ISE23/15-16

• 全球各地為長者提供的長期護理服務，近年逐漸由院舍模式朝向家居模式發展。故此，先進地區的長者接受家居照顧服務的比例，由2000年的59% 顯著增加至2013年的65%。^{1註釋符號代表請參閱OECD (2013)。} 若可自行選擇，長者大多希望在家中安渡晚年，而非入住院舍。然而，居家安老須得到家居照顧服務的配合。由於居家安老的照顧模式十分倚賴家人的參與，故部分照顧者或因而需要放棄工作及入息。有見及此，有些政府向這些非正式照顧者提供現金津貼。這不單肯定他們的貢獻，亦可提供誘因，鼓勵他們持續提供非正式家居照顧。
• 順應"居家安老"的全球趨勢，香港政府於2014年6月推出一項為護老者提供生活津貼的試驗計劃。這項試驗計劃向最多2 000名低收入家庭照顧者發放每月2,000港元的津貼，為期兩年。在2016年施政報告中，行政長官宣布將於2016年10月，把這項津貼試驗計劃由護老者擴展至殘疾人士的照顧者。
• 雖然香港向非正式照顧者提供現金津貼是一個"新嘗試"，但照顧者津貼於芬蘭及英國已推行逾30年。此外，這兩個國家均曾微調有關政策，以推動家居照顧。本期《資訊述要》旨在概述該兩地在設立非正式照顧者現金津貼的主要發展情況。

芬蘭的照顧者津貼制度

• 1980年代初，芬蘭部分市政府推行試驗措施，向照顧長者、殘疾人士及長期病患者的非正式照顧者，提供現金津貼。其後20年，當局相繼推出額外措施支援照顧者，例如暫託服務和照顧者每月休息日。不過，這項照顧者支援計劃，並非全國強制執行，而是由地方政府自行決定是否推行該計劃。
• 在人口老化的趨勢下，長者對院舍照顧的需求不斷增加，令政府的財政負擔日益沉重。有見及此，芬蘭聯邦政府在2005年把照顧者津貼制度正規化，並在全國強制實施。為提倡居家養老以節省開支，芬蘭國會通過《2005年非正式照顧者支援法》(Support for Informal Carers Act 2005)，直接向非正式照顧者提供照顧服務補償金。芬蘭的照顧者津貼制度的主要特點如下：
  
  

  (a)	無須供款及無須接受經濟狀況審查：向照顧者發放的現金津貼無須供款。照顧者和受照顧者均無須接受入息或資產審查；
  (b)	最低津貼金額：雖然各個市政府可自行釐訂每月照顧者所得的津貼金額，但必須合符法例訂定的全國最低金額水平。以照顧一名長者計算，2016年的每月最低津貼額為387歐元(3,338港元)；若照護工作有特別嚴格的要求2註釋符號代表特別嚴格的照護工作包括善終照顧或在重大手術後的復元護理。，津貼額可增加至775歐元(6,665港元)。在赫爾辛基，該項津貼可高達1,500歐元(12,900港元)；
  (c)	應課稅及應計退休金收入：相若有薪工作的報酬，照顧者津貼應予課稅，並須計入累算退休金，為照顧者提供退休保障；
  (d)	照顧者與地方政府訂立合約：照顧者須與市政府簽訂照顧協議，清楚訂明其權利和義務，當中特別包括(i)照顧者每月所得的津貼金額及照顧服務時數；(ii)護理服務清單；(iii)為照顧者及受照顧者兩方提供的支援措施；(iv)照顧者放假的權利；以及(v)照顧者接受培訓和教育的機會；及
  (e)	照顧者的工作生活平衡：芬蘭的照顧者即使是照顧家人，亦享有最少3天的暫託服務支援3註釋符號代表香港的暫託服務，只屬暫時性的支援服務，為需要家人或親屬協助的長者提供臨時而短暫的住宿照顧。相對而言，芬蘭的暫託休假，則是照顧者所享有的強制性法定權利。，以紓緩他們的長期照顧的壓力。除法定假期外，照顧者每天亦有休息時間，可外出參與日間活動、康復活動或接受培訓。照顧者可要求市政府在其休息時間內派人代替他們進行照顧工作；亦可申請額外資助，聘請私家看護。

• 過去20年，芬蘭領取照顧者津貼的總人數增至2014年的43 200人，為1994年的13 000人的三倍。以目前在該國接受非正式照顧的133 000名長者推算，約三分之一受照顧長者受惠於照顧者津貼制度。
• 根據一份由政府提供數據的學術評估報告，非正式照顧模式(包括照顧者津貼制度)大幅減低芬蘭在安老服務方面的公共開支。^{4註釋符號代表請參閱Kehusmaa, S. et al. (2013) 及 Ministry of Social Affairs and Health (2014)。} 估計為一名長者提供非正式照顧服務的開支，每年約為4,900至6,000歐元(42,140至51,600港元)，與正式及院舍照顧約25,300歐元(217,091港元)的開支相比，僅為四分之一。

