ISE22/15-16

• 2013年12月，在預期於2020年完工的沙田至中環線(下稱"沙中線")的土瓜灣站工地上，意外發現具有重要歷史價值的大型考古遺址。由於相應考古工作的關係，沙中線的建築工程因而暫停約11個月，直至2014年年底。其後，當局決定在原址保留大部分有關文物，只挖掘及出土餘下文物作保存。^{1註釋符號代表在土瓜灣發現的古代文物具有700多年歷史。當中需原址保留的包括部分石砌建築遺蹟及一條引水槽，而挖掘出土保存的包括陶碎片、錢幣及一些木質結構。} 政府表示，文物的保育工作及工程延誤約造成最少41億港元的額外成本。^{2註釋符號代表根據2015年12月的估算，額外費用包括擴大考古工作的費用31億港元，以及保育工程費用10億港元。}
• 發展事務委員會在2014年11月25日的會議上，委員對如何在文物保育與市區發展間取得的適當平衡，表示關注。由於英格蘭向來尊重歷史，其考古學亦名聞於世，因此本期《資訊述要》概述英格蘭如何在市區發展中保留考古文物，相關經驗或可供香港借鑒。

香港的考古文物保育政策

• 香港目前共有兩項文物保育條例，分別是1976年制定的《古物及古蹟條例》(第53章)，以及1997年制定的《環境影響評估條例》(第499章)。
• 概括而言，《古物及古蹟條例》旨在規管古物的發現及挖掘，而《環境影響評估條例》則規定所有涉及大型基建的指定工程項目，於動工前必須進行環境影響評估(下稱"環評")，而文物影響評估正是環評研究不可或缺的一環。環境保護署是環評的執行及審批機關，並負責向符合法定要求的工程項目發出環境許可證。
• 鑒於連串的文物保育問題及市民對相關事宜的關注，政府於2007年檢討文物保育政策，以作回應。^{3註釋符號代表因應市民對清拆中環天星碼頭等多項文物保育議題的關注，當局在2007-2008年的施政報告中，提出文物影響評估措施及活化歷史建築伙伴計劃。根據於2007年10月發出的立法會參考資料摘要，政府認為訂立新法例不利於早日在文物保護工作上取得成果。請參閱Development Bureau (2007)。} 經檢討後，政府認為立法過程"頗為費時"，決定不會訂立新的文物保育法例。不過，政府於2008年起推行一項新的行政措施，規定有關方面須就所有獲立法會財務委員會批准的基本工程項目，預早向古物古蹟辦事處(下稱"古蹟辦")查詢是否需要進行文物影響評估。換言之，文物影響評估涵蓋的工程項目，由《環境影響評估條例》下的指定工程項目，擴展至基本工程項目，後者包括規模較小的項目。
• 至於文物影響評估的具體過程，項目倡議者需要提交文物保育計劃書和保護措施，確保文物所在地不會受到破壞。為了在原來的地點保存文物(即原址保育)，相關工程項目或需作出修改。倘若損毀在所難免，項目倡議者需要制訂緩解措施，盡量減輕文物受損程度；又或以挖掘出土的方式，保存文物(即另覓地點以作記錄和保存)。文物影響評估的審批工作由古蹟辦負責。
• 項目倡議者在完成文物影響評估後，或需在發展項目施工前進行現場考古工作。過程中如發現具有考古價值的文物，項目倡議者應向古蹟辦匯報。古蹟辦會進行實地勘察，並通報古物諮詢委員會(下稱"古諮會")^{4註釋符號代表古物諮詢委員會是根據《古物及古蹟條例》於1976年成立的法定組織，其職能包括就下列事項向古物事務監督(即發展局局長)提供意見：(a)應否將某地方、建築物、地點或構築物宣布為古蹟或暫定古蹟；(b)與古物、暫定古蹟或古蹟有關的事宜；及(c)提倡保護香港文物的措施。}，古諮會向古物事務監督(即發展局局長)建議如何處理文物。
• 即使當局已經依據上述法例規定及行政措施進行保育工作，但仍不能排除在項目正式動工後才發現考古文物的情況，如上文提及的沙中線個案。對於意外發現文物的個案，公眾對其處理方法提出不少關注，包括(a)如何改善環評程序，減低動工後才發現考古遺址的可能性；(b)假若動工後意外發現文物，如何減少對工程項目的影響；(c)在意外發現文物的情況下，如何確保在現場有足夠時間進行考古工作；以及(d)是否有足夠資料支援考古評估工作。^{5註釋符號代表請參閱Government Press Releases (2014a)及(2014b)。}

