第6章

委员会制度

6.1香港立法机关设立各类不同的委员会，以协助立法机关执行其宪制职权，这做法由来已久。这些委员会的角色于《议事规则》中订明，或在有需要为特定目的成立这些委员会时，由立法会藉决议批准。香港立法机关的委员会制度可说性质独特，一方面承袭了1997年前的委员会架构(该架构以1900年代初期各英国殖民地的立法机关所采用的架构为蓝本)，同时将一套于1970、1980年代在香港行之有效的委员会制度纳入其中。这套委员会制度是因应当时香港立法机关的非官守议员开始积极参与政府在公共政策及立法建议方面的工作而建立的。随后，由于市民对立法会提高透明度及问责性的期望日增，而立法会的运作亦须符合于1997年后落实的《基本法》条文的规定，这套结合两套制度而成的委员会制度再历经多年演变，以切合立法会上述需要。

6.2本章概述立法会如何透过其委员会执行部分职能，并说明香港立法机关委员会制度的历史发展，阐释立法会各类委员会为何各具不同性质，为何这些委员会的运作模式各有不同。

委员会制度的历史沿革

6.3一般而言，每个会期可能有超过50个委员会同时工作。由于成立这些委员会的原因及目的有异，其运作模式可能各有不同，但均根据相同的指导原则行事；这些原则可以在《议事规则》內订明，亦可以是透过在《內务守则》或个别委员会的其他程序规则反映其一贯行事方式。要了解各类委员会如何协助立法机关执行其职能，便须了解委员会制度的历史沿革，尤其是1980年代的情况，因为当时有关香港前途的讨论刚刚开展，并正讨论香港作为中华人民共和国一个特别行政区，将如何按照"一国两制"的原则运作。

1843年至1968年

6.4就1997年前的香港立法机关而言，1884年的《会议常规》首次提及全体委员会(即法案经二读后所交付的委员会)以外的委员会。当时的立法局(1997年前的立法机关于1875年后曾称为定例局，为方便行文，下统称为"立法局")辖下的委员会有3个常设委员会(Standing Committees)，分别为财务委员会、法律委员会及工务委员会，全部由官守议员担任主席。此外，当时亦会按情况所需成立特别委员会(Special Committees)，由最少3名议员组成。当时的法案通常交付由律政司领导的法律委员会处理，或在有需要时交付某个特别委员会考虑。

6.51929年，《会议常规》经过重大修订，使之与其他殖民地立法机关的《会议常规》一致。经修订的《会议常规》继续保留3个常设委员会，但订明以专责委员会(select committees)(早期的中文名称仍沿用"特别委员会"，其后才称为"专责委员会")取代特别委员会。立法局主席可将任何在立法局席前审议的事宜交付一个专责委员会处理，亦可藉经立法局正式通过的议案，将该等事宜交付一个专责委员会处理。同一套《会议常规》亦订有条文，规定可透过恰当的议案把呈请书交付一个专责委员会处理。此后，1929年的《会议常规》一直实施至1968年，当时发现一些条文已不再使用或已失效，以致律政司与非官守议员及立法局秘书就《会议常规》的条文作了详尽的研究。1968年10月9日，1929年的《会议常规》予以废除，并代之以作出大幅更新修订的1968年《会议常规》。

1968年至1991年

6.61968年《会议常规》订明，立法局只设一个常设委员会，即财务委员会。立法局可委任一个或以上的专责委员会(select committees)，审议立法局所交付的事宜或法案。财务委员会和专责委员会的详细程序载于《会议常规》。除非财务委员会和专责委员会另有命令，否则这些委员会的会议当时均闭门进行。然而，当财务委员会审核预算时，会传召在开支预算总目下负责提供有关服务的政府官员作证，而这些会议公开举行。

6.7立法局于1978年批准成立另一个常设委员会，即政府帐目委员会，负责研究当时的核数署署长的报告。除非该委员会另有命令，否则其会议均闭门进行。直至1991年7月，立法局才成立第三个常设委员会，即议员利益委员会(英文名称为"Committee on Members' Interests"，其中文名称其后改为议员个人利益监察委员会)，负责研究议员登记个人利益的安排、调查与议员个人利益的登记及申报有关的投诉，以及考虑关乎议员行为的操守标准事宜等。[1]

