立法局福利事務委員會
會議日期:一九九八年九月十四日

香港長者對社區支援和住院照顧服務需求的顧問研究

目的

德勤企業管理顧問公司就長者對社區支援和住院照顧服務的需求進行了一項研究,
本文件旨在向委員提交有關的研究結果和建議。

背景

目標

2.政府在一九九三年委出老人服務工作小組,以檢討老人服務。小組作出多項建議
,其中一項建議「應進行全面研究,評估老人對各項住院照顧及社區支援服務的需
求」,以便政府日後可按需求為長者策劃有關的服務。

3.政府按照工作小組的建議,在一九九六年五月委託德勤企業管理顧問公司研究長
者對住院照顧和社區支援服務的需求。研究工作的目標如下:
  1. 評估本港長者對住院照顧和社區支援服務的需求;

  2. 就現有服務應否改善和如何改善,或應否以新服務取代提出建議,以
    切合長者的需求;以及

  3. 就政府、資助機構和私營機構如何能以合乎成本效益的方式提供以上
    提及的服務作出建議。
4.研究工作已經完成。顧問報告的摘要載於附件A,供委員參閱。整份報告已存放在
立法會圖書館中。

研究方法

5.顧問主要從兩方面蒐集資料,包括向居住於家中和居住於院舍的長者進行調查,
繼而進行一連串的小組討論。調查工作旨在蒐集有關資料,以便了解長者對住院照
顧和社區支援服務的需求。就居住家中的長者進行的調查,訪問了超過2 000名60歲
或以上的長者;就居住在院舍的長者進行的調查,訪問了120間院舍,這些院舍內共
有超過8 000名住院長者。此外,顧問選定了一批即將步入老年的中年人(50至59歲)
進行小組討論,探討他們對於年老時所獲得的照顧服務的期望。

6.顧問使用兩大因素,來決定長者對於各類型服務的需要。這兩項因素就是他們身
體機能的缺損程度和是否獲得家人或親友提供的照顧。長者的身體機能可能在活動
能力或認知能力或兩方面均有缺損。我們以長者在起居生活方面的活動能力標準1
量度其身體缺損的程度。在智力方面,我們進行一項短期精神狀況問卷測驗,以量
度長者的認知能力缺損程度。

主要調查結果
健康狀況


7.本港長者的健康狀況尚算不錯。住在家中的長者當中,日常起居的活動能力超過
一項需要援助的約佔4%。不過,調查發現25%長者的認知能力有不同程度的缺損情
況,其中 5%屬於中度或嚴重缺損。本港年屆60歲或以上而患有癡呆症的長者估計
佔5%,而近22%受訪者在調查中所得分數,顯示他們處於"可能抑鬱"的心理狀態,
但這個數字須審慎處理,因為只有透過全面的臨床評估,才能斷定有關人士是否患
有抑鬱症。

8.護理安老院的住院長者當中,有76%出現不同程度的缺損2,但只有23%精神上有某
方面缺損。至於受資助安老院的住院長者,82%沒有任何類型的缺損 。比較起來,
私營安老院的住院長者健康最差,超過50%出現嚴重缺損3

對由家人協助照顧的取向

9.香港的長者一向重視家人給予的支持,當中有91%與配偶或其他家人同住,雖然
約有9%報稱是獨居,但他們大多獲得家人的幫助,例如為他們購物和料理家務。

10.大多數長者(76%)即使健康情況惡化,仍寧願住在家中。只有19%選擇住宿照顧
服務。大多數的護老者 (66%)也認為在家中照顧其長者較佳;只有20%認為住院照
顧服務較為合適,不過,他們有三分之二表示,如果有人協助他們在家照料長者,
他們會改變原先看法。

護老者

11.有94%的主要護老者是長者的家人,他們當中有36%是長者的配偶;39%是子女,
14%是媳婦。半數的主要護老者獲得其他家人協助照顧長者。約三分之一的護老者
有全職工作,而約有三分之一的受訪者表示,在接受訪問前兩個星期感到有些壓力
或很大壓力。有62%的護老者沒有工作,他們當中超過三分之一表示需要財政方面
的幫助,以照顧長者。

