ISE05/15-16

• 政府自2010年7月1日起以強制性質推行預先包裝食物的營養資料標籤制度，讓消費者可以依據營養資料選擇食物。根據標籤制度，預先包裝食物必須標示指明的營養資料，而相關資料通常以表列形式載於包裝背面或側面。然而，標籤所示的營養資料是否清晰可閱，越來越受到關注。有見及此，議員促請政府檢討食物標籤規例，如有需要，應修訂法例以確保食物標籤清晰可閱。^{1註釋符號代表請參閱Legislative Council Secretariat (2014)。}
• 在部分海外地方(例如英國、澳洲及新加坡)，當地持份者同樣關注在包裝背面或側面標示營養標籤的情況。為此，除強制規定在包裝背面表列營養成份外，這些國家近年亦以自願性質推行在包裝正面標示營養標籤的制度。^{2註釋符號代表澳洲強制規定所有預先包裝食物的包裝背面必須附有營養標籤。英國以歐洲聯盟的食物標籤規例為藍本；歐洲聯盟將由2016年12月起強制規定，大部分預先包裝食物必須加上營養標籤。在新加坡，若預先包裝食物附有營養聲稱或獲准使用的健康聲稱，就必須加上營養標籤。} 在包裝正面標示的標籤以簡潔易明的方式載列食物中的主要營養資料或特點，有助消費者選擇較健康的食物。本期《資訊述要》主要闡述在包裝正面標示營養標籤的3種常見方式，以及選定地方推行有關制度的經驗。

在香港推行營養資料標籤制度

• 據食物安全中心(下稱"食安中心")所述，營養是人體生長、修補身體組織和維持健康不可或缺的元素。^{3註釋符號代表請參閱Centre for Food Safety (2008)。} 在食物標籤上提供營養資料，是推廣均衡飲食、保障公眾健康的重要方法。^{4註釋符號代表根據Centre for Food Safety (2008)，許多慢性退化疾病(例如冠心病、糖尿病和某些癌症)都與飲食失衡有關。在世界很多地方(包括香港)，這些與營養有關的疾病，均是重要的公眾健康問題。} 根據以強制性質推行的營養資料標籤制度，除了獲得豁免的食物外，所有預先包裝食物必須標示能量和7種指定營養素(即蛋白質、碳水化合物、總脂肪、飽和脂肪、反式脂肪、鈉及糖)的含量，以及列明各種涉及聲稱的營養素(例如膳食纖維、礦物質和維他命)的含量。
• 根據審計署在2011年委託進行的調查^{5註釋符號代表請參閱Audit Commission (2011)。}，營養標籤難以閱讀^{6註釋符號代表審計署亦曾在2011年5月至8月期間進行市場調查，發現部分預先包裝食物上的營養標籤字體過小，而部分標籤的文字與背景對比並不鮮明，以致消費者難以閱讀營養資料。食安中心其後於2012年5月發出《製備可閱的食物標籤業界指引》，以改善營養標籤難以閱讀的問題。然而，食安中心與消費者委員會在2013年就包裝較小的預先包裝食物的營養標籤可閱性進行研究，結果顯示在100個食物樣本中，63個樣本的營養標籤未能符合《業界指引》的建議，其可閱性需要改善。}，以及市民對標籤所提供的資料了解不足等因素，妨礙了市民閱讀營養標籤。食安中心在2012年委託進行的調查^{7註釋符號代表請參閱Consumer Search Hong Kong Ltd (2012)。}亦建議加強市民對營養標籤上的用語的了解，以增進市民對營養標籤的認識。

在包裝正面標示營養標籤的方式

• 部分海外地方近年先後以自願性質推行在包裝正面標示營養標籤的制度，目的是(a)藉提供簡單易明的資料，說明某食品在同類別或不同類別食品之間的相對營養素質，讓消費者作出有依據的食品選擇；以及(b)鼓勵食品製造商透過改良現有食品的配方或研製新的食品配方，以研發更健康的食品，從而符合附有良好食品營養標籤的準則。在包裝正面標示營養標籤大致上有3種方式，即"每日建議攝取量"標籤方式，以說明某類食品的營養成份含量佔消費者整體飲食的分量。另外兩種標籤方式為"顏色代號"和"綜合指標"，兩種方式皆根據指定的營養準則顯示食品的營養素質。^{8註釋符號代表有關在包裝正面標示營養標籤的計劃，不同計劃各有不同標示營養資料的方式，並沒有劃一的做法。舉例而言，食品法典委員會(Codex Alimentarius Commission)採用的《食典營養標籤準則》(Guidelines on Nutrition Labelling)，並無就在包裝正面標示的營養標籤提供任何指引。食品法典委員會於1963年由聯合國糧食及農業組織和世界衞生組織聯合設立，以制訂統一的國際食物標準、指引及相關實務守則。}