6.8在1970、1980年代，立法局的正式架构虽然订明只设立两个(其后增至3个)常设委员会，以及可不时成立专责委员会，但实际上，在行政立法两局非官守议员办事处("UMELCO")[2] 的非正式委员会架构下，设立了多个专案小组(英文名称为"Ad Hoc Groups"，早期曾采用"临时小组"的中文名称，其后称为"专案小组")、常务小组(英文名称为"Panels")及工作小组(英文名称为"Working Groups")。专案小组的成员均为立法局非官守议员，成立目的是研究个别法例，并就个别专题进行讨论。专案小组完成工作后须向立法局议员內务会议 [3] 提交报告。在1970年代末期，当时成立了多个两局议员常务小组，处理具持续重要性的课题，例如房屋、交通、教育、保安、卫生、社会服务等。(注："常务小组"的英文名称原为"standing groups"，其英文名称于1980年改为"Panels"，但中文名称则一直沒有改变，直至1993-1994年度才采用"事务委员会 "这个中文名称。)行政立法两局的议员皆可加入这些常务小组。常务小组须向两局议员內务会议提交报告。一如立法局正式架构下其他委员会的情况，常务小组以闭门形式举行会议；虽然如此，常务小组一直担当极为重要的角色，让两局的非官守议员得以更有效监察政府施政，以及研究备受公众关注的事项。

6.9《代议政制在香港的进一步发展》绿皮书[4] 于1984年7月发表后，立法局出现进一步变化，开放更多会议让公众旁听。1984年7月，《会议常规》经修订后，一般而言，政府帐目委员会为取证而举行的聆讯须公开进行。《会议常规》于1985年2月再作修订，令财务委员会须公开举行会议。立法局于1985年6月通过《立法局(权力及特权)条例草案》，以法律条文确立立法局及其议员所享有的豁免权及特权[5]。该条例草案又赋权立法局及其辖下若干委员会，可就公共事务传召证人及取证。然而，行政立法两局非官守议员办事处架构下的专案小组、常务小组、其他工作小组及內务会议则不在《会议常规》的涵盖范围之內。鉴于该等小组并非在立法局辖下设立，故不属《立法局(权力及特权)条例》下的"委员会"。这些两局议员的委员会在处理事务时会依循各自奉行已久的行事方式及指引(后称为《內务守则》"House Rules")。这些委员会一直以闭门形式举行会议，但会在会议结束后举行新闻简报会。

6.10在1986年，随着先前一年立法局有12名议员循功能组别当选，而另外12名议员则循选举团当选，在提及立法局非官方议员时，"非官守"的称号被删去。"行政立法两局非官守议员办事处"的名称遂相应更改为"行政立法两局议员办事处"(OMELCO)[6]。

6.111991年7月，一个由非官方议员组成的专案小组经检讨《会议常规》后向立法局提出重大修订，当中包括根据英国下议院所采用的新安排，设立议员利益登记册及成立议员利益委员会[7]，并获通过。议员利益委员会是在立法局辖下成立的常设委员会，因而享有与其他常设委员会在《立法局(权力及特权)条例》下享有的相同权力。[8]

1991年至1997年

6.121991年9月，香港首次由地方选区直接选举立法局议员。1991年10月，当时的立法机关由60名议员组成，18名经直选产生，21名经功能组别产生。议员强烈支持行政立法两局议员架构下各委员会的所有会议均应公开进行，以提高立法机关运作的透明度。为此，在1992年1月举行的立法局內务会议[9] 上成立了立法局委员会架构事宜工作小组，其职权范围是透过将行政立法两局议员制度下的安排正规化，以形成新的委员会架构。立法局于1992年7月8日通过对《会议常规》作出修订，订明设立新的內务委员会，接手前立法局內务会议的职务。內务委员会除讨论立法局事务及议员尤感关注的事宜外，亦获赋权成立条例草案审议委员会(取代行政立法两局议员的专案小组，其中文名称后改为"条例草案委员会"，其后再改称为法案委员会)，负责审议立法建议。条例草案审议委员会可听取公众意见，并须在完成工作后向內务委员会报告其建议。內务委员会及条例草案审议委员会均为立法局辖下的委员会，但并非常设委员会，两者均可在立法局授权下传召证人。

6.13总督彭定康在1992年10月7日的《施政报告》中宣布行政局与立法局各自独立运作后，行政局所有非官方议员随即退出所有常务小组。行政立法两局议员內务会议亦停止运作。依照內务委员会在1992年10月的指示，立法局委员会架构事宜工作小组继续研究常务小组制度可在多大程度上融入立法局的委员会架构。工作小组于1993年年中向內务委员会汇报其工作，后者同意，应将所有常务小组(改称为"事务委员会")改为立法局的正式委员会，而內务委员会辖下应成立小组委员会，处理与条例草案无关的专题工作。內务委员会又同意，事务委员会不应审议已提交立法局的条例草案，而应将其工作范围限于监察政府政策。內务委员会又通过，事务委员会若获得立法局授权，可传召证人。《会议常规》于1993年10月13日作出相应修订。将行政立法两局议员的委员会正规化的过程遂告完成。

1997年迄今

6.14临时立法会所采用的委员会制度与回归前的《会议常规》所订立的委员会制度相类似。临时立法会于1997年9月10日在其辖下成立新的议事规则委员会，负责检讨《议事规则》及委员会制度，以及研究任何由立法会委员会或立法会主席所交付，或由委员会本身成员提出的有关立法会行事方式及议事程序的事宜。在设立此委员会后，前研究议事程序事宜小组委员会(在回归前是內务委员会辖下的小组委员会)便终止运作。

