ISE07/17-18
| 主題： | 交通事務、專營巴士、疲勞駕駛、工作時間、職業健康 |
- 在香港，大部分市民每日上下班都依賴路面公共交通工具，特別是專營巴士。專營巴士是本港第二重要的交通模式，僅次於鐵路，其每日載客約400萬人次，佔2017年整體公共交通乘客人次的31%。然而，兩宗分別於2017年及2018年在深水埗1註釋符號代表2017年9月22日，一輛城巴雙層巴士於繁忙時間在深水埗一個十字路口，失控鏟上行人路，衝向人群並撞毀一幢大廈的簷篷，造成3人死亡及29人受傷。請參閱South China Morning Post (2017b)及(2017c)。 和大埔2註釋符號代表2018年2月10日，一輛九巴雙層巴士由沙田馬場駛往大埔途中，轉彎失控翻側，造成19人死亡及逾60人受傷。請參閱South China Morning Post (2018)。 發生的致命巴士意外，引起公眾對公共巴士營運安全的關注，特別是巴士車長工作和休息時間的安排。在最近發生意外後，立法會交通事務委員會舉行了特別會議討論有關事宜。運輸署於2018年2月完成檢討並修訂《巴士車長工作、休息及用膳時間指引》("《運輸署指引》")，以回應市民的關注，而政府亦於2018年3月成立了香港專營巴士服務獨立檢討委員會，負責檢視專營巴士的營運和監管事宜。
- 《運輸署指引》最初於1983年頒布，以供專營巴士公司為全職及兼職巴士車長於編排更次時作參考。《運輸署指引》是香港現時規管專營巴士車長更次和駕駛時間的主要文件，屬行政性質。反之，海外多個地方已就職業司機的工作及休息時間訂立法定限制，作為職業健康及安全規定的一環，並訂有違規處罰條文。此外，部分地方亦推行其他措施及計劃，以處理司機疲勞駕駛的問題，並減低因此導致交通意外的風險。
- 本期《資訊述要》首先載述有關香港近期修訂《運輸署指引》的最新資料，然後討論不同海外地方就處理疲勞駕駛及其相關問題的方法，特別是針對公共巴士業。
疲勞駕駛的風險及香港專營巴士車長的工作時間安排
- 疲勞或帶倦駕駛與其他道路安全問題同樣危險，例如酒後駕駛。3註釋符號代表請參閱Dawson & Reid (1997)及Transport Accident Commission (2018)。 司機在如此狀態下駕駛，警覺性普遍會下降，並因而影響其駕駛技術、反應和判斷交通狀況的能力，以致意外風險增加。疲勞的主要成因包括：(a) 長時間駕駛：這較常見於職業司機，原因是他們工時長，而且更次不定時；4註釋符號代表請參閱Sando et al (2010)。 (b) 長期睡眠不足：睡眠不足會引致疲勞，如持續缺乏充足睡眠，疲累會更易累積；及(c) 生理節律減弱：生理時鐘衰退與年齡有關，讓人變得易倦和警覺性減低。5註釋符號代表請參閱Harvard Medical School (2007)。
- 然而，現時一般難以把司機疲勞確立為意外成因，因而往往低估了司機疲勞直接引致的交通意外數字。6註釋符號代表請參閱National Road Safety Committee (2007)、Transport Accident Commission (2018)及European Transport Safety Council (2001)。 疲勞不可完全消除或避免，但可透過若干措施作出有效的管理，例如設定駕駛時間上限，以減低相關風險。
- 在香港，專營巴士車長於2016年的平均每日工作時數介乎9.8小時至10.6小時，7註釋符號代表請參閱GovHK (2017a)。 當中有51%司機每日超時工作最少兩小時。8註釋符號代表根據2017年9月的數據。請參閱GovHK (2017b)。 現時，本港並無法例規管專營巴士車長的工作和休息時間，但專營巴士營運商9註釋符號代表香港現時有5間專營巴士營運公司營辦6個巴士專營權，分別是：(a) 九龍巴士(1933)有限公司；(b) 新世界第一巴士服務有限公司；(c) 城巴有限公司 (營辦兩個專營權，分別為(i) 香港島及過海巴士網絡；和(ii) 機場及北大嶼山巴士網絡)；(d) 龍運巴士有限公司；及(e) 新大嶼山巴士(1973)有限公司。 