英國的照顧者津貼制度

• 英國早於1976年推出照顧者津貼，針對因照顧殘疾家庭成員而辭去工作的照顧者。隨着人口結構和長者照顧需要不斷改變，照顧者津貼逐步擴展，並涵蓋更廣泛的照顧者。^{5註釋符號代表該項津貼最初在1975年推出時，只提供介乎工作年齡但須放棄受薪工作以照顧殘疾家庭成員的男性及單身女性。該津貼計劃其後於1981年擴展至照顧遠親及朋友的人士，並於1986年進一步擴展至照顧非親屬的已婚婦女及人士，並於2003年擴展至照顧65歲以上人士。}《2002年社會保障修訂(照顧者津貼)規例》(Social Security Amendment (Carer's Allowance) Regulations 2002)為該項津貼提供法律基礎。
• 根據官方的政策文件，英國政府把照顧者津貼定位為照顧者的"入息補貼"，而非"為提供非正式照顧而支付的薪酬"。英國照顧者津貼制度的主要特點如下：
  
  

  (a)	無須供款及無須接受經濟狀況審查：一如芬蘭，英國照顧者所得的現金津貼無須供款，亦無須接受經濟狀況審查；
  (b)	每月津貼金額：2016年，5項合資格殘疾福利的全國受助人的照顧者，每月可獲得定額津貼248.4英鎊(2,944港元)6註釋符號代表該5項合資格殘疾福利是：(a)個人獨立津貼(Personal Independence Payment)(日常生活部分)；(b)殘障生活津貼(Disability Living Allowance)(中等或最高照顧程度)；(c)護理津貼(Attendance Allowance)；(d)經常護理津貼(Constant Attendance Allowance)(工業傷殘福利(Industrial Injuries Disablement Benefit)的一般最高金額或戰爭傷殘養老金(War Disablement Pension)的基本(全日)金額或以上)；以及(e)空軍獨立津貼(Armed Forces Independence Payment)。；
  (c)	應課稅及應計退休金收入：一如芬蘭，英國的照顧者津貼應予課稅，並須計入國民保險供款，具有退休保障功能；
  (d)	申請門檻：英國的照顧者必須每月提供約140小時的照顧，而他們從事受薪工作所得的個人入息必須少於440英鎊(5,214港元)。就學中的照顧者，必須每月提供最少84小時的照顧。相對而言，在芬蘭，每名照顧者的非正式照顧時數並不劃一，視乎照顧者與市政府之間的協議而定；
  (e)	要求地方政府提供支援的合法權利：英國的照顧者，受多項法例保障。7註釋符號代表主要的法例及政策方針包括(a)《1995年照顧者(認可及服務)法》(Carers (Recognition and Service) Act 1995)；(b)1999年的"全國照顧者策略"(National Carers' Strategy)；(c)《2000年照顧者及殘疾兒童法》(Carers and Disabled Children Act 2000)；以及(d)《2004年照顧者(平等機會)法》(Carers (Equal Opportunities) Act 2004)。 根據《2000年照顧者及殘疾兒童法》(Carers and Disabled Children Act 2000)及《2004年照顧者(平等機會)法》(Carers (Equal Opportunities) Act 2004)，英格蘭和威爾斯的所有照顧者均獲賦予合法權利，可要求全面評估其照顧工作量、能力、身心健康、住屋及社交需要，以及對工作、消閒、教育和培訓的期望；及
  (f)	為照顧者提供的支援服務：因應評估結果，地方當局有責任為照顧者提供支援服務。該等支援服務的例子包括：(i)協助處理家務；(ii)提供電腦，以便照顧者與親友保持聯絡；以及(iii)僱主提供靈活的工作安排和無薪假期，協助仍然在職的照顧者照顧其家庭成員。

• 2015年，英國約有769 000人領取照顧者津貼，較2010年的相應數字增加54%。與英國現有680萬名非正式照顧者相比，估計當中只有約10% 的照顧者申領照顧者津貼。根據一項研究，申領比例偏低的部分原因，可能與英國照顧者申請門檻相關。而受照顧者亦須通過嚴格的準則，才能符合殘疾資格，亦為相關因素。^{8註釋符號代表請參閱OECD (2011)。}

立法會秘書處
資訊服務部
資料研究組
鄧珮頤
2016年7月13日