6.15首届立法会候任议员于1998年6月举行会议，考虑《议事规则》拟稿，并同意沿用相同的委员会制度。订明各委员会的职能及议事程序的《议事规则》继续生效至今。唯一获纳入委员会制度并在《议事规则》订明的新增委员会是调查委员会，负责根据《基本法》第七十九(七)条对议员行为不检或违反誓言的指控作出调查[10]。

6.16至于委员会的运作模式，以往在行政立法两局议员架构下的委员会依循《议事规则》若干概括规则行事，并辅以《內务守则》所反映的若干共通行事方式。按照当年负责为这些委员会草拟相关《会议常规》的立法局委员会架构事宜工作小组的原意，应给予这些委员会弹性，让其逐渐形成各自的行事方式及运作模式，并在《內务守则》保留相当部分的共通行事方式，作为一般性指引。事务委员会、法案委员会及研究附属法例和政策事宜的小组委员会所进行的商议工作因而更为互动，兼且比立法会会议较少受到繁文缛节的束缚。此举有助促进议员之间的沟通，亦有助议员与政府和其他获邀出席会议的各方交換意见。《议事规则》为常设委员会订出较详尽的议事程序，但这些委员会仍可自行订定各自的行事方式。至于专责委员会，由于成立专责委员会往往是为了进行研讯，《议事规则》所订定的程序因此较为正规和严谨。随着市民对提高公共行政体系的透明度及问责性的诉求日增，委员会的运作模式亦不断演变，以推动公众参与，同时令委员会商议公共政策及立法和拨款建议的工作更具成效。

现行委员会制度下的委员会类别

6.17立法会现时设有下列类别的委员会：

(a)常设委员会，即财务委员会、政府帐目委员会及议员个人利益监察委员会；

(b)可藉立法会决议委任的专责委员会，负责研究交付其处理的事宜或法案；

(c)在《议事规则》订明属常设性质并具特定职能的委员会，即內务委员会、18个事务委员会、议事规则委员会及全体委员会(请参阅第6.28段)；

(d)由內务委员会成立的法案委员会及內务委员会小组委员会，负责研究立法建议，完成工作后随即解散；

(e)由內务委员会成立并具特定职能的小组委员会(例如议会联络小组委员会)；或由內务委员会成立以助其研究与立法会事务有关的任何事项的小组委员会(例如检讨立法会议员工作开支小组委员会)；

(f)由內务委员会或事务委员会成立负责研究政策事宜的小组委员会，除非內务委员会批准延长工作期，否则工作期一律以一年为限；及

(g)根据《基本法》第七十九(七)条就取消议员资格动议议案时委任的调查委员会。

6.18列出各类委员会的图表载于附录6-A。

委员会如何协助立法会履行其职权

6.19一如第2章所解释，《基本法》第七十三条订明的立法会职权可划分为以下多个主要范畴：

(a)制定法律，包括通过新法律和修改或废除现有法律；"法律"在本文指条例及附属法例；

(b)通过财政预算案，以及批准稅收和公共开支；

(c)监察政府的工作；

(d)同意资深法官的任免；及

(e)处理市民的申诉。

6.20在履行此等职权时，立法会、常设委员会及获立法会授权的其他委员会均可传召证人和取证[11]。

制定法律

6.21《基本法》第八条订明，"香港原有法律，即普通法、衡平法、条例、附属立法和习惯法，除同本法[《基本法》]相抵触或经香港特别行政区的立法机关作出修改者外，予以保留。"根据全国人民代表大会常务委员会1997年2月23日的决定，在1997年7月1日香港特区成立时，香港原有法律，包括所有条例及附属立法，除少数例外项目外，采用为香港特区法律。

法案

6.22根据《基本法》，政府或个别立法会议员均可提出制定新法律或修改现有法律的建议。制定新主体条例的建议称为法案，修订现有条例的建议虽然亦属法案，但通常会称为修订法案。有时候，多项不涉重大政策变动的修例建议即使分属不同范畴，亦可能会结集成为一项综合法案。由官员代表政府提出的法案属政府提交的法案。

6.23个别立法会议员亦可提出法案，但须受《基本法》第七十四条约束。《基本法》第七十四条订明，议员只可提出不涉及公共开支或政治体制或政府运作的法案。凡涉及政府政策的法案，在提出前必须得到行政长官的书面同意。议员提出的法案若主要是为个人、社团或法团的某些利益作出规定，而且并非一项政府措施，则根据《私人条例草案条例》(第69章)的定义，这类法案属"私人条例草案 "。由于私人条例草案由议员提出，所以称为议员私人法案 [12]。

