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• 2015年3月2日，行政長官宣布委任楊偉雄先生為行政長官創新及科技顧問。^{1註釋符號代表該職位的職權範圍如下：(a)收集香港各界(特別是創新及科技界)對關乎創新及科技的事宜的意見；(b)分析收集所得的資料；以及(c)就香港如何善用本身的優勢及如何強化"官產學研"的結合，向行政長官及政府提供創新及科技發展策略方面的意見。有關詳情，請參閱Information Services Department (2015)。} 除了擔任這個非受薪職位外，楊先生亦獲委任為行政會議非官守議員和創新及科技諮詢委員會主席。^{2註釋符號代表作為行政會議非官守議員，楊先生須遵守行政會議所採用的利益申報制度之下的申報規定。他亦受保密規則和集體負責制約束，這是行政會議成員就職前須作出的誓言中的部分規定。作為一個諮詢組織的主席，楊先生須根據民政事務局發出的規定申報利益。} 由於行政長官認為發展創新及科技的工作刻不容緩，而楊先生在創新及科技方面具豐富經驗，所以獲委任為顧問，就此特定的政策範疇直接向行政長官提供協助和意見。楊先生的委任有指定期限，即直至新的創新及科技局成立為止。
• 雖然自1997年以來只有兩名行政長官特別顧問^{3註釋符號代表在香港，前行政長官董建華先生曾在1997年至2005年期間，委任葉國華先生擔任其特別顧問。他的職責包括就各項事宜，例如政策研究及處理台灣事務有關的問題，向行政長官提供意見。他不屬於行政長官辦公室，而且並無受薪，與政府亦沒有任何合約關係。特別顧問與政府各政策局並無任何正式的工作關係。由於特別顧問並非政府人員，《防止賄賂條例》(第201章)中規管公職人員的條文對其並不適用，但特別顧問亦是普通市民，因此他仍受該條例約束。關於葉先生的角色的詳細資料，請參閱在2000年1月5日立法會會議席上提出的相關口頭質詢。,4註釋符號代表除特別顧問外，行政會議及行政長官辦公室其他非公務員合約人員，亦有向行政長官提供意見及支援。中央政策組及由行政長官不時委任的其他諮詢組織，亦有向行政長官提供意見。}，但其他地方的政府首長及國際機構委任特別顧問的情況並不罕見。本期《資訊述要》研究海外地方在委任特別顧問方面的經驗，包括特別顧問所擔當的角色、如何委任特別顧問，以及與特別顧問的工作相關的行為守則，並參考了英國首相、美國總統、加拿大總理及歐盟委員會主席委任特別顧問的情況。這些特別顧問由上述首相、總統、總理及主席委任，讓這些領袖除了聽取其內閣大臣／部長或常任公務員的意見外，亦可獲取這些特別顧問為他們個人所提供的專家意見，而這些特別顧問亦會協助履行若干特定職責。