英格蘭的考古文物保育政策

• 英格蘭政府了解到發展規劃與考古工作兩者間的互動影響，因此不時修訂相關規劃指引。1990年11月，當時的環境、運輸及地區事務部(Department of the Environment, Transport and the Regions)^{6註釋符號代表前環境、運輸及地區事務部與前漁農業及糧食部(Ministry of Agriculture, Fisheries and Food)於2001年合併，成為現時的環境、食物及鄉村事務部(Department for Environment, Food and Rural Affairs)。}發出題為"考古與規劃"的《第16號規劃政策指引》，向地區當局說明，考古遺址極為有限，也是獨一無二和無可替代的，因此應盡量原址保留。這個規劃指引是源於1989年在倫敦興建一幢建築物時，意外發現了建於1587年的倫敦玫瑰劇院(Rose Theatre)遺跡，而這次意外發現引起市民強烈關注，有關當局遂因應民意，制訂了這項政策。^{7註釋符號代表位於倫敦的玫瑰劇院建於1587年，不少名劇，包括莎士比亞的劇作，都曾在該處上演。此劇院於1605年關閉，其地基則於1989年出土。由於文物評估的工作有欠妥善，導致施工過程中才意外發現玫瑰劇院的遺址。當地政府因而着手檢討規劃過程中有關考古管理工作的指引。玫瑰劇院具重大文化意義，因為倫敦僅得5座伊利沙伯時期劇院遺址，玫瑰劇院為其中之一，同時該劇院亦是當中保留得最完整並且保育狀況最良好的，相關的歷史文獻也非常豐富。}
• 2010年10月，政府在全國規劃政策綱領下制訂《歷史環境規劃實務指引》，取代上述政策指引。其後，負責文物保育事宜的全國法定機構"英倫史話館"(Historic England)^{8註釋符號代表"英倫史話館"是處理英格蘭歷史環境的公共機構，負責就關乎識別及保育文化遺產的事宜提供專業意見。}，於2015年就《保育歷史環境的優良做法建議》發表連串指引。這份文件提供良好作業方式，闡明規劃過程與考古管理工作應如何互相配合。文件亦確認，文物遺跡是"不可再生的資源"，它對"可持續發展"擔當舉足輕重的作用。
• 英格蘭的地區規劃當局，目前是以環評作為文物保育的最重要政策工具。根據《2011年城鎮及郊野規劃(環境影響評估)規例》，所有大型發展工程計劃均須進行環評，並取得地區規劃當局的批准。整體而言，在考古保育方面，英格蘭的地區規劃政策有下列主要特點：
  
  

  (a)	準確的評估工作可未雨綢繆：為避免在建築工程動工後才意外發現考古文物，英格蘭的環評程序極為重視在前期階段進行準確的影響評估。
  (b)	前期階段吸納官方專家的意見：當局致力鼓勵項目倡議者安排合資格的考古學家參與環評。此外，"英倫史話館"會就個別的規劃申請提供意見。在地區層面，地區政府考古主任亦與各方持份者緊密合作，就文物事宜提供意見。9註釋符號代表在英國，商業考古市場的發展相當完備，業內約有5 400名考古學家工作。在香港，由於對發展為主導的考古工作需求並不殷切，以致市場上的考古學家為數極少。現時，古蹟辦的考古組內，約有15名館長職系人員。
  (c)	專業標準及指引：特許考古學家學會(The Chartered Institute for Archaeologists)制訂一系列關於案頭評估、實地評審及地質測量的標準及指引，協助進行實證為本的評估工作。
  (d)	可供查閱的全面數據庫：考古學家要識別某地點是否具有考古潛力，端賴文物數據庫所載的資料。英格蘭設有一個有助進行考古評核的數據庫 - "文物門廊"(Heritage Gateway)；這個網上數據庫可就逾60個數據庫進行交叉搜尋，提供有關考古地點和發現、歷史建築和地貌、實地考古和挖掘紀錄的數據和資料，並與數碼繪圖系統連結。