"每日建議攝取量"營養標籤

• "每日建議攝取量"指按照食物專家建議，一般健康人士達到均衡飲食所需攝取的能量和營養素的分量。此標籤方式是標示食物每一食用分量或每一份額所含的能量和主要營養素佔每日建議攝取量的百分比(圖1)，藉此讓消費者迅速而輕易地掌握到，相對於健康人士平均每日所需營養，某食品所含營養狀況。不過，營養需要因人而異，視乎個人的性別、體重、活動量和年齡而定，所以每日建議攝取量營養標籤只供消費者作參考之用。
  
  圖1 - "每日建議攝取量"標籤的例子
  
  
  
  資料來源：Food Standards Agency (2010)。
• 在歐洲聯盟(下稱"歐盟")的國家，食品製造商和零售商往往會自行採用"每日建議攝取量"營養標籤，藉以為消費者提供簡單的營養資料，同時亦有助提升品牌的競爭力。歐盟於2011年採納新訂的《向消費者提供食物資料規例》(Regulation on Provision of Food Information to Consumers)^{9註釋符號代表根據將於2016年12月生效的新強制規定，大部分預先包裝食物必須加上營養標籤。在此之前，歐盟只強制規定附有營養或健康聲稱的食品必須加上營養標籤。}，以每日建議攝取量標籤方式為基礎訂定規則，訂明自願在包裝正面提供的營養標籤的內容和標示方式。雖然《規例》採用的是"參考攝入量"，而非"每日建議攝取量"，但兩者所依據的基本原則相同。《規例》進一步訂明，"參考攝入量"必須列明卡路里含量；卡路里含量可單獨開列，亦可與脂肪、飽和物、糖和鹽的含量一併標示，這些營養素被視為或會增加飲食相關疾病風險的4種最重要的營養素。

"顏色代號"營養標籤

• "顏色代號"營養標籤旨在令消費者於零售點能夠一目了然，瞬間知悉食品的主要營養素含量水平，從而方便他們選購更健康的食品。該標籤方式的一個典型例子，是由英國食物標準局(Food Standards Agency)(即監管該國食物安全及食物衞生的政府機關)在2000年代中期在當地推出的交通燈標籤計劃。在該計劃下，食品的脂肪、飽和脂肪、糖和鹽的含量水平均在其包裝正面標籤上以顏色代號標示，分別以紅色、黃色及綠色代表高、中及低含量水平(圖2)。含量水平高低的釐定是以食物標準局所訂定的門檻準則為基礎，該準則適用於各種不同的產品類別。
  
  圖2 - 交通燈標籤計劃的例子
  
  
  
  資料來源：Food Standards Agency (2010)。
• 交通燈標籤計劃自推出後一直廣獲英國的消費者認同，因為該計劃使消費者易於比較不同或相同類別食品的營養素質。不過，英國部分食品生產商及零售商認為，交通燈標籤計劃過於簡單，尤其是"紅色"代號蘊含"危險"的意味，可能導致部分消費者停止進食某些有紅色代號的食品。因此，一些生產商堅持沿用原先由英國在1998年制訂的每日建議攝取量標籤制度。
• 在英國，以自願性質在食品包裝正面加上營養標籤的做法十分普遍。2010年，約3萬款(約80%)加工食品均在其包裝正面附有某種形式的標籤，例如每日建議攝取量或交通燈標籤。^{10註釋符號代表請參閱Food Standards Agency et al. (2012)。} 根據英國政府在2012年就在包裝正面標示營養標籤進行諮詢的結果，各持份者(包括食品業界)均支持政府推行措施，使在包裝正面提供營養資料的方式趨於一致，以免消費者感到無所適從，亦有助提升在包裝正面標示營養標籤的成效。^{11註釋符號代表請參閱Food Standards Agency et al. (2013)。} 其後，英國政府在2013年推出劃一標籤計劃，在包裝正面提供的營養標籤糅合了兩個元素：分別是交通燈顏色代號和每日建議攝取的營養素的百分比(圖3)。
  
  圖3 - 劃一標籤計劃的例子
  
  
  
  資料來源：Department of Health et al. (2013)。

"綜合指標"營養標籤

• "綜合指標"營養標籤指使用單一圖示、標誌或分數，以綜合方式顯示產品營養素含量的資料。綜合指標標籤簡潔易明，有助消費者易於比較同類食品的營養素質。新加坡推行的更健康選擇標籤(Healthier Choice Symbol)計劃，以及澳洲的健康星級評分(Health Star Rating)系統，就是採納這種標籤方式。
• 新加坡政府在1998年推行更健康選擇標籤計劃。若某種食品附有更健康選擇標籤，表示整體而言，該產品相比同類產品，其總脂肪、飽和脂肪、鈉或糖的含量較低，或是其膳食纖維或鈣含量較高(圖4)。在評估不同食品類別的營養含量時，當局會採用不同的營養準則。截至2015年8月，約325間食品公司參與上述計劃，涵蓋約3 000款產品。^{12註釋符號代表請參閱Singapore Health Promotion Board (2015a)。}
  
  圖4 - 更健康選擇標籤的例子
  
  
  
