ISE06/15-16

• 在香港，非應邀預錄電話訊息受到《非應邀電子訊息條例》(第593章)的規管，但人對人促銷電話並沒有納入規管範圍，以免影響正常電子促銷活動的發展。^{1註釋符號代表商務及經濟發展局局長就2014年11月20日的立法會會議上所提質詢作出的答覆。《非應邀電子訊息條例》於2007年開始實施。該條例規管發送非應邀電子商業訊息，包括預錄電話訊息、短訊及傳真。不欲接收電子商業訊息的人士可向通訊事務管理局辦公室轄下的拒收訊息登記冊登記其電話號碼，以取消接收有關訊息。除非電話或傳真號碼使用者給予同意，否則任何機構均不得向已在拒收訊息登記冊上登記的任何電話或傳真號碼發送非應邀電子商業訊息，但人對人促銷電話並不包括在內。} 然而，個人資料私隱專員公署曾於2014年委託進行一項調查，結果顯示人對人促銷電話數目不斷上升，以致越來越多人對這些來電反感，而表示從這些電話得益的人亦越來越少。此情況引起社會關注人對人促銷電話應否亦受到規管，例如設立"拒收電話登記冊"。近年，這些關注事項在立法會會議及資訊科技及廣播事務委員會會議上曾多次討論。^{2註釋符號代表請參閱Legislative Council Secretariat (2009)、GovHK (2014a)、GovHK (2014b) 及Commerce and Economic Development Bureau (2015)。}
• 政府指出，強制規管人對人促銷電話可能會妨礙中小型企業的正常電子促銷活動，以及影響約2萬名從事有關行業的僱員的生計。就此，當局鼓勵4個主要行業(即金融、保險、電訊及電話促銷中心)的業界商會擬訂實務守則，實施自我規管。然而，政府最近表明，對加強規管人對人促銷電話的建議持開放態度，並已委託顧問進行一項有關人對人促銷電話的研究，相關結果計劃於2016年第一季公布。
• 過去十多年，許多海外地方均逐步透過設立"拒收電話登記冊"，規管人對人促銷電話。舉例而言，英國於1999年引入該登記冊，而加拿大及新加坡則分別於2008年及2014年採取此做法。本期《資訊述要》概述這3個地方在規管人對人促銷電話方面的發展。

英國的規管

• 英國政府就規管非應邀促銷電話方面，制定了《2003年私隱及電子通訊(歐盟指令)規例》(Privacy and Electronic Communications (EC Directive) Regulations 2003)(下稱"《私隱及電子通訊規例》")^{3註釋符號代表《私隱及電子通訊規例》取代過往用以規管人對人促銷電話的《1999年電訊(資料保障及私隱)規例》(Telecommunications (Data Protection and Privacy) Regulations 1999)。}，載列具體條文限制透過電話、傳真、電郵或其他電子訊息進行非應邀促銷活動，為現行《資料保障法令》(Data Protection Act)作補充。當中第21條更明確地禁止任何機構向以下人士發送非應邀人對人促銷電話：
  
  

  (a)	已表明不欲接收該類來電的人士；或
  (b)	已向"拒收電話登記服務"(Telephone Preference Service)4註釋符號代表不欲接收企業對企業促銷電話的公司及法人團體，可把其號碼登記在另一個中央登記冊(即"公司拒收電話登記服務"(Corporate Telephone Preference Service))。 (屬免費登記退出的登記冊)登記的任何住宅／流動電話號碼，除非使用者已明確給予同意。

• 在英國，法例規定所有進行促銷電話的機構(包括註冊慈善團體、志願團體及政黨)必須先將其電話撥打名單與"拒收電話登記服務"所登記的電話號碼及其機構內部的拒收來電名單進行比對篩選。撥打人對人促銷電話的促銷員亦須在通話中報上姓名，並須按對方的要求提供聯絡資料。資訊專員公署(Information Commissioner's Office)是規管非應邀促銷電話的機關。違反規定可處罰款最高50萬英鎊(589萬港元)。
• 截至2015年11月，已有逾2 150萬個電話號碼登記在"拒收電話登記服務"。根據在2014年進行的調查，已在"拒收電話登記服務"登記的人士每月收到的人對人促銷電話數目平均減少31%，情況顯示有關登記服務發揮效用。^{5註釋符號代表請參閱Information Commissioner's Office (2014)。} 部分受訪者表示，他們在登記後再沒有收到人對人促銷電話。
• 儘管如此，"拒收電話登記服務"不能完全杜絕當地的非應邀促銷電話，這或可歸因於多個實施上的問題。首先，以市場調查名義撥打的電話不受規管。第二，來電接收者通常無法提供人對人促銷電話來電者的確實身份，造成執法上的困難。第三，在2015年4月修改法例之前，資訊專員公署必須證明人對人促銷電話對來電接收者造成"重大損害或重大困擾"，因而為執法設下高法律門檻。有鑒於此，在2012年1月至2015年2月的過去3年間，只有9間公司被控告發出"滋擾電話及文字訊息"，罰款合共815,000英鎊(960萬港元)。
• 基於上述背景，資訊專員公署收到有關"滋擾電話及文字訊息"的投訴在兩年內上升20倍，由2011-2012年度的7 526宗增加至2013-2014年度的161 720宗。因應此情況，英國政府於2014年10月展開諮詢工作，目的是在執法上降低甚或撤銷造成"重大損害或重大困擾"的法律門檻。由於絕大部分意見傾向全面撤銷該法律門檻，英國政府於2015年4月相應地修訂法例。現時，資訊專員公署只須證明有關公司嚴重違反《私隱及電子通訊規例》，此舉令執法工作比之前較容易施行。

