ISE01/14-15

• 政府先前委託香港大學就"香港退休保障的未來發展"進行研究，有關研究結果已於較早時公布。研究報告建議引入"薪俸老年稅"(payroll old age tax)作為資金來源之一，向所有65歲及以上香港永久性居民提供擬議的老年金。從工資扣取的"薪金稅"(payroll tax)在美國和瑞典等海外地方十分常見，該等地方以薪金稅支持社會保險計劃。在這方面來說，薪金稅可視為一種"指定用途稅"(earmarked tax)。

甚麼是指定用途稅？

• 一般而言，指定用途稅是指來自某種特定稅項或徵費^{1註釋符號代表根據國際貨幣基金組織和經濟合作及發展組織的國際指引，如政府沒有就所徵收的某項徵費(或收費)提供特定服務，而繳付徵費的人士又非受惠者，該項徵費可視為一種稅項。此外，如繳付徵費的人士的得益與其所繳付的款項不成比例，該項徵費亦可視為一種稅項。}的全部或某固定部分的收入與政府一般收入分開記帳，並指定用於某個政府開支項目或活動。指定用途稅的稅收來源與所支付的項目或活動通常有著不同程度的聯繫，舉例而言，歐洲某些國家徵收指定用途的環保稅／綠色稅，用於環保相關的活動；美國徵收汽油稅，用作建造和維修高速公路；而澳洲新南威爾士亦設立停車位徵費，應付公共交通相關項目的開支。^{2註釋符號代表在這些例子中，所得稅收會撥入另一帳目或基金。} 此外，亦有一些例子，其稅收來源與所支付的項目沒有太大聯繫，例如在泰國，某部分的煙草和酒稅的收入是用以支付公共廣播服務的開支。此做法有別於以政府一般收入支付政府開支的做法。
• 香港主要依賴政府一般收入應付各項支出。政府一般收入帳目(General Revenue Account)是政府收入進帳及各部門日常開支的主要帳目。在政府一般收入帳目項下，收入是記入相關的收入總目，而支出則從相關的開支總目支取。有別於按指定用途徵收的稅款，政府一般收入帳目項下的收入是用以應付廣泛的政府開支，而撥款是按開支需要提供予不同的項目。

徵收指定用途稅有甚麼可取之處？

• 受益原則常常用作支持開徵指定用途稅的理由，其主要理念是：得益最多者應納稅最多。這實際上亦相當於稅務上的"用者自付"原則，把支付服務費的負擔由一般納稅人轉移至服務使用者。有意見認為，這種做法有利於更有效分配資源。因此，受益原則的應用性越強，徵收指定用途稅便越有理據。
• 將稅收用於特定政府項目，旨在把納稅與受益之間建立聯繫。透過此聯繫，納稅人可得知有關的項目的真正成本，而政府亦較容易爭取市民接受該種新稅項(或為加稅凝聚公眾的支持)。與政府一般收入相比，就某個支出項目徵收指定用途稅，相信能更有效作收入預測。由於相關項目是由有關稅項獲得資金，故此不用在制訂財政預算的過程中與其他項目爭取撥款。

徵收指定用途稅是否好意念？

• 將稅收作指定用途所得的最大支持是當某個項目的納稅與受益有顯著關聯。建基於此概念，當納稅如同項目的受惠人士繳付使用費時，徵收指定用途稅便為有理。然而，在現實情況中，受益原則並非經常適用或相關。舉例來說，若要求屬於社會福利用途的政府開支項目的受惠者支付，未免不合邏輯。
• 從制訂政府財政預算的角度來看，徵收指定用途稅亦有其限制，此做法或會減低政策制訂者作資源分配的彈性，未能按照當前的需要在不同的開支項目之間有效分配撥款。此外，政府或會單單將指定用途稅的收入視作適當的項目開支，而無需將之與其他撥款申請作出比較。制訂財政預算的良好做法，是評估各項相互競爭的撥款申請，從而決定哪些申請能把公帑用於最能令公眾受惠的項目。但以徵收指定用途稅而言，政府或只會以該徵稅收入作為開支水平。故此，有評論認為，徵收指定用途稅的做法呆板、令財政預算的規劃和控制變得困難；同時，由於要分開進行帳戶管理，故此會招致額外的行政開支。
• 儘管如此，徵收指定用途稅的做法旨在為某個特定項目提供可靠穩定的資金來源。為了能夠有效分配資源和提供持續穩健的資金，所徵收的指定用途稅必須訂於足夠應付所需承擔的支出的水平。然而，要確保有足夠收入以應付某個長期項目的支出，殊非容易。如果有關的指定用途稅款只是為某個項目提供部分資金，而不足之數則依靠政府一般收入應付，則有可能削弱稅收與支出之間的聯繫，日後要調高指定用途稅的稅率時，理據便會顯得較欠說服力。

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吳穎瑜
2015年1月9日