經濟狀況和付費能力

12. 住在家中的長者,超過半數依靠子女供養;接近五分之一依靠領取綜緩或高齡
津貼生活;15%有薪金收入;少於10%有獨立經濟能力,其中包括一些退休長者。
整體來說,這些長者有 23%表示沒有足夠金錢應付日常開支。向住在家中的長者
進行的調查中,只有三分之一表示願意支付收費以使用所需的服務。同樣,入住
受資助或私營院舍的長者,大部分(超過70%)是綜援受助人。

住在家中的長者所需要的援助

13. 有41%住在家中的長者認為他們對照顧服務沒有特別需求。有 23%認為財政上
的支援最為有用,其次是住屋方面的援助(14%)。只有很少數的長者表示需要照顧
服務。

14. 向住在家中的長者進行的調查中,發現531名長者的身心有某類的缺損,但當
中只有10%表示現正接受某種正式的照顧服務。另一方面,大部份正在使用不同
類別的非住宿照顧服務的長者,除不能自行梳洗外,他們的健康沒有任何類型的
缺損。

15. 上述資料顯示,那些真正需要照顧服務的長者只有部分主動要求提供有關服務
。不過,從小組的討論中發現,愈來愈多即將步入高齡的人士認為,他們曾為香港
的發展作出貢獻,應有權享用政府提供的服務。這類人士的教育程度較高,會較清
楚政府所提供的公共服務。

顧問的建議

16. 顧問的主要建議,括以下各方面:

(a) 老有所屬及家庭的角色

17. 向住在家中的長者進行的調查結果顯示,大多數長者和護老者都選擇盡可能留
居家中,而照顧長者需要的責任,則主要由家人承擔。因此,顧問研究再肯定政府
採取的"老有所屬"政策,並建議政府改善社區支援服務,以協助在家中照顧長者的
家庭。照顧長者方面應主要依靠非正式的照顧服務,而中國傳統的敬老護老觀念亦
應予以宣揚。

(b) 持續照顧

18. 顧問研究確定,在提供安老服務方面採用持續照顧的概念,有一定的優點。顧
問把這個概念應用於住院照顧服務,並提出以下建議:
    · 不應把護養院和護理安老院加以區分;
    · 加強社區及各類院舍的醫療和保健專業支援服務;以及
    · 集中提供療養服務給需要康復服務的長者。
    · 加強上門和家居康復服務;以及
    · 加強日間護理中心等的日間服務,以便在周末、假日和正常辦公時間
    以外提供服務。
(c) 以不同形式營辦服務

19. 顧問贊同一九九四年的《老人服務工作小組報告書》所倡議的福利服務多元化
構思,並建議香港提供多元化的福利服務(即由公共機構、以自負盈虧方式營運,
以及私營方式營運的各種不同的機構提供福利服務),認為這種形式的服務最有效
率。通過提供不同形式的服務的模式,由多間公共機構和私營機構提供不同類別
的服務,讓使用者受惠。採用這種不同形式的營辦方式,服務成本會較低,而服
務方式亦較為靈活,使用者也可從中得益。

20. 住院照顧服務的研究已顯示,在照顧沒有能力自我照顧的長者這方面,私營機
構發揮重大作用。眾所周知,私營機構目前仍受到一定的限制。顧問建議政府鼓
勵發展高素質的私營福利服務。當局應考慮下列措施:
  • 擴展私營機構的買位計劃,而所付費用應與資助機構的受助
    人所需費用差不多;

  • 協助私營機構物色合適的地點,以營辦有關服務;

  • 增加為私營院舍提供的社區長者評估小組及社區護理人手;以及

  • 加強基層醫療護理方面的支援。 (d) 加強服務

    21. 顧問也全面檢討了目前提供服務的水平和模式並建議加強以下服務:

    (i) 為住在家中而身心缺損程度較為嚴重的長者提供的護理服務

    22. 為落實推行"老有所屬"政策,我們須擴展社區支援及家務助理服務,照顧需
    要特別護理的長者。關於這方面,顧問建議:
    • 增加日間醫院的病床,為有需要的長者提供較完善的醫療、護
      理和輔助醫療服務;

