
鐵路資料
- 新西蘭鐵路公司營辦的鐵路線全長約4 000公里。除了少數鐵路博物館
和遊客路線外，新西蘭的鐵路服務全部由該公司提供。
- 新西蘭鐵路公司處理的客運量，來往各城市的鐵路乘客共50萬人次，
在威靈頓和奧克蘭往返市郊的鐵路乘客為1 200萬人次，貨運量則為870萬公噸，淨貨運量達25億公噸-公里。
- 一九九二年的收入約為5億新西蘭元，營業利潤則為4,000萬新西蘭元。
收入來源方面，鐵路貨運、渡輪服務和鐵路客運分別約佔70%、13%和
11%(鐵路客運收入包括政府按照議定的往返市郊鐵路服務營辦合約而
支付的資助)。
私有化的原因
- 引進私營機構的生產力和工作效率
- 重新調配政府的資產
- 減輕政府的財政負擔
私有化前後重整業務的情況
- 一九八二年，鐵路業務由政府部門移交一家商業性質的法定公司營
辦時，重整業務的工作便已展開。
- 在一九九二年實行私有化之前，該公司出讓了一些非核心的業務，
如巴士業務等。
- 土地仍屬政府所有，但出租予鐵路營辦商；除此之外，整個鐵路系
統(包括路軌，列車等)都納入私有化的範疇。
- 土地的租賃年期為40年，並可選擇續期40年。
服務標準和規管制度
- 在新西蘭，並沒有專為貨運收費或貨運業其他事宜而訂立的法例，
各種公共交通工具之間的競爭(即來自貨車和渡輪的競爭)就是主要
的規管機制。
- 私營的長途客運服務沒有獲得政府資助，而且不受規管。
- 奧克蘭和威靈頓的客運服務雖然獲得資助，但仍不受規管。不過，
上述服務須受市政府與私人營辦商議定的合約條款管限。
車費釐定機制
- 市區客運服務是根據地方當局與營辦商議定的商業合約提供的。由
於提供鐵路服務的成本是較車費收入為多，上述合約規定，當局須
就鐵路服務付款予鐵路營辦商，以彌補提供鐵路服務的成本，並須
加上合理的利潤幅度。
- 美國MBTA鐵路
鐵路資料
- 馬薩諸塞灣運輸局(MBTA)是一所公共運輸機構，為波士頓和鄰近超
過100個市提供往返市郊的鐵路服務。
- 一九九八年，馬薩諸塞灣運輸局鐵路的載客量達4 400萬人次。
- 馬薩諸塞灣運輸局向以往營辦上述鐵路服務的私營鐵路公司購入了
大部分鐵路基礎設施。此外，該局亦擁有提供上述鐵路服務所用的
火車頭和全部列車。
把鐵路服務外判的原因
- 引進私營機構的生產力和工作效率
- 減輕政府的財政負擔
服務外判前後重整業務的情況
- 在六十年代，為避免私營鐵路公司放棄經營往返市郊的鐵路服務，
馬薩諸塞灣運輸局的前身便向私營鐵路公司提供資助。雖然私營鐵
路公司獲得資助，但服務質素仍然每況愈下，原因是私營鐵路公司
不願意在受資助服務方面作出投資。該局後來更改營運協議的結構
，同時提供資本和營運基金。該局最初是與以往提供有關服務的私
營鐵路公司簽訂這些營運合約，現在則以公開招標方式把營運合約
批出。現時是由在美國經營來往各城市的客運鐵路服務的半政府機
構Amtrak，提供往返市郊的鐵路服務。
- 馬薩諸塞灣運輸局把"北面線"和"南面線"這兩項獨立(原本由不同
的私營鐵路公司營辦)的往返市郊鐵路服務合併，以一份營運合約
的形式批出，使有關設施可以合併運作。
- 馬薩諸塞灣運輸局從營運合約中，把往返市郊的鐵路的裝備維修服
務劃分出來，另行訂立維修合約。
專營期
- 專營權為期三年，馬薩諸塞灣運輸局可選擇續期兩次，每次一年。
服務標準和規管制度
- 在合約內訂明列車班次
- 按服務表現發放獎金或施以懲罰，主要的衡量準則包括：
－ 列車服務是否準時
－ 提供乘客座位數目的百分比
－ 列車服務有否超越車速限制
－ 列車裝備違反《美國殘疾條例》所載規定的次數
車費釐定機制
- 收費由馬薩諸塞灣運輸局的董事局釐定，董事局成員由麻省州政府委任。
