ISE09/14-15

• 行政長官在2015年《施政報告》中公布，政府會在2015年年底設立3個低排放區，以改善路邊空氣質素。根據擬議計劃，專營巴士公司只會調派低排放巴士行駛中環、銅鑼灣及旺角的主要交通幹道。這篇《資訊述要》旨在概覽低排放區，以及倫敦在設計及營運全球最大低排放區方面的經驗。
• 有別於為紓緩交通擠塞而設的道路收費計劃，低排放區是一個只限符合特定排放標準的車輛才可進入的區域。限制的方式可以是拒絕任何不符標準的車輛駛入該區域，或透過徵收費用使不符標準的車輛卻步。低排放區通常覆蓋交通繁忙的市中心，並有清楚界線和明顯標誌以供識別。

如何才是低排放

• 低排放車輛技術發展迅速，而零排放車輛亦正逐步推出市場。然而，就內燃機車輛而言，低排放量並無絕對基準，因為車輛廢氣限值會隨着科技進步而不時提升。換言之，低排放區的排放準則可定期收緊，以達到其目的。在最理想的情況下，當所有車輛不再排放廢氣，便無須設立低排放區。
• 歐洲聯盟標準(下稱"歐盟標準")是一個常見及國際採用的車輛排放標準，而這亦是香港緊隨的標準。所有新登記的車輛須符合法例對各種污染物訂定的最新限值。香港目前採用的標準是由2012年起實施的歐盟V期標準。^{1註釋符號代表與先前的標準(即歐盟IV期)相比，歐盟V期重型柴油車輛排放少40%的氮氧化物，而輕型貨車則排放少80%的顆粒性物質。} 香港計劃採用的低排放區排放準則，是在2006年推行的歐盟IV期標準。同時，歐洲聯盟自2014年已開始分階段就不同車輛類別推出歐盟VI期標準。

設立低排放區的考慮因素

• 應如何及何時設立低排放區並無國際標準。每個城市均可設計切合本身需要的低排放區。在西歐，許多城市均設有低排放區，該等低排放區在面積、限制的車輛種類、排放準則、執行方法及懲罰方面可能各有不同。部分這些城市以設立低排放區，作為使污染特別嚴重的區域達到空氣質素指標的措施之一。
• 在設立低排放區前，政策制訂者可評估不同低排放區建議方案的成本和效益，例如預期為空氣質素帶來的改善及連帶對健康帶來的好處、設立及營運低排放區的費用，以及營運商為車輛升級所引致的額外費用。政策制訂者亦可決定實施時間表及日後的路線圖，並制訂讓持份者參與及教育公眾的策略。
• 低排放區在設計上可能需要在不同的考慮參數之間作出取捨。面積較大的低排放區可能會帶來較大的空氣質素效益，但亦可能會增加受影響車輛的數目，因而令執法及偵測不符規定車輛的工作更困難或更昂貴。面積較小的低排放區所帶來的效益可能及不上所付出的成本，但在管理和執行上則相對容易。
• 擬限制的車輛種類可視乎各類車輛的行車量及造成的污染而定。柴油車輛通常是主要的限制對象，因為該等車輛排放的顆粒性物質及氮氧化物較汽油車輛多。重型車輛通常最先受到影響，因為該等車輛往往數目較少但個別造成的污染較嚴重。
• 排放準則的選取及提升準則的步伐亦會直接影響受影響車輛的數目及所引致的額外升級或改裝費用。在執法方面，不論所採用的是較昂貴的自動偵測方法還是較便宜的人手偵測方法，設立完善的車輛資料庫對偵測不符規定車輛至為重要。

倫敦低排放區

設計及規劃階段

• 倫敦低排放區是全球最大的低排放區，面積1 580平方公里，覆蓋整個大倫敦地區(Greater London)。有關計劃由前倫敦市長提出，作為達致具法律約束力的歐洲空氣質素目標的整體策略的其中一部分。該計劃旨在推動加快及自願更換或改裝舊型及造成污染的柴油車輛。英國如未能達到該等目標，可能須繳付罰款。 
• 在2001至2004年期間，倫敦交通管理局(Transport for London)委託或自行進行詳細研究，探討替代方案及不同的低排放區計劃方案的可行性，並就這些研究進行策略性檢討。其後亦曾進行商業、經濟以至環境的影響評估。根據這些研究，當局最終於2006年選取了涵蓋整個倫敦的計劃。^{2註釋符號代表該計劃預期會為公眾健康帶來好處，估計金錢等值介乎1億4,000萬英鎊(16億7,000萬港元)至2億1,000萬英鎊(25億500萬港元)。然而，該計劃亦可能導致在2015年前有介乎1億英鎊(11億9,300萬港元)至2億7,000萬英鎊(32億2,100萬港元)的整體經濟損失(以2008年的價格計算)，主要原因是為符合排放規定而付出的費用。設立攝影機系統的初期估算為5,700萬英鎊(6億8,000萬港元)，而每年營運該系統的費用平均為1,000萬英鎊(1億1,900萬港元)。}
• 英國的商界及物流業界均反對該建議，擔心此舉會令車隊不適用，並引致貨運及客運成本上漲。業界尋求限制計劃的適用範圍，並要求政府提供更多誘因。^{3註釋符號代表貨運業的其中一項建議是提供補助或資助，協助營運商為車隊升級。然而，倫敦當局認為該項建議並不符合成本效益，而歐洲聯盟亦有政策規定該等補助須以提升環保效益的資本成本的某個百分率為上限。} 在進行連串諮詢及持份者參與活動後，當局最後於2008年2月推行修訂計劃，只集中管制顆粒性物質的排放量。