附属法例

6.24虽然立法建议的必要原则及条文均载于主体条例，但属支援性质的技术细节则往往不宜在主体条例中作出规定，但如要有效执行该条例，有关的技术细节必须具法律效力。这些细节通常会在附属法例中作出规定，其形式可以是文告、规则、规例、命令、决议、公告、法院规则或附例。由于附属法例是一种授权法例，因此必须经立法会作出监督及介入，而立法会以下述两类程序中的其中一类作出监督及介入：《释义及通则条例》(第1章)第34条所订通常称为"先订立后审议的程序"，以及第35条所订通常称为"先审议后订立的程序"。

交付委员会审议的立法建议

6.25不论立法建议是法案还是附属法例，研究该建议时须了解其宗旨、目标，以及如何能透过该建议的条文达到该等目标。与持份者会面是不可或缺的，藉此确保能充分阐释及审慎评估立法建议的影响，而任何由此产生的关注事项均能在该建议获制定成为法例前得到处理，以便推行相关的公共政策。因此，如属法案，《议事规则》第54(4)条规定，当法案提交立法会时，在负责法案的议员或官员就现即二读该法案的议案发言后，辩论须中止待续[13]，而该法案须交付內务委员会处理。

6.26內务委员会是立法会辖下一个委员会，除立法会主席外，立法会全体议员均为內务委员会的委员。在立法会会期內，內务委员会通常每个星期都会举行会议，以处理与立法会事务有关的事宜。內务委员会是让议员决定如何处理某项立法建议的议事场合。若某项法案须作详细审议，內务委员会可决定将法案交付法案委员会研究。如须研究某项附属法例，则会交付內务委员会辖下的小组委员会研究。法案委员会及附属法例小组委员会在完成工作后会向內务委员会作出报告。在得到內务委员会的同意下，政府会获知会有关情况，并可就法案提出恢复二读辩论。因此，內务委员会在监察审议立法建议的工作进度方面，担当举足轻重的角色。

6.27由于市民对政府加强透明度和问责性的诉求日增，有必要在通过任何立法建议成为法例前，加强公众在研究立法建议方面的参与。立法机关透过举行公开会议提供平台，加深市民对立法措施的目的和影响的了解。因此，按照自1996年至今一直采取的惯常行事方式，重要的立法建议须先提交立法局／立法会负责研究有关政策的事务委员会讨论[14]。如认为有必要，尤其是在涉及复杂的法案或附属法例的情况下，在法案正式提交立法局／立法会或在附属法例按主体法例下的赋权条文订立前，內务委员会可成立小组委员会，研究该立法建议。透过尽早咨询立法机关，在敲定法案细节并将法案提交行政长官会同行政会议批准前，社会各界可以更公开和更全面的方式讨论有关课题。法案委员会的审议工作载述于其向內务委员会提交的报告，以及随后根据《议事规则》第21(4A)条以文件方式向立法会提交的报告。

6.28在二读法案的议案获通过后，该法案即告付委予全体委员会，或在议员动议无经预告的议案后，由立法会主席或立法会决定付委予一专责委员会 [15]。上述全体委员会或专责委员会的职能，是讨论该法案的细节而非其原则，并有权对法案作出其认为适当的修正。有关"全体委员会审议阶段 "的立法程序在《议事规则》第K部有详细阐释。近年从未采用把法案付委予专责委员会的做法，尽管《议事规则》订有此项规定。

批准公共开支和稅收

6.29根据《基本法》第六十二条，政府的职权包括编制并提出财政预算、决算。根据第七十三(二)及(三)条，立法会的职权包括根据政府的提案，审核、通过财政预算，以及批准稅收和公共开支。

6.30一如第5章所解释，就《基本法》第五十条及第五十一条的语境而言，"财政预算案"一词须解释为《拨款法案》。《拨款法案》通常在每年2月底或3月初提交立法会，请求立法会授权按法案附表所详列的分配方式，从政府一般收入拨出一笔不多于指明款额的款项，以用作下一财政年度的政府服务开支。根据《公共财政条例》(第2章)[16]，财政司司长须在每一财政年度內，拟备由4月1日开始的下一财政年度的政府收支预算，并把开支预算与《拨款法案》一同提交立法会。相关开支总目项下各个政策局和部门的预算载于《拨款法案》附表。

6.31财政司司长会在动议二读《拨款法案》时发表演辞(一般称为"预算案演辞")，其后有关辩论会中止待续，而立法会主席会将预算案交财务委员会审核。财务委员会(其委员包括除立法会主席外的全体议员)会在随后的4至6个星期內举行特别会议，在立法会恢复二读辩论《拨款法案》前审议开支预算。审核开支预算的目的，是确保所要求的拨款，不会超过执行核准政策所需的款项。