  資料來源：Singapore Health Promotion Board (2015b)。
• 更健康選擇標籤計劃獲得消費者及業界的支持。據一項在2008年由保健促進局(Health Promotion Board)^{13註釋符號代表在新加坡，保健促進局是主力推動全國性保健防病計劃的政府機構。}委託進行的研究顯示，約80% 新加坡人在購物時曾參考更健康選擇標籤。附有更健康選擇標籤的產品數量，由2001年的300款增至2015年約3 000款。在特定的產品類別(例如液態奶類、加糖飲品及蔬果汁)，附有更健康選擇標籤產品的銷售量佔同類產品總銷量(包括附有及沒有更健康選擇標籤的產品)的百分比，由2001年的30% 上升至2010年的54%。^{14註釋符號代表請參閱Singapore Health Promotion Board (2013 and 2015a)。}
• 澳洲聯邦政府在2014年推出健康星級評分系統。^{15註釋符號代表在澳洲食品業具領導地位的商會於2006年自發推出一項每日建議攝取量標籤計劃，稱為"每日攝取量指引計劃"(Daily Intake Guide scheme)，至今約有7 200款產品根據此計劃提供營養標籤。然而，有意見認為，消費者需要有較高的文化水平和計算能力才能理解該營養標籤，因此提供該標籤可能對最需要營養指引的人士幫助不大。} 在該系統下，相同類別的包裝食物按其營養資料，例如能量、具風險營養素(例如飽和脂肪、鈉和糖)及有益營養素(例如膳食纖維和蛋白質)的含量獲評分，得分由半顆星至5顆星(圖5)。星星數目越多，表示有關食物越有益健康。在包裝正面附有的標籤上可標示其星級評分，並可開列或不開列該產品指定營養素含量的資料。
  
  圖5 - 健康星級評分系統的例子
  
  
  
  資料來源：Commonwealth of Australia (2015)。
• 根據聯邦政府衞生部(Department of Health)委託顧問進行的一項研究，假設有9% 至18% 的產品採用健康星級評分系統，推行該系統5年的預計成本是6,000萬澳元(3億3,200萬港元)。在總成本當中，由食品業、政府及非政府機構承擔的百分比分別為67.5%、22.5% 及10%。^{16註釋符號代表請參閱PricewaterhouseCoopers (2014b)。} 另一項由衞生部委託進行的研究預計，若食品公司因應規管性或非規管性修訂而須就食品標籤作出重大改革，每項產品所涉及的成本介乎大約5,200澳元(28,800港元)至12,300澳元(68,100港元)之間，視乎包裝種類而定。^{17註釋符號代表請參閱PricewaterhouseCoopers (2014a)。}
• 澳洲維多利亞州曾就健康星級評分系統對小商戶的影響進行評估，結果顯示，部分小商戶對該系統表示歡迎，因為若其食品能取得高的星級評分，健康星級評分系統可視為對其食品品牌的官方認可，並可開拓新市場，令一些通常不會參考營養素含量的消費者留意有關產品。然而，亦有不少小商戶表示對星級評分系統有所保留，因為推行該系統的成本頗高，而且一旦產品的星級評分偏低，會對其品牌價值構成風險。^{18註釋符號代表請參閱The Centre for International Economics (2014)。}

觀察所得

• 在包裝的背面或側面以列表方式標示營養成份的傳統營養標籤有其本身的限制，因為對消費者來說，標籤上的資料未必容易閱讀和理解。採用這種營養標籤方式，目的是提供詳盡的資料，方便消費者選擇營養豐富的食物或核實標籤所作的營養聲稱。然而，營養成份列表上的資料複雜紛繁，很多消費者都覺得難以理解。在包裝正面以自願性質提供圖像化營養標籤的做法，旨在補足包裝背面或側面的傳統營養標籤，為消費者提供簡潔易明和便於詮釋的營養資料。在包裝正面標示圖像化營養標籤所羅列的營養素種類往往較少，反而着重提供更清晰易明的基本營養素資料。由此可見，營養標籤方式出現重大轉向，由以往著重提供營養資料，變為注重消費者對營養資料的理解，從而協助消費者選擇更健康的食物。
• 縱然如此，對於如何在包裝正面的標籤標示營養資料，目前並無劃一的做法。至於不同標籤計劃對購買行為有何影響，以致不同計劃在協助消費者選購更健康食物方面的相對成效有多大，現時仍未有太多相關的證據。雖然在預先包裝食物的包裝正面附有圖像化營養標籤的情況愈趨普遍，但在選定地方，這種標籤計劃暫時只是由食品業界以自願方式推行。不過，所有選定地方的政府(即英國、新加坡及澳洲)已積極制訂劃一的標示方式，使業界在食品包裝正面提供營養標籤時有所依循。有關地方的政府亦致力加深公眾對該等營養標籤的認識，並推動市民在選購包裝食物時多加利用這些標籤，務求令該等營養標籤計劃更具成效。

立法會秘書處
資訊服務部
資料研究組
鄭慧明
2015年12月9日