實施階段

• 該計劃最初只以歐盟III期以前的最重型柴油貨車(個別污染最嚴重的車輛)為對象，然後逐漸擴大範圍至涵蓋其他柴油車輛種類。該計劃分別於2008年7月擴大至旅遊巴士、巴士及較輕的重型貨車，以及於2012年1月擴大至較重型的客貨車及小型巴士。自2012年1月起，重型柴油車輛的廢氣排放準則已由歐盟III期提高至歐盟IV期。私家車及的士雖佔車輛流量的80%，但基於成本效益的考慮，一直被豁除於管制範圍之外。
• 倫敦當局沒有硬性全面禁制不符規定車輛，而是決定採用徵費手段，並根據《大倫敦管理局法》(Greater London Authority Act)及《交通運輸法》(Transport Act)發出收費令計劃(Charging Order Scheme)，作為進入低排放區收費的依據，而收費則定於足以鼓勵車輛升級的水平。現時，向進入低排放區而不符規定的車輛收取的費用，最高為每天200英鎊(2,386港元)。
• 該計劃是透過一個涵蓋逾300部設於通往低排放區及區內的主要幹道的固定及流動自動車牌識別攝影機系統執行。該系統與車輛發牌當局的資料庫連接，使攝影機所錄取的影像可與當局的紀錄進行配對。違規車輛的登記車主如逃避繳付入城費，可被罰款最高1,000英鎊(11,930港元)。
• 計劃實施初期，重型貨車合符排放規定的比率由2007年的80%上升至2008年下半年的98%。只有少數車輛(2009年平均為每星期140輛)選擇付費進入低排放區。據報在2008至2011年期間，每年所收取的費用及罰款少於180萬英鎊(2,140萬港元)。 
• 根據進入低排放區的車輛的資料，當局估計在計劃的首兩階段實施後，與道路交通相關的顆粒性物質排放量減少約1.9%，較先前推算的2.6%為低。然而，在計劃實施後，倫敦一些地點的黑碳(顆粒性物質中的有毒元素)濃度已有所減低。^{4註釋符號代表根據一份於2012年7月提交予大倫敦管理局(Greater London Authority)轄下環境及衛生委員會(Environment and Health Committee)的簡介資料，低排放區實施初期的初步監察結果顯示，較大粒子濃度並無明顯減少，但微細粒子濃度及在某些地點的黑碳濃度則有所下降。}
• 倫敦市市長近期提出一項新建議，擬於2020年在倫敦市中心設立超低排放區，實施對象亦包括私家車和的士，並會採用較嚴厲而聚焦於氮氧化物的準則。就該建議進行的諮詢於2015年1月完結，當局會於今年內作出決定。

倫敦低排放區的特點

• 目標清晰：倫敦當局尋求市民支持該計劃時，強調改善空氣質素有壓倒一切的需要，以及低排放區可為公眾健康帶來的好處。
• 徵費或禁制：實施徵費計劃較全面禁止造成污染的車輛進入低排放區更為可取，因為後者會令營運者無法彈性調配車隊，亦沒有時間作出過渡安排。
• 分階段推行模式：為使運作過程暢順，當局以分階段方式推行計劃，就不同排放準則及車輛種類設定不同生效日期。在每個階段的生效日期前提早進行宣傳，可讓營運者有足夠時間確保其車輛符合標準。因此，符合準則的車輛比例甚至在倫敦當局推行計劃前便已有所增加。
• 持份者及早參與：當局在正式進行公眾諮詢的一年前已開始讓持份者參與其事，並處理營運者的關注事項。計劃的工作團隊亦會每3個月會晤有最強烈意見的團體，以收集他們對計劃的設計的意見及回應。
• 積極回應：倫敦當局為回應商界及物流業界的關注，曾延遲把計劃擴大至涵蓋較重型客貨車及小型巴士，並放棄擬納入新的氮氧化物排放量準則的原來構思，以盡量減低對商界的影響。
• 在促使營運者更換或改裝車輛誘因有限的情況下，^{5註釋符號代表英國政府的低排放車輛辦事處(Office of Low Emission Vehicles)分別就購買插電式電動客貨車及私家車提供最高800英鎊(9,520港元)及500英鎊(5,950港元)的補助。此外，當局亦有制訂其他支援措施，例如為已改裝以達致較高減排標準的合資格車輛提供每年的車輛消費稅折扣。} 該計劃證明只要收取足夠高的徵費下，經濟抑制措施是一個能令營運者自願為柴油車隊升級的可行方法。就觀察所見，倫敦在實施低排放區前，用了長達7年時間進行可行性研究、檢討、影響評估、持份者參與活動和有關計劃細節的諮詢。偵測不符合規定的車輛和懲罰車主雖非計劃的主要目標，但對於管理一個包含收費的計劃而言，清晰的法律框架、電腦化車輛資料庫及有效的執行制度，全屬必不可少的重要元素。

立法會秘書處
資訊服務部
資料研究組
張志輝
2015年3月18日