特別顧問的主要角色

• 每個地方的特別顧問所擔當的角色和職能各有不同，而該等職位亦沒有統一的定義。事實上，即使是該類職位的職銜名稱，各個地方亦不盡相同。在英國及歐盟委員會，擔任這類職位的人士稱為特別顧問。加拿大稱之為豁免人員(exempt staff)或部長幕僚^{5註釋符號代表在加拿大，《公共服務僱用法》(Public Service Employment Act) 訂明可委任兩類顧問，向總理提供意見及支援。第一類顧問是由總理委任的豁免人員(或部長幕僚)，在總理辦公室工作，負責向總理提供意見和協助。另一類則是部長的特別顧問，由總督會同樞密院(Governor-in-Council)按總理的建議委任。此類顧問通常是獨立人士，負責履行特定職責，例如領導進行獨立研訊或擔任申訴專員。由於上述兩類顧問的委任性質並不相同，本文件只涵蓋豁免人員。}，而美國則稱為總統助理。特別顧問可以是受薪或非受薪職位，他們可以單獨工作，亦可以在團隊人員輔助下工作，但一般而言，特別顧問的工作特色有若干共通點。特別顧問所擔當的部分主要角色如下：
• 政治顧問：特別顧問可肩擔的職務，是政治中立的公務員無法履行的職責。在英國及加拿大，與常任公務員比較，特別顧問會從一個政治考量較多和政治意識較強的角度，向首相／總理提供意見和協助。他們的工作包括進行研究、撰寫演辭和政策規劃；以某個範疇的專家身份提供專家意見；以及代表政府首長與不同界別的人士聯絡。舉例而言，英國首相曾委任傳媒界的專業人士，擔任首相辦公室的傳訊總監。此外，亦曾委任個別人士擔任非受薪策略專員，提供大膽創新的意見。^{6註釋符號代表例子之一是前首相貝理雅委任英國廣播公司前總裁伯特爵士，在2001年至2006年期間於內閣辦公室擔任他的非受薪特別顧問。伯特爵士被譽為貝理雅先生的"晴空暢想型參謀"(blue sky thinker)，曾就多項事宜提供機密意見，亦曾提交與倫敦、毒品、衞生、教育、交通和罪案等事宜相關的報告。}
• 獨立專家：特別顧問可具備卓越非凡的資歷和專業經驗。在歐盟委員會，該等專家會直接向歐盟委員會的成員(包括主席)提供意見和協助，而歐盟委員會的公務員通常並不具備此等專才。有些時候，歐盟委員會的前高級人員會獲委任為非受薪特別顧問，以確保歐盟委員會主席及其他成員仍可借助這些前高級人員的經驗和專門知識。舉例而言，歐盟委員會主席容克曾委任兩名相關範疇的專家擔任特別顧問，一人負責就規管事宜提供專家意見，另一人則負責就歐洲防衞政策提供專家意見。
• 誠實的中介人：特別顧問在決策過程中可擔當的另一獨特角色，就是可以坦言直諫，理論上不受源自內閣大臣／部長及公務員所屬部門的顧慮所掣肘。美國總統的國家安全事務助理(一般稱為國家安全顧問)傳統上就是"誠實的中介人"，他們會以公正持平的方式，向總統陳述不同部門所建議的政策方案的利弊，並以同樣不偏不倚的態度監察政策的執行情況。

委任特別顧問

權力來源

• 是次研究所涵蓋的地方的共通點，在於各地在委任特別顧問時，均受到法例或既定規則規管，以及按已確立的慣常做法處理。舉例而言，在美國，《美國法典》(United States Code) 第3章第105條至第107條賦權總統僱用與其關係密切的助理在白宮辦公室工作。在英國，《1995年公務員事務樞密院令》(Civil Service Order in Council 1995) 和《2010年憲制改革及管治法》(Constitutional Reform and Governance Act 2010)，均就委任特別顧問一事訂定條文。在加拿大，委任豁免人員受法例規管，而在歐盟委員會，委任特別顧問制度則受歐盟委員會一項正式決定所規限。相關的法例和規則往往訂明委任人作出委任的權力及程序，以及特別顧問如何向其委任人問責，同時載列特別顧問的角色、職責，以及他們與公務員之間的關係。

與委任人之間的關係

• 特別顧問通常由政府首長或機構首長親自挑選，負責向他們提供協助和意見。是次研究所涵蓋的地方的共通之處，就是特別顧問只須向其委任人問責。除非任期另有訂明，否則英國的特別顧問、美國的總統助理及加拿大的豁免人員的任期均由其委任人決定，或直至當屆政府的任期結束為止。在歐盟委員會，特別顧問通常按可續任條款委任，每個合約任期不超過兩年。一般而言，委任人負責管理轄下的特別顧問，並就特別顧問的行為負責，而特別顧問在執行職務時須向委任人直接匯報。

與公務員之間的關係

• 由於特別顧問的工作與公務員的工作截然不同，因此委任這兩類人員的方式一般亦有分別。在是次研究所涵蓋的所有地方，特別顧問無須通過以用人唯才的原則及競爭等甄選公務員的程序以獲得委任。在英國，雖然特別顧問擁有臨時公務員的地位，但由於他們須從政治角度提供意見，因此他們不受公務員必須保持中立的規定所規限。為對特別顧問所擔當的不同角色作出區分，英國及加拿大均明文規定，禁止特別顧問和豁免人員行使管理公務員的權力。然而，在美國，基於部分總統助理同時兼任其他公職，因此他們或擁有行政管理權。在歐盟委員會，常任公務員與特別顧問之間的關係並無具體訂明。