在巴士車長休息和用膳時間的安排方面，必須遵守《運輸署指引》。《運輸署指引》最初於1983年訂立，供營運商自願遵行。該指引隨後於1998年修訂，同年頒布供巴士營運商全面遵行。運輸署在提交香港專營巴士服務獨立檢討委員會的意見書中表示，"巴士營運商與本署於日常口頭溝通時已獲告知，如未能遵行指引，會被視為未能提供適當而有效率的巴士服務。上述事宜並無書面陳述或文檔紀錄。"10註釋符號代表根據Independent Review Committee on Hong Kong's Franchised Bus Service (2018)，現有專營巴士公司能否提供適當而有效率的巴士服務，是當局在專營公司的專營權屆滿時，考慮是否批出新專營權的主要因素。
- 《運輸署指引》對上一次修訂於2010年作出。在2018年2月發生致命巴士意外後，運輸署經諮詢巴士營運商和工會後進一步修訂《運輸署指引》。主要修訂綜述如下：
(a) 最長更次時間由14小時縮短至12小時，最長駕駛時間由11小時縮短至10小時； (b) 車長在6小時的駕駛時間(而非更次時間)後，可享有的最短休息時間由30分鐘延長至40分鐘； (c) 兩個相連更次之間的休班時間應不少於10小時；3個相連更次內的總休班時間不應少於22小時；及 (d) 特別更次可獲豁免，有關更次時間可超逾每日12小時，但不可超逾14小時，並須在更次期間向車長提供最短3小時的休息時間。
- 上述變動預期於2019年第二季全面推行。運輸署透過巴士營運商提交的季度實施報告監察遵行情況，並會進行定期監察調查。如發現任何違規情況，運輸署會先與相關巴士營運商跟進，包括要求解釋及糾正。如情況持續而營運商未能給予合理解釋或採取補救措施，運輸署會發出警告信。據政府所述，專營巴士營運商普遍遵行《運輸署指引》，過去3年整體遵行率超過96%。至於違規個案，巴士營運商在發現問題後會即時糾正。11註釋符號代表請參閱Independent Review Committee on Hong Kong's Franchised Bus Service (2018)。
- 然而，新加坡、南韓及台灣等地已實施規例，就司機的工作／駕駛時間及休息時間訂立限制。雖然有關限制似乎與香港的規定相若，但當地巴士營運商一旦違規，須受處罰。下文各段會簡述這些地方的相關規例和處罰安排。
選定亞洲地方規管巴士司機的工作時間
- 在新加坡，《就業法》(Employment Act)訂定每日12小時(包括超時工作)或每周44小時的工作時間上限，所有交通營運商必須遵守。當地大部分巴士公司推行六天工作周，而巴士車長在六天工作周，一般每日平均工作8至9小時(包括超時工作)。12註釋符號代表請參閱Ministry of Transport, Singapore (2012)。 在南韓，巴士司機現時不受《勞工標準法》(Labour Standards Act)所訂的最高工時規限，13註釋符號代表《勞工標準法》(Labour Standards Act)近期作出一項修訂，將最高工時由每周68小時減至每周52小時。據報，此項工時限制在2018年9月生效時亦會適用於巴士服務業。請參閱Ministry of Employment and Labour, South Korea (2017)及Mondaq (2018)。 但根據《載客交通服務法》(Passenger Transport Service Act)的附屬法例獲得法定最短休息及休班時間保障。14註釋符號代表根據規定，巴士司機每駕駛2小時須有15分鐘休息時間，而相連更次之間須有8小時休班時間。請參閱Ministry of Land, Infrastructure and Transport, South Korea (2017)。 在台灣，根據《勞動基準法》，巴士司機的工時上限定為每日12小時。此外，根據《汽車運輸業管理規則》，駕駛時間設有上限(每日不超逾10小時)，並就休息及休班時間設立下限。15註釋符號代表根據規定，巴士司機每駕駛4小時須有最少30分鐘休息時間，而相連更次之間須有10小時休班時間。
