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背景

• 行政長官在2015年《施政報告》中公布，政府會擴大現有環保產品及服務清單，以及研究在工務工程項目中更多採用環保物料，從而進一步擴展環保採購範圍。這是政府繼2011年加強環保公共採購政策後，再進一步推出的改善措施。在2014年，政府中央採購機構的環保採購總額最少達11億元。
• 世界各地的政府越來越多利用環保採購推動各樣的政策目標，例如保護環境及支援創新等。然而，較高成本、缺乏監察機制和欠缺誘因等則經常被指為實施環保採購的最大障礙^{1註釋符號代表經濟合作及發展組織在2011年進行的一項調查中引述該等障礙。}。這篇《資訊述要》旨在從產品及服務的生命周期的角度扼要說明何謂環保採購、評估環保採購在香港的情況，以及探討一些海外國家的經驗。

從生命周期的角度看環保採購

• 環保採購沒有權威的定義，但其核心概念往往與產品及服務的生命周期相關。概括而言，環保採購就是購買在整個生命周期內對環境及人類健康影響較少的產品或服務。在其他參數相同的情況下，最為可取的產品應是一個與其他同類產品相比，在周期開始至完結時造成最少影響的產品，例如使用較少能源及水、含較少有毒物質但有較多循還再造成分，以及產生較少氣體排放。
• 要確定哪些產品所造成的影響最少，可採用生命周期評估工具^{2註釋符號代表該項評估所採用的其中一個國際認可標準由國際標準化組織提供(ISO14040及14044)。}。這工具有助量化一個產品在其生命周期的各個階段(由設計、購買物料、製造、分銷、營運至棄置)所造成的累積環境影響。根據此評估方法，即使一個產品包含許多環保特質，但如其供應鏈涉及嚴重污染，它對環境造成的實際損害或許是較大的。
• 另一相關工具是生命周期成本分析。這工具旨在從不同的產品選擇中，找出在整個生命周期內招致最低總成本的產品。一些環保產品的前期成本可能較高，但如以整個生命周期的總成本計算，則可能更具經濟效益。
• 一般而言，該項分析涵蓋：(a)購買成本及所有相關成本，例如運送、包裝、安裝及保險費用；(b)營運成本，包括能源、用水及維修保養的成本；(c)廢棄成本，例如移除、循還再造及解除運作的成本；以及(d)資產的壽命及保用期。在某些情況下，亦可將環境影響的成本轉化為金額，然後納入有關分析。
• 不過，有意見認為，生命周期成本分析可能需要大量假設，以及是否有適用的數據以致影響成本推算的準確性。該項分析亦可能與政府預算的傳統思維有矛盾，因為政府預算多傾向着眼產品及服務的採購及營運成本。

政府採購有多環保？

• 政府的採購工作主要由《物料供應及採購規例》規管。該規例訂明在採購時須考慮環境因素。不過，採購的產品及服務是否環保，則是由附有環保規格的產品清單另行界定。該清單屬行政性質，當中所訂的規格涵蓋多方面的環境影響。至今，該清單已納入17個類別或103種常用的產品，範圍涵蓋文具以至清潔產品。
• 作為中央採購機構的政府物流服務署(下稱"物流署")以這些環保規格作為最低及強制性要求，而政府則鼓勵個別部門盡量採用這些規格。在大多數情況下，達到產品規格而又符合最低環保要求的最低出價，會獲建議採納。至於屬高於最低環保要求或擁有最新環保特質的產品，則可在市場上有充足供應的情況下獲得考慮。採購環保產品或服務所招致的一切額外成本，會由購買的部門以本身的預算應付。
• 在物流署於2014年合共處理的247份合約^{3註釋符號代表自2014年度，由物流署處理的合約數目顯著減少，這是由於在2013年時，政府提高了個別部門的自行採購產品開支上限至500萬港元。這點或會影響對物流署之前數年的環保採購工作進行的比較。}中，約40%的合約在其標書中加入環保規格。這百分率差不多是2011年有關百分率的兩倍。在2011年共449份合約中，有約22%的合約在其標書中加入環保規格。而在已批出的合約中，符合環保規格的合約佔所有合約的百分率則略低。該百分率在2011年為18%，但在2014年上升至31%^{4註釋符號代表政府採用兩個參數量度採購工作。其中一個參數是加入環保規格的標書數目或百分率；另一個參數是在已批出的合約中，符合這些規格的合約數目及價值或百分率。}。
• 這些環保合約的總值亦由2011年的6億3,000萬元增加至2014年的11億3,000萬元，佔同年物流署50億元採購合約總額的22%，或佔政府其他營運開支總額797億元的1.4%^{5註釋符號代表在2014年，政府營運開支達3,313億元。在撇除工資、退休金、經常資助金、社會保障及折舊後，其他營運開支為797億元。}。
• 根據政府的採購規則，個別政策局及部門亦可自行採購貨品及服務。環境保護署亦會邀請各局及部門在每個曆年的3月前提交報告，匯報每年的環保採購工作。