公布委任

• 為了令公眾更了解委任特別顧問的情況，藉以增加透明度，英國的法例規定，政府每年須向下議院提供所有特別顧問(受薪或非受薪特別顧問)的詳細資料，包括姓名、專業範疇、薪幅、人數及總薪酬開支。在歐盟委員會，在作出特別顧問的委任後，歐盟委員會的官方網站便會隨即登載特別顧問的名單，並附連其申報和履歷。在美國，法例規定總統每年須向國會提交白宮人員的職位的詳細資料，以及該等人員涉及的開支。加拿大則並無此方面的規定。

規管特別顧問的規則及限制

利益衝突

• 特別顧問是政府首長的左右手，由於他們有能力透過提供意見影響決策，加上掌握不少政府內部資料，故此特別顧問往往被視為大權在握。為此，是次研究所涵蓋的地方均訂有法例和具約束力的規則(例如行為守則)，對特別顧問的行為作出規管，以及防止出現任何利益衝突。
• 在加拿大，《利益衝突法》(Conflict of Interest Act) 規定所有豁免人員必須避免公私務之間的利益衝突，並強制豁免人員必須向利益衝突和操守標準事務專員(Conflict of Interests and Ethics Commissioner)提交機密報告，詳述他們的財務和相關活動。在美國，《政府道德操守規範法》(Ethics in Government Act) 訂有法定規定，總統助理必須向白宮申報及公開其財務及其他利益。在英國，《特別顧問行為守則》(Code of Conduct for Special Advisers) 訂明特別顧問必須申報利益，而該守則構成特別顧問僱傭合約的一部分。在歐盟委員會，規管特別顧問委任事宜的《委員會特別顧問規則》(Rules on Special Advisers to the Commission) 規定，主席必須親自保證其特別顧問的誠信，而特別顧問亦必須在接受委任之前，申報本身並無涉及任何利益衝突。英國^{7註釋符號代表在英國，於2007年之前，非受薪特別顧問不受《特別顧問行為守則》或《公務員守則》約束。在公職事宜標準委員會(Committee on Standards in Public Life) 建議擴大相關規則的適用範圍後，英國政府於2007年更新相關規則。自2007年以來，與非受薪特別顧問的委任和行為有關的規則已予修訂，使之與《大臣守則》(Ministerial Code) 所載適用於受薪特別顧問的規定一致。現行的《大臣守則》確保所有特別顧問，不論是受薪還是非受薪的特別顧問，均按照《特別顧問合約範本》(Model Contract for Special Advisers) 及《特別顧問行為守則》所訂的條款和條件予以委任。}及歐盟委員會就特別顧問的行為操守所訂立的規則有一個共通點，就是兩者的相關規則均同時適用於非受薪特別顧問及以公帑支薪的特別顧問。

保密規則

• 在是次研究所涵蓋的地方，特別顧問均受保密規則約束，這是他們履行合約的責任。舉例而言，在英國，特別顧問受《公務員守則》(Civil Service Code) 約束，必須對關乎其職務的資料嚴守機密，而且即使在任期結束後仍須繼續嚴守機密責任。在歐盟委員會，根據《歐洲共同體其他人員聘用條件》(Conditions of Employment of Other Servants of the European Community)，特別顧問不得未經授權而披露在執行職務期間獲得的資料。美國的總統助理及加拿大的豁免人員亦必遵守類似的合約責任。

外間活動及離任後從事的活動

• 由於工作性質敏感，特別顧問從事受薪工作及外間活動通常受到規管。舉例而言，在英國，特別顧問若擬從事很可能與他們在工作過程中取得的資料或經驗相關的活動，必須事先取得批准。在加拿大，豁免人員不可從事外間工作。在美國，總統助理不可收取其職位以外的任何收入。在歐盟委員會，特別顧問從事外間活動不受限制，唯一需要遵守的規定，是不可以接受任何政府或機構就其職務作出的指示。至於離任後從事活動的限制，在加拿大，《利益衝突法》訂明，豁免人員在離任後一年內，不得與過往曾與他們有重要公務往來的機構簽訂合約，或接受該等機構的聘任。在英國，有關的限制期為兩年。在美國，總統助理在離任後兩年內，不可代表他人向政府進行游說工作。在歐盟委員會，特別顧問須遵守的其中一項合約責任訂明，若特別顧問在離任後接受相關的委任或利益，他們必須篤行誠信、謹言慎行。

立法會秘書處
資訊服務部
資料研究組
梁頌恩
2015年7月14日