- 三地規例均訂有罰則條文，遇有違規情況，當局會對涉事巴士公司採取懲處行動。為利便執法，南韓強制規定商用載客車輛須安裝數位式行車紀錄器，以記錄司機的駕駛時間、車速和休息時間等資料。執法機構可查閱有關數據，以確保規例獲得遵行。在台灣，因應數宗涉及疲勞駕駛的致命車禍，當地政府強制規定自2021年1月起，所有新投入服務的大型商用車輛須安裝數位式行車紀錄器，以作監察用途。16註釋符號代表請參閱台灣交通部(2018)。
- 罰款是處罰違規巴士公司的常用方式。在新加坡，首次違規的罰款上限為5,000新加坡元(28,250港元)。至於第二次或其後違規，最高罰款將倍增至1萬新加坡元(56,500港元)，而涉事司機的僱主亦可被判處監禁不多於12個月。17註釋符號代表請參閱Ministry of Manpower, Singapore (2018)。 在台灣，如重覆違反工作時限規定，最高可被罰款30萬元新台幣(78,600港元)；如違反駕駛時間／休息時間規則，可被罰款9萬元新台幣(23,580港元)。18註釋符號代表請參閱台灣勞動部(2018)、台灣交通部公路總局(2017)及《行政院公報》(2018)。 在南韓，違規巴士公司會被罰款或停運，而涉事司機亦會被罰款。19註釋符號代表根據南韓政府公文的非官方譯文，當局對違規巴士營運商施加的罰款為180萬韓元(13,100港元)。違規司機亦會被罰款，但官方公文並無指明金額。請參閱Ministry of Land, Infrastructure and Transport, South Korea (2017)。
預防或管理司機疲勞的其他措施或計劃
- 除規管司機駕駛和休息時間外，部分海外地方亦推行其他措施，以處理疲勞駕駛的問題，並確保他們保持適宜駕駛的狀態。例如，在澳洲及新西蘭，當地的交通部門主動編製有關管理商用汽車司機疲勞駕駛的指引或手冊，為巴士營運商提供適當編排更次及更表的指引，以減低司機疲勞駕駛的風險。兩地亦要求巴士營運商制訂預防／管理司機疲勞駕駛的計劃，着重為職業司機提供合適的工作環境，以及妥善監察司機的健康和執勤狀態。20註釋符號代表請參閱National Transport Commission, Australia (undated)及NZ Transport Agency (2010)。
- 新加坡近年推出各項計劃，以提升巴士車長的職業健康，減少相關意外的發生。例如，當地推出為期半年，專為40歲或以上巴士車長而設的"健康快樂車長計劃"(Healthier Workers, Happier Workers)。計劃由負責的政府部門與巴士營運商及工會合作推行，於車長換班期間在巴士總站或轉線站舉辦免費活動，例如健康檢查、健康講座和健康指導。由於反應良好，新加坡兩間巴士公司已把有關計劃擴展為員工福利計劃的一部分。21註釋符號代表請參閱Health Promotion Board (2017)。 此外，政府亦提升新建巴士總站及轉線站的設施，包括提供健身設備以幫助巴士車長減輕工作壓力，並提供設有躺椅的休息區，讓車長有更舒適的休息環境。
- 新加坡亦運用更多現代科技處理疲勞駕駛引起的安全問題。在2017年3月，當地開始試用設有疲勞偵測系統等多項新功能的新一代雙層巴士。該系統會監測司機的眼瞼移動速度和臉部表情，透過座椅震動防止司機在駕駛期間打瞌睡。22註釋符號代表請參閱Ministry of Communications and Information, Singapore (2017)。 新加坡政府近期亦以200萬新加坡元(1,130萬港元)的整體預算，推行"工作間安全及健康科技挑戰計劃"(Workplace Safety and Health Technology Challenge)，資助企業或研究機構開發創新科技方案，減低因車輛盲點、危險駕駛行為及司機疲勞釀成致命交通意外的風險。
- 同樣，在南韓，當地政府在發生連串司機疲勞駕駛引致的意外後，強制規定自2019年1月起，載客車輛及貨車須安裝車道偏移警告系統("車道系統")及進階緊急剎車系統("剎車系統")，以遏止有關問題。當車輛偏離車道，車道系統會向司機發出視像、聲音及震動警告訊號