临时拨款

6.32立法会可在通过《拨款法案》前藉决议批准政府在4月1日财政年度开始至《拨款条例》获制定这一段过渡期支用款项[17]。该决议案一般称为临时拨款决议案，通常在开支预算建议提交立法会后，于下一财政年度开始前动议。就经营帐目经常开支分目而言，所申请的款额通常不多于在预算案就该分目显示的有关备付款额20%；就经营帐目非经常开支分目或非经营帐目开支分目而言，所申请的款额为不超逾在预算案显示的备付款额100%。[18] 至于计划中的具体措施或有待审批的资本帐项目的拨款，政府会按需要建议一笔指定的金额。依据经临时拨款决议记在政府一般收入上的开支，须在《拨款条例》实施后，按该条例所规定的各项备付款额对照抵销。[19]

6.33临时拨款决议案是一项须按先审议后订立程序处理的附属法例。对于此一性质的决议案，如內务委员会认为有关附属法例须作进一步研究，便会成立小组委员会研究，并会要求政府撤回其就议案作出的预告。然而，由于可供审议临时拨款决议案的时间有限，內务委员会通常不会要求当局撤回有关预告，以致小组委员会必须在非常紧迫的时间表下工作，并在完成工作后向內务委员会作出汇报。

修改核准预算

6.34在立法会通过《拨款法案》后，财政司司长可为在拟备预算时未能预料或未能纳入预算的若干目的，建议修改核准开支预算。该等修改建议须提交财务委员会核准。[20] 财务委员会辖下两个小组委员会，即人事编制小组委员会及工务小组委员会，分别协助财务委员会审核涉及人事编制变动(尤其是首长级职位变动)及基本工程储备基金下工务工程项目的建议。财务委员会可将核准此等修改的权力转授财政司司长，但可在该项权力转授中指明规限核准修改的条件、例外情况及限制。在修改获得核准后，此等目的所涉开支由政府一般收入拨支，并记在相关的开支总目上。

《追加拨款法案》

6.35在结算每一财政年度的帐目时，记在任何开支总目上的开支如超逾《拨款条例》在该年度拨予该总目的款额，超额之数须包括在《追加拨款法案》內，并须提交立法会核准。[21]《追加拨款法案》通常在下一财政年度6月提交立法会。如须对该法案详加研究，內务委员会会成立法案委员会进行研究。

审计政府帐目

6.36在财政年度完结后的7个月內，由行政长官委任以审核、查究及审计所有政府帐目的审计署署长，须就其对政府帐目的审核及审计拟备报告，并呈交立法会主席。[22] 审计署署长须就其在执行职责时所获悉，任何有关公帑或任何政府资产的收取、支出或保管的入帐的严重不当事件，向立法会主席报告。在收到审计署署长呈交的报告及经核证的各份报表后的一个月內，该报告的文本须提交立法会。审计署署长报告书须交付政府帐目委员会研究。政府帐目委员会会研究审计署署长报告书，并于审计署署长报告书提交立法会后3个月內(或立法会主席决定的较长期间內[23])，向立法会提交报告。自1987年7月起，审计署署长(前称核数署署长)亦把就政府和属公开审计范围內的其他机构进行衡工量值式审计的报告书，呈交立法会主席。[24] 政府帐目委员会亦须于审计署署长报告书提交立法会后3个月內(或立法会主席决定的较长期间內)，就该等衡工量值式审计报告书向立法会提交报告。

稅收

6.37财政司司长发表的预算案演辞同时涵盖收入及开支建议，但《拨款法案》却只载列开支建议。任何以稅项或更改现有收费形式开征新收入的措施，均须经由其他立法方式(例如法案或附属法例)另行处理。

6.38当局如拟修改稅收或收费，须透过制定法例 [25]，即以法案或附属法例形式(视属何情况而定)，将有关建议提交立法会。根据惯常做法，有关建议会先交付相关事务委员会讨论政策方面的事宜，然后才正式提交立法会通过。在当局正式提交建议后，有关事宜会由內务委员会考虑，决定应否成立法案委员会或研究附属法例小组委员会(视属何情况而定)，对有关建议详加研究。

监察政府的政策和运作

6.39为行使《基本法》第七十三(四)、(五)及(六)条订明的职权，并为确保政府根据《基本法》第六十四条对立法会负责，立法机关会监察政府工作，并反映社会人士对关乎公众利益的特定事项的意见，以供行政机关考虑及采取行动。下文综述委员会制度如何协助立法会机关进行上述工作。

施政报告简报会

6.40《基本法》第七十三(四)条项订明，立法会的职权是听取行政长官的施政报告并进行辩论。行政长官发表施政报告后，立法会通常会在施政报告发表后2至4个星期举行的会议上，由一位立法会议员(按惯例是內务委员会主席)对行政长官动议致谢议案。[26] 在这段期间，各政策局局长会在立法会辖下相关事务委员会 [27] 的会议上举行连串政策简报会。在这些公开会议上，各政策局局长会详细解释在施政报告中提出而属其政策范畴的新措施，以及回应议员就任何社会人士关注的政策事宜提出的问题。在编定动议致谢议案的立法会会议上，议员会就施政报告进行辩论，并会就该议案及任何已作预告的修正案进行表决。