    • 並設立長者精神科日間醫院;

    • 為長者日間護理中心提供長者精神科的支援,以加強對認知能
      力有缺損的長者提供的日間護理服務;

    • 調整家務助理服務的方針,着重於提供長期護理服務、護老者
      支援服務及日常活動方面的協助;以及

    • 在有需要時,安排護士和輔助醫療人員支援家務助理服務。 (ii) 住院照顧

      23. 顧問留意到住在受資助院舍裏的長者當中,超過半數進行日常活動的能力並
      沒有受損,因此,有關方面應收緊入住資格方面的管制,以確保日後只有真正需
      要住院照顧的長者,才可以入住這些院舍。另一方面,超過55%的宿位是設在服
      務水準參差不齊的私營院舍內,故提高這些院舍的服務質素,實在急不容緩。

      (iii) 為住在家中而沒有任何缺損的長者提供心理健康的支援服務

      24. 顧問建議,為了讓住在家中的健康長者獲得更完善的服務,長者活動中心和
      長者綜合服務中心的活動形式和組織方式必須改變。長者活動中心和長者綜合服
      務中心所舉辦的社交活動不應局限於中心附近,而應該舉辦一些更富動力的社交
      康樂活動,帶領長者認識其他社區,鼓勵他們參與其他社區活動,例如市政局和
      區域市政局主辦的活動。另外,長者活動中心應該繼續以開放形式運作,讓長者
      可隨時使用中心,而長者綜合服務中心亦應成為提供以下服務的主要單位:
        · 市民諮詢服務:由長者擔任義工,運用他們退休前的社會經驗和
        人生經驗,提供多方面的支援和建議;

        · 管理和籌辦外展社會工作計劃;

        · 訓練和栽培長者活動中心的員工和義工;

        · 管理長者義工計劃,例如建立社區網絡、探訪和接送長者;

        · 長者活動中心附屬於長者綜合服務中,以加強兩方面的合作。
      (iv) 醫療服務

      25. 顧問認為,長者只能通過有限的途徑,獲得基層和外展醫療服務,實在妨礙了
      本港發展以社區照顧和持續照顧為本的照顧長者服務。顧問建議加強向住在家裏的
      長者提供的基層醫療服務,方法是擴展長者健康中心的工作範圍:
      • 由長者健康中心負責治理長者常患的慢性疾病,即糖尿病、關節炎、高血
        壓、心臟病和憂鬱症;

      • 發展家居及院舍探訪服務;以及

      • 由長者健康中心負責提供其他家居服務(例如家務助理服務)所需要的基層
        醫護支援。 經費

        26. 顧問根據所建議的長者服務組合,計算提供各項服務的總成本,計算時是按公
        營部門的開支數字估定服務成本。研究結果顯示,與政府目前在長者服務方面的開
        支比較,本港社會須承擔大幅增加的開支(一九九六年公營部門開支的約150%),以
        提供各項所需服務。這筆開支更會隨着人口老化而上升。由於政府並不可能負擔所
        有長者服務的十足成本,因此,顧問建議日後應向有經濟能力的服務使用者徵收費
        用。由於本港的長者大部分是依靠家人供養,顧問建議向他們的家人進行經濟狀況
        審查。

        政府回應

        27. 政府已詳細考慮了顧問報告的結果及建議,並在較早前向安老事務委員會及社
        會福利諮詢委員會簡報了報告的內容。對於顧問的各項建議,有很多我們已經積極
        跟進,有關的措施已詳列於附件B。另一方面,部份建議由於涉及較長遠的計劃,
        對這些建議可能帶來的影響,我們尚在詳細考慮。

        衛生福利局
        一九九八年九月
        [c:\德勸企業.doc]

        附件B

        顧問公司的建議和政府的跟進工作摘要

        建議跟進工作
        政策
        (I) 老有所屬
        · 通過下列方法,讓能力沒有缺
        損或缺損程度較輕的長者,可以
        留在家中安老:
          - 提供更多合適的房屋和家
          居照顧服務
        我們打算在未來數年推行一
        些試驗計劃,改善現有的家
        務助理服務。我們會重新籌
        劃送飯服務,提供培訓和以
        較吸引的條件,鼓勵家務助
        理員提供更多家居照顧服務。