• 儘管英格蘭十分着重在工程前期進行準確的影響評估，但在發展項目動工後才意外發現文物的情況仍有可能發生。在這些情況下，當地政府鼓勵發展商採取措施，以盡量減低文物受損的風險，包括採用由"英倫史話館"發出有關鑽探工程施工方法的詳細指引。此外，當地政府建議發展商就意外發現文物的風險投購保險，為意外發現文物時，提供工程延誤及工程費用超支的保障。^{10註釋符號代表一項研究發現，考古工作或會打亂發展項目的部署，導致倫敦市的發展商感到"焦慮、緊張及關注"，甚至"懼怕"，購買保險，有助紓減這些憂慮。請參閱City of London (2001)。}
• 作為個案研究，下文簡述貫通倫敦東西部的橫貫鐵路工程計劃(Crossrail project)。這項工程計劃預計於2019年竣工，但迄今已發掘出超過1萬件古物，部份歷史可追溯遠至5 500萬年前。自2005年完成環評研究後，所有在建築工程階段發掘出來的文物均在預期之內，而非意外發現。^{11註釋符號代表現時並沒有關於橫貫鐵路工程計劃的考古成本的公開資料。然而，根據建築業研究及資訊協會(Construction Industry Research and Information Association)的報告，就倫敦中部某個涉及繁複考古遺跡的發展項目，其考古成本約為建築成本的1%至3%。} 這項工程既成功保育文物，也把發展成本減至最低，有賴下列成功因素：
  
  

  (a)	盡早尋求專家意見：有關工程設計於2006年年底展開，但早於2003年，倫敦考古博物館(The Museum of London Archaeology)(特許考古學家學會的認可成員)已被委任，提供考古評核及實地考古服務。這項工程計劃亦獲得其他公營機構的支持，"英倫文物署"(English Heritage)和"大倫敦考古諮詢服務署"(Greater London Archaeological Advisory Service)12註釋符號代表"大倫敦考古諮詢服務署"是"英倫史話館"轄下的分區辦事處，負責就下列事項提供意見，包括地方的歷史環境價值，和保育考古文物的緩解措施。"大倫敦考古諮詢服務署"亦負責管理超過72 000項大倫敦區的歷史環境紀錄。均曾就設計建議提供意見；
  (b)	考古學家的貢獻：項目倡議者委任了一名考古學家加入工程管理團隊，同時委任另外8名考古學家加入工程設計團隊。這項安排令工程由規劃以至設計階段，不論在施工方法、時間安排以至成本評估方面，均將考古事宜納入為考慮元素；
  (c)	考古工作所需的緩衝時間：在擬定工作計劃時，對於極具考古潛力的地點，計劃已額外預留22個星期時間進行實地考古工作。對於意外發現的文物，如原址保留不可行，計劃則容許最少28日的緩衝時間，以進行挖掘出土的工作。若政府提出要求，發掘期亦可延長；及
  (d)	公眾參與：在進行橫貫鐵路工程計劃的考古工作期間，相關的考古資訊均予以公布，同時舉行展覽、學校參觀活動及公眾導賞團，提升當地市民對以發展為主導的考古工作的理解。

觀察所得

• 雖然香港及英格蘭均規定在規劃審批的框架內，必須包括文物影響評估，但英格蘭投放於文物影響評估的資源，似乎遠較香港為多；當中包括考古學家的參與程度，詳盡的優良做法和指引，以及廣泛的公眾參與活動。

立法會秘書處
資訊服務部
資料研究組
蔡筱雯
2016年7月12日