议案辩论

6.41立法会一切决定均透过议案作出。为协助立法会就某事项得出意见，议员可在立法会会议上动议不拟具立法效力的议案。对于这类议案，立法会主席可按照內务委员会 [28] 的建议，将有关发言时间缩短。议案如获通过，即会要求政府在两个月內提交报告，汇报政府因应获通过的议案所采取的行动，而相关事务委员会亦须与有关政策局作出跟进，并监察政府采取的行动。

6.42按照一贯行事方式[29]，每次立法会例会不应就超过两项由议员提出不具立法效力的议案进行辩论，但立法会主席可在特殊情况下按內务委员会的建议而例外地给予准许。《內务守则》订有机制[30]，确保立法会全体议员均会获得公平机会，可在任期內提出这类不拟具立法效力的议案以进行辩论。

6.43立法会亦不时有需要因应政府的咨询文件和报告等表达意见。《內务守则》订有机制[31]，以编配立法会的"时段"予有关委员会(通常是有关的事务委员会)的主席，就该等事项提出议案辩论。

休会辩论

6.44香港立法机关的议员亦可透过休会辩论，对公共事务发表意见，这做法行之已久。在1992年，由个别议员提出实质议案以进行辩论成为例行辩论形式，而在此之前，就公共事项作出的辩论大多以休会辩论的形式进行。根据《议事规则》第16条动议"立法会现即休会待续"的议案，即可展开休会辩论。当不欲以明确字眼拟订议案(一如进行议案辩论的情况)，就某一问题或若干问题进行辩论时，便可举行休会辩论。《议事规则》

第16(2)条订明，如立法会主席信纳休会待续的目的在于方便议员讨论某项对公众而言有迫切重要性的问题，议员或获委派官员可在立法会会议上无经预告动议此项议案，但此项议案只可于两事项之间动议。立法会主席亦可根据《议事规则》第16(4)条准许议员在7整天前作出预告下动议此项议案，以便提出任何有关公共利益的问题，要求一名获委派官员发言答辩，但这类休会辩论只可在会议议程上所有事项处理完毕后进行。个别议员如拟根据第16(4)条提出休会辩论，但在同一次立法会会议上已安排进行两项议案辩论，则有关议员须先寻求內务委员会支持[32]。

事务委员会

6.45立法会根据《议事规则》及获立法会通过的决议设立事务委员会；事务委员会是立法会的委员会，其肩负的特定职能是监察及研究政府政策及公众关注的事项。事务委员会亦提供场合，让议员与有关各方就政策事宜交換及发表意见，以及在任何重要立法或财务建议正式提交立法会或财务委员会前，先就该等建议提出意见。立法会根据內务委员会的建议，通过成立事务委员会的数目及其职权范围。內务委员会亦会就议员示明加入事务委员会的方式及示明的时间作出规定。自首届立法会至今，共成立了18个事务委员会，每个事务委员会各自负责特定政策范畴。政府各政策局局长的职责分工如有变动，立法会可藉决议相应修改事务委员会负责的政策范畴。

6.46事务委员会通常在其例会上编配时间以商议特定政策或事宜，该等政策或事宜可由事务委员会自行提出以进行讨论，或由立法会或內务委员会交付事务委员会处理。事务委员会可邀请有关政策范畴的政策局局长就任何属事务委员会职权范围的议题向委员作出简介。如有需要，事务委员会可举行特别会议，听取公众人士发表意见，以及与政策局或其他有关各方交流意见。事务委员会有时或会自行成立或与其他相关事务委员会联合成立小组委员会，专责监察政府在某项重大政策或事宜方面的工作。事务委员会若认为有需要征询其他议员对特定事项的意见，可邀请非委员的议员出席其会议，或将有关事项转交內务委员会，由內务委员会考虑未来路向，惟內务委员会不会在其例会上讨论实质政策事宜。

研究政策事宜的小组委员会

6.47如有重大事宜涉及多个事务委员会的职责范围，而且有并非该等事务委员会委员的议员希望参与研究该项事宜，內务委员会亦可成立小组委员会，专责研究该项重大事宜。小组委员会预计会在12个月內完成工作，并于完成工作后向內务委员会作出报告。[33]

专责委员会

6.48立法会可为某特定目的而委任专责委员会 [34]，专责委员会会在完成工作后或于当届立法会任期完结时解散，两者中以较早者为准。一般而言，如认为应对某事项展开调查，可成立专责委员会负责研究该事项。《议事规则》已详细订明专责委员会的议事程序和运作模式。如认为应赋予专责委员会传召证人的权力，便须就此向立法会提出议案，以供通过。专责委员会须在完成工作后向立法会作出报告。