          - 更改安老院宿位的設計
          ,供能力缺損程度較嚴重
          的長者入住
        關於把護理安老院的入院準
        則應用於安老院的建議,我
        們已徵詢過安老事務委員會
        狺U的房屋及院舍服務專責
        小組的意見,並獲專責小組
        原則上贊成。我們正跟進有
        關的細節安排。

        社會福利署正與院舍經營者
        磋商,把計劃中的安老院宿
        位改為護理安老院宿位。
        · 政府的政策應特別強調護老
        者的角色
          - 為護老者提供培訓和輔導

          - 提供暫住宿位或長者日間
          暫託服務
        我們正考慮在日間護理中心
        推出一項新的長者暫託服務
        ,並會檢討安老院舍現有的
        暫住服務,找出需要改善的
        地方。

        (II) 發展高質素的私營機構服務

          · 擴大買位計劃
        我們會推行改善買位計劃,多
        購買 2 400個宿位。首批購買
        的宿位會在一九九八年十一月
        提供。
          · 由政府資助和提供土地方
          面的優惠

          · 協助私營機構物色合適的
          樓宇,並增加這類樓宇的供應
        政府各有關決策局和部門正在
        考慮這項建議。我們已成立一
        個由社會福利署署長出任主席
        的策略小組,專責物色適合開
        辦院舍的樓宇。

          · 加強社區老人評估小組和
          社康護士的支援服務
        我們已在一九九八至九九年度
        增設一個社區老人評估小組。
        如資源許可,我們會在必要時
        再增加這類小組的數目。

          · 加強基層醫療護理支援
        長者健康外展隊已於一九九八
        年七月成立。他們會為安老院
        舍提供健康教育、健康推廣、
        疾病預防及每一年度的感冒防
        疫注射。

          · 擴大發牌計劃,把照顧住
          院長者方面的措施包括在內
        我們正朝著這個方向邁進。社
        會福利署正在擬訂計劃,把質
        素保證措施推展至私營院舍。

        (III)成立協調長者政策的獨立組織 安老事務委員會已在一九九七
        年七月成立。

        (IV) 經濟狀況調查

        · 向最有需要的長者提供服務:

          - 嚴格執行現行的經濟狀況
          調查制度

          - 通過經濟狀況調查,實施
          較高收費
        我們正擬定有關建議,稍後會進
        行意見徵詢工作。

          - 發展自費和自負盈虧的私營
          院舍服務
        有關工作持續進行。

        我們會為受資助、私營和自負
        盈虧院舍的經營者物色合適的
        樓宇。

        我們會考慮把買位計劃擴展至
        自負盈虧院舍,為經營者提供
        穩定的收入來源。

        安老事務委員會向行政長官呈
        交的報告,會提出發展這些院
        舍服務的建議。

          · 讓義工參與提供照顧服務
          ,例如接送、送飯等
        我們會探討義工在重新籌劃後
        的家務助理服務中的角色。

        加強服務

        持續照顧模式

        院舍服務:

          · 重訂受資助護理安老院的入
          院準則,以收納能力缺損程度
          較嚴重的長者
        我們會檢討入院準則,並徵詢
        服務機構的意見。

          · 保留療養院照顧補助金,並
          確保所支付的補助金額,足以
          反映有關長者的能力缺損狀況
          及所需的服務
        在一九九八至九九年度,我們已
        向安老院舍發放 460宗個案的療
        養院照顧補助金。我們正在研究
        資助額的計算方式,以便推行持
        續照顧服務試驗計劃,讓安老院
        舍可照顧不同衰弱程度的長者。
        我們會在一九九九至二零零零年
        度,在一些選定的院舍推行試驗
        計劃。

          · 消除護養院與護理安老院
          的分界
        持續照顧服務試驗計劃的院舍,
        將會照顧有不同程度能力缺損的
        長者。