海外經驗及做法

• 公共機關推行環保採購越來越普遍，但執行上的困難可能會窒礙環保採購的發展。最常被列舉的困難包括環保採購的額外成本、負責採購的人員缺乏誘因和知識，以及欠缺妥善的監察機制。

生命周期成本計算法的使用

• 部分環保產品及服務的價格或許較高昂，但根據歐洲一項有關生命周期成本計算的研究，部分環保產品及服務(例如運輸、建築及清潔服務)可節省介乎3%至10%的財政開支。儘管如此，目前生命周期成本計算工具仍未成為決策者用以確定成本最廉低採購方案的主流做法。
• 在歐洲，挪威指明在進行採購時必須採用生命周期分析，德國則有法例要求在採購部分產品時進行該項分析。然而，在2010年的一項研究發現，在27個接受研究調查的歐洲聯盟成員國的採購當局當中，只有6%經常使用生命周期成本計算法，64%仍然以採購成本為依歸，30%則使用混合計算法。
• 為進一步推廣生命周期成本分析，歐洲委員會正開發一套適用於與辦公室資訊科技設備、室內燈光裝置、電器及醫療電器相關的產品及服務採購的新工具，有關工作將於2016年完成。此外，歐洲當局亦有舉辦網上研討會，讓採購人員熟習相關概念及工具。

價格優惠

• 提供價格優惠或溢價可能是另一個對應採購成本較高的問題的方法。台灣的環保採購法例容許附有認可環保標籤的產品或符合政府環保規定的產品享有不多於10%的價格優惠。此項政策令新興但較昂貴的環保產品享有價格優勢，同時亦為因此招致的額外開支封頂。
• 美國有部分地方當局亦採取類似政策。舉例而言，華盛頓州西雅圖市政府在當地法例中指明，如產品符合再造物料成分的訂明標準，便可享有10%的價格優惠。然而，在2010年提交美國國會的一份研究報告指出，此項政策對促進環保產品的健康競爭而言，未必可取。

其他經濟誘因

• 為鼓勵官員實施環保採購，法國當局採取軟硬兼施的做法。根據這做法，部門每年採購預算的一小部分會被扣起並撥入一個指定基金。部門只要能根據10多項既定指標進行環保採購並表現理想，不單可取回被凍結的款項，還可以分享基金的餘額。在南韓，有卓越環保採購表現的公營機構亦可獲發額外獎金。

監察機制

• 妥善的監察機制有助評估及檢討已實施的環保採購措施的成效。南韓政府設立了以中央電子採購系統為本的監察機制，該系統涵蓋大部分政府採購項目，有助政府以更有系統和更可靠的方式收集採購資料。
• 南韓並無具法律約束力的環保採購目標，但公共機構需要在每個財政年度開始時訂定自願目標及實施計劃，並須根據《鼓勵採購環保產品法》(Act on Encouragement of the Purchase of Green Products)的規定，在年終報告採購成果。南韓當局亦會評估其採購項目所避免產生的碳排放量及所創造的職位數目。
• 環保公共採購已成為全球趨勢。但不同的地方採取了不同的推行措施(既有強制或自願措施，亦有財政或行政措施)，使其採購符合環保原則。各地所選擇的做法各有不同，取決因素在於本身的政策需要和取向、財政項目的優先次序，以及是否具備進行產品及服務生命周期分析的專業知識。

立法會秘書處
資訊服務部
資料研究組
張志輝
2015年6月22日