法官的任免

6.49就考虑终审法院法官和高等法院首席法官的任免方面，立法会已订立机制，以助立法会有效履行其同意有关任免建议的宪制职能。

6.50关于该等法官的任命，政府首先会告知內务委员会，行政长官已接纳司法人员推荐委员会提出的任命建议，并就其所推荐的司法人员人选提供足够资料。內务委员会继而决定应否将此事转交內务委员会辖下一个小组委员会讨论。如成立小组委员会，则该小组委员会须在完成工作后向內务委员会汇报其商议结果。政府随后会作出在立法会动议议案的预告，请求立法会同意所推荐的任命。议案会在立法会会议席上动议、辩论并付诸表决。[35] 议案如获通过，行政长官作出的任命即告生效，并须由行政长官报全国人民代表大会常务委员会备案。[36]

6.51至于考虑法官免职方面，上述机制同样适用。由于《基本法》规定，将法官免职的建议须由终审法院首席法官任命的审议庭提出，而将终审法院首席法官免职的建议须由行政长官任命的审议庭提出，故此，当局会在行政长官公布接纳有关审议庭的建议之前，将行政长官接纳建议一事告知內务委员会。內务委员会继而决定应否成立小组委员会讨论行政长官接纳建议一事。如成立小组委员会，则该小组委员会须在完成工作后向內务委员会汇报其商议结果。政府当局随后会作出议案预告，请求立法会同意有关的免职建议。议案会在立法会会议席上动议、辩论并付诸表决。议案如获通过，行政长官须将有关免职事宜报全国人民代表大会常务委员会备案。[37]

处理市民的申诉

6.52处理市民的申诉及接见前来请愿的市民，向来是立法会议员工作的重要一环。现时，在委员会制度下的各个委员会不会直接处理个别人士提出的申诉。有关申诉所涉及的政策事宜通常会转交事务委员会作进一步研究；如属就若干拟议法例作出请愿的情况，则所涉事宜会转交为研究相关立法建议而成立的法案委员会或小组委员会处理。

申诉制度

6.53一如上文第6.8段所述，自1960年代初开始，处理市民提出的申诉一直是立法会议员一项重要职能。根据由行政立法两局非官守议员办事处／行政立法两局议员办事处[38] 运作的申诉制度，议员接受市民对政府政策或运作不满提出的申诉，以及市民就立法会正在审议的法案或立法建议所提出的请愿信及意见书。多年来，申诉制度的运作情况大致上保持不变。每周有7名议员轮流于当值的一周內在公共申诉办事处"值勤"，接见团体及申诉人士。当值议员如认为情况合适，可举行个案会议，与相关政府部门讨论有关事宜。当值议员亦会指示立法会秘书处人员如何处理个别个案。

就政府政策和运作提出的申诉

6.54在处理个别申诉个案的过程中，当值议员如认为有需要检讨某项法例或政府公共政策，会向相关事务委员会提出要求，请该事务委员会讨论有关事宜。事务委员会举行公开会议，与政府交換意见，藉此由公众监察法例或政策是否有不足之处。若政府承诺或答允检讨或修改相关政策或法例，当值议员会将之转告申诉人，并由有关事务委员会负责跟进。

就拟议法例提交请愿信

6.55就立法建议提交的请愿信及意见书会转交为研究相关立法建议而成立的法案委员会或附属法例小组委员会处理。按照现时的惯常做法，上述委员会或小组委员会通常举行公听会，听取持份者及市民对正在审议的立法建议的意见。

透过申诉制度处理的政策事宜

6.56凡有关事项属可透过申诉制度处理的申诉的范围，或与申诉制度的工作机制相关，均交由內务委员会考虑。申诉制度的运作本身不属于內务委员会或立法会其他委员会的一部分，而个别议员如在处理申诉的过程中发现问题，可在立法会会议上就此向政府提出质询，或就有关问题动议议案或休会辩论，这做法亦属常见。

立法会与其委员会的关系

6.57立法会的委员会按其职权范围及行事方式向立法会作出报告。任何委员会所作的决定对立法会并无约束力，但委员会可向立法会提出建议，以供立法会同意。不同类别的委员会，按其本身的独特情况，向立法会作出报告的方式亦不尽相同。按照惯例，若属持续不断进行工作的委员会，如事务委员会及议事规则委员会，会在每个会期结束或在有需要时向立法会作出报告。财务委员会在审核开支预算后会向立法会作出报告。政府帐目委员会则根据《核数条例》的规定，向立法会作出报告。议员个人利益监察委员会在每届立法会任期结束或每次进行调查后，向立法会作出报告。为进行特定工作而成立的法案委员会、专责委员会及调查委员会，会在完成工作后向立法会作出报告。至于获立法会授权为进行研讯而传召证人的委员会，一般会在立法会会议上主动提出以中性措辞(例如"察悉有关报告")拟订的议案，以就该报告进行辩论。至于由委员会主动提出的其他议案，《內务守则》第14A条设有机制，以供委员会适时就政府进行的公众咨询工作和重大政策事宜发表意见。