          · 擴展為年老病人提供出院
          前安排的服務規模
        我們正在檢討醫護社工的人手比
        率。

          · 增加為各類院舍提供的醫
          療健康支援服務,並安排療
          養院集中提供康復服務,而
          非長期護理服務
        我們已提高物理治療師的職級,
        並開設物理治療助理職位,以加
        強為安老院舍住院長者提供的物
        理治療服務。長者健康中心和長
        者健康外展隊可提供額外的健康
        支援服務。我們還可增撥款項,
        增加醫療支援服務。我們稍後會
        檢討療養院和其他安老院舍服務
        的配合問題。

          · 政府應向私營院舍增購宿位
          ,以協助達到規劃比率所訂的
          宿位供應量。
        我們會根據改善買位計劃,在
        未來三年購買2 400個宿位,
        目前正研究可否進一步增加買
        位數目。

          · 消除各類營運方式院舍之分
          界,並從目前的資源投入控制
          模式,改變為監控輸出、購買
          服務的做法
        這項建議會在將來進一步考慮。

          · 採用個案管理方式
        我們會採用一種有系統的方式
        ,以評估長者對服務的需要。

        社區服務:

          · 加強社區內的醫療和健康的
          專業支援服務
        我們會把長者健康中心擴展為
        綜合長者健康中心,並進一步
        考慮社區老人評估小組所擔當
        的角色。

          · 加強上門和家居康復服務
        我們打算在未來數年推行一些
        試驗計劃,改善現有的家務助
        理服務。我們會重新籌劃送飯
        服務,提供培訓和以較吸引的
        條件,鼓勵家務助理員提供更
        多家居照顧服務。

          · 提高對分區計劃和社區支援
          服務推行的關注
        現正進行的家居長者照顧服務
        檢討,會對這項建議作進一步
        考慮。

          · 加強周末、假日和正常辦
          公時間以外的服務
        長者日間護理中心會擴展服務
        ,把開放時間延長至周六下午。

        收納能力缺損程度較嚴重的長者

          · 增加向私營院舍買位的數目
        我們會根據改善買位計劃,在未來
        三年購買 2 400個宿位。我們正研
        究可否進一步增加買位數目,考慮
        因素包括長者和私營院舍行業對改
        善買位計劃的反應。

          ·修訂受資助院舍的入院準
          則,以收納能力缺損程度較
          嚴重的長者
        我們會檢討有關的入院準則,並會
        徵詢服務機構的意見。

          · 將買位模式推展到資助
          院舍

        這項建議會在將來進一步考慮。

        醫療服務

        基層醫療服務

        • 擴大長者健康中心的職責範圍:

          - 負責為長者醫治慢性疾病
        由已擴大職責範圍的綜合長者健
        康中心提供服務

          - 作為社康護理,和家居及
          院舍探訪服務的基地

          - 負責家居服務的基層醫療
          護理

          - 透過個案管理,與社區老
          人評估小組提供綜合服務
        這些建改會在現時對家居長者
        照顧服務的檢討中考慮。

          - 特別負責下列工作:

            · 提高長者及護老者
            對抑鬱問題的關注,
            並識別當中患有抑鬱
            症的長者;

            · 在現有的健康教育
            和保健計劃內,加入
            心理健康這個課題;
            以及

            · 向長者和護老者進
            行輔導

        臨床心理服務將會列入綜合長
        者健康中心的職責範圍

        社區老人評估小組

          ·增加社區老人評估小組的數
          目和組員人數,以加強這些小
          組的人手,另外把這些小組的
          服務範圍擴大,為私營院舍服
          務,並為日間護理中心提供支


        我們已在一九九八至九九年
        度增設了一個小組,並會研
        究在這方面進一步增加人手
        和擴大服務範圍的可行性。

          ·把長者入住院舍前的評估工
          作,交由社區老人評估小組負


        我們正在檢討院舍服務的入
        院評估及編配安排。

        照顧社區內能力缺損程度較嚴重
        的長者
          · 透過長者社區康復中心的模
          式,發展社區康復服務

        現正進行的家居長者照顧服務
        檢討,會對這項建議作進一步
        考慮。

        • 擴展日間醫院服務,使長者
          可接受比日間護理中心更深入
          的醫療、護理、職業治療及物
          理治療服務

        • 為認知能力有缺損的長者在
          日間護理中心,提供老人精神
          科的支援

        • 在老人精神科日間醫院方面
          ,達致1間醫院:51000長者的
          比率,以支援外展老人精神科
          服務

        有關為家居長者提供綜合的醫療
        及健康服務和照顧服務的建議,
        我們將會進一步考慮。

        • 擴展家務助理服務:

            - 為護老者提供支援,並協助長
            者進行日常起居活動

            - 讓一些家務助理員提供基本的
            職業治療和物理治療服務

            - 發展一個提供接送服務的義工
            網絡

            - 讓更多長者可在家居以外,例
            如在食肆或其他設施,得到膳
            食安排
        我們正擬訂一些試驗計劃,以改善
        現有的家務助理服務。試驗計劃包
        括改善家居照顧服務,以及推動義
        工參與提供服務。
        • 探討私營機構是否有足夠的交
          通工具可提供接送服務,以及
          是否有能力烹調膳食和提供送
          飯服務
        這些建議會在現時對家居長者照顧
        服務的檢討中考慮。

        • 加強長者日間護理中心及家務
          助理服務,特別是在周末及假日
          的服務時間

        現時長者日間護理中心在周末下午
        會提供服務。若有需要,家務助理
        服務亦會在周末及假日提供服務。

        • 把長者日間護理中心和家務助
          理服務合併,成為可以靈活
          變通的單一服務機制

        • 擴展家務助理服務,由護士提
          供支援,並可直接使用長者
          健康中心的服務

          這些建議會在現時對家居長者照顧
          服務的檢討中考慮。

        • 探討為長者日間護理中心進
          一步提供運送長者的資源

        根據老人服務工作小組的建議,我
        們已在一九九五年為長者日間護理
        中心額外提供了一輛巴士。而應否
        進一步增加運輸的資源,則取決於
        中心的服務範圍會否擴展,例如作
        為家務助理隊的基地。

        照顧社區內能力缺損程度較輕的長者

        • 通過擴展家居照顧服務,為
          長者提供洗熨和洗澡方面的
          協助,無須經由長者綜合服
          務中心提供這些服務

        在將家務助理擴展至家居照
        顧的試驗計劃內,會進一步
        考慮這項建議。

        照顧長者在心理和社交上的需要

        長者綜合服務中心

        • 作為主要的社交支援中心

        • 停止提供洗熨和洗澡服務

        我們委託顧問就長者綜合服務中
        心與長者活動中心的關係,以及
        兩者的服務範圍進行擬議的研究
        時,會探討這些問題。

        長者活動中心:

        • 成為長者綜合服務中心
          的分支點

        • 長者義工為市民提供一
          般性的諮詢服務

        • 管理及組識外展活動計劃

        • 為中心員工及義工提供培


        • 管理社區網絡、家訪及護
          送服務

        • 發展一個更具動力的社交
          康樂計劃模式。這模式應
          有廣大社區與及臨時市政
          局及臨時區域市政局的參


        我們稍後將檢討長者活動中心
        和長者綜合服務中心的關係。
        我們會研究長者活動中心所應
        扮演的角色。另一方面,我們
        正在檢討長者活動中心可否與
        有關政府部門緊密合作,提供
        符合長者所需要的社交及康樂
        活動計劃。

        外展服務

        • 採用外展作為一種提供服
          務的方針,而不是一種服
          務模式

        有關工作持續進行。長者健康
        外展隊和長者社區網絡都是以
        外展服務為主。我們也會推出
        家居照顧服務,以貫徹這個服
        務方針。

        個案管理

        • 透過試驗計劃,發展一套
          適合本港使用的個案管理
          模式

        我們會採用一種有系統的方
        式,以評估長者對服務的需
        要。



        [c:\德勸企業.doc]

        註1長者身體機能的缺損程度.是以他們進行六項起居生活的活動的能力來量度的.這六項活動包
        括洗澡,如廁,上落床及坐椅,行動,進食及更衣.

        2安老院是為了照顧長者的居住和社會需求而設,並非為切合他們的護理需求而設。因此,安老
        院的住院長者當中,身心沒有任何缺損的長者所佔比率應較高。

        3受資助的護理安老院的住院長者有22%的身心嚴重缺損。