加拿大的規管

• 2008年，加拿大的通訊監管機構"電台電視台及電訊委員會"(Canadian Radio-television and Telecommunications Commission)訂立《非應邀電訊規則》(Unsolicited Telecommunications Rules)，目的是保障民眾私隱，以及防止非應邀電訊造成太多不便和滋擾。該規則有兩個部分與人對人促銷電話的規管相關，即(a)《全國拒收來電名單規則》(National Do Not Call List Rules)及(b)《電話促銷規則》(Telemarketing Rules)。
• 就《全國拒收來電名單規則》而言，有關規則容許不欲接收人對人促銷電話的市民登記其電話號碼。電話促銷商在主動或代客戶發出促銷電話時，不得撥打已登記在"全國拒收來電名單"上的號碼，除非已取得該電話號碼使用者的明確同意，則不在此限。
• 然而，《全國拒收來電名單規則》的適用範圍設有若干豁免。首先，該等規則不適用於由註冊慈善團體、政黨，以及以市場調查為目的而撥打的電話。第二，機構向已存在業務關係的顧客發出的促銷電話可獲得豁免。舉例而言，機構可向在過去18個月內曾購買其服務／產品，或在過去6個月內曾查詢其服務／產品的顧客進行電話促銷。因此，將電話號碼登記在"全國拒收來電名單"並不會杜絕所有人對人促銷電話。
• 至於《電話促銷規則》，根據有關規則，電話促銷商須向營運"全國拒收來電名單"的公司Bell Canada登記。如電話促銷商是代客戶撥打促銷電話，須由有關客戶負責登記。與英國的做法類似，電話促銷商須將其電話撥打名單與"全國拒收來電名單"及其內部的拒收來電名單核對。此外，《電話促銷規則》就電話促銷的方式作出規定，例如來電者在開始通話時要述明是代表何人撥打電話，並須按對方的要求提供聯絡詳情。再者，電話促銷商只可在指定時間內進行電話促銷，即星期一至五上午9時至晚上9時30分及周末上午10時至下午6時。
• "全國拒收來電名單"自2008年推出以來，合共有1 280萬個電話號碼登記在該名單上。然而，使用者的反應不一，部分原因是人對人促銷電話所獲得的上述豁免，使在2014年出現逾116 000宗涉及非應邀和非法促銷電話的投訴。為提高"全國拒收來電名單"的成效，加拿大政府於2015年7月至10月期間展開公眾諮詢，就如何改善人對人促銷電話的管理接受公眾意見。加拿大政府仍未公布該項諮詢的結果。

新加坡的規管

• 過往，新加坡政府在人對人促銷電話的規管上依賴電話促銷業界的自律。就此，新加坡的促銷電話協會"新加坡聯絡中心協會"(Contact Centre Association of Singapore)一方面為有關會員機構發出金融業適用的電話促銷指引，另一方面則設立拒收來電名單，讓不欲接收這些機構的促銷電話的顧客登記拒收來電。部分其他行業如地產代理等，亦設立類似的電話促銷指引。不過，這種自行規管方式未能滿足消費者的期望，因而促使新加坡政府於近年引入新法例，強制規管促銷電話。
• 雖然新加坡政府意識到，對於從事電話促銷活動的機構而言，設立"拒收電話登記冊"會加重其行政負擔和成本，但同時亦認為設立這類中央登記處，一方面可協助有關機構有效地鎖定可能較有興趣聽取其商品／服務資訊的消費者，另一方面則可免卻把促銷資源虛耗在不欲被騷擾的人士身上。
• 《個人資料保護法令》(Personal Data Protection Act)於2012年制定，並於2013年生效，就設立名為"謝絕來電登記處"(Do Not Call Registry)的全國資料庫，訂定條文。該登記處由新加坡個人資料保護委員會(Personal Data Protection Commission)營運，設有3個分冊，分別為(a)拒收語音來電登記冊、(b)拒收文字訊息登記冊，以及(c)拒收傳真訊息登記冊。
• "謝絕來電登記處"在2014年1月2日正式推出^{6註釋符號代表"謝絕來電登記處"在正式推出前1個月即2013年12月2日開始接受登記。}，為市民提供一個選擇拒收促銷訊息的便捷途徑。除非已獲得當事人明確同意，否則所有機構均不得向已登記在拒收語音訊息登記冊上的號碼發出人對人促銷電話，但為慈善或宗教目的而發出的訊息則不在此限。
• 根據《個人資料保護法令》，新加坡的電話促銷商亦須就個人／機構的身份及聯絡詳情，向接電者提供清晰準確的資料。截至2015年11月底，已有逾84萬個電話號碼在"謝絕來電登記處"登記。根據個人資料保護委員會於2015年年初進行的消費者意見調查，消費者整體上對"謝絕來電登記處"的反應正面，約86% 已向有關登記處作登記的消費者在過去一年收到的促銷訊息較前減少。^{7註釋符號代表請參閱Personal Data Protection Commission (2015a)。}

立法會秘書處
資訊服務部
資料研究組
吳穎瑜
2015年12月9日