6.58至于委员会制度能否有效协助立法会履行其职权，则由议事规则委员会进行检讨。內务委员会提供一个平台，供议员审议由议事规则委员会提出的各项建议。若议员认为《议事规则》须予修订，须以议案方式向立法会提出，经立法会批准后才可落实有关修订。若有关修订的性质轻微并只涉及修订《內务守则》，或纯粹是改变行事方式，则可由內务委员会作出决定。

[1]
就《会议常规》作出的相关修订于1991年9月12日实施。
[2]
UMELCO为行政立法两局非官守议员办事处的英文缩写。请参阅第4章。
[3]
行政立法两局非官守议员办事处举行两类內务会议：立法局议员內务会议于立法局会期內每星期召开一次，讨论随后举行的立法局会议的相关事宜；两局议员內务会议则每两星期召开一次，考虑申诉个案报告及行政立法两局议员均感关注的事项。
[4]
请参阅第3章。
[5]
总督在1984年10月4日的施政报告中解释，《立法局(权力及特权)条例草案》的目的在于确定议员在辩论中发表声明的权利，确保议员能够凭良心履行职务，并且有权力可以就公众关心的事项聆听证供。
[6]
OMELCO是行政立法两局议员办事处的英文缩写。
[7]
请参阅第3章。
[8]
《立法局(权力及特权)条例》第9(1)条订明，立法局或其常设委员会可命令任何人到立法局或该委员会席前，作证或出示其所管有或控制的任何文据、簿册、纪录或文件。
[9]
立法局內务会议由1991年9月开始公开举行，不过其会议不受《立法局(权力及特权)条例》涵盖。
[10]
新订第73A条于1999年4月28日加入《议事规则》。
[11]
凭藉《立法会(权力及特权)条例》第9(1)条，常设委员会可命令任何人作证；另根据该条例第9(2)条，获立法会授权的所有其他委员会亦可行使此权力。
[12]
个别议员提出的法案传统上称为"非官方议员条例草案"(英文称为"Private Members' Bills"，简称"PMB")，可关乎公共及私人事宜。在1997年前，"Private Members"指非官守议员。"PMB"一词一直沿用至今，指由个别议员提出的私人法案。
[13]
《议事规则》第54(4)条亦规定，立法会可就一项可无经预告而动议的议案命令辩论无须中止待续。立法会其后须继续进行二读辩论。这种称为"先前议题"的做法，是英国下议院行之已久的惯例。至今从未有此类议案在立法会动议。请参阅厄斯金梅编著的Treatise on The Law, Privileges, Proceedings and Usage of Parliament，第24版，第404页。
[14]
在內务委员会于1996年1月19日作出决定后，《內务守则》于1996年10月加入第22(q)条。
[15]
《议事规则》第55条。
[16]
《公共财政条例》第5及6条。
[17]
《公共财政条例》第7(1)条。
[18]
请参阅根据《公共财政条例》(第2章)第7(1)条提出的决议案小组委员会报告(在2008年3月4日发出的立法会CB(1)981/07-08号文件)(第16至19段)。
[19]
《公共财政条例》第7(3)条。
[20]
《公共财政条例》第8(1)条。
[21]
《公共财政条例》第9条。
[22]
《核数条例》(第122章)第8、12及13条。
[23]
《核数条例》(第122章)第12条。
[24]
请参阅第12章。
[25]
《基本法》第六十四条。
[26]
《议事规则》第13条。
[27]
事务委员会是立法会的委员会，负责监察和研究政策事宜，以及备受公众关注的事项。
[28]
《议事规则》第37条。
[29]
1992年10月的《內务守则》(英文名称为"House Rules"，但当时的中文名称为"《立法局议员守则》"首次加入条文，订明当时的立法局每次例会不应举行超过两项辩论。更多详情载于第11章。
[30]
《內务守则》第13及14条。
[31]
《內务守则》第14A条。
[32]
《內务守则》第13(a)条规定，在特殊情况下，立法会主席可按內务委员会的建议，准许在不少于两项议案辩论以外多加一项依据《议事规则》第16(4)条提出的休会辩论。
[33]
《內务守则》第26(c)条。
[34]
《议事规则》第20(6)条规定，如有不少于20名议员起立支持将呈请书交付专责委员会处理的要求，呈请书即告交付专责委员会处理。
[35]
上述机制由內务委员会在2003年5月16日及2004年5月28日通过。
[36]
《基本法》第九十条。
[37]
《基本法》第九十条。
[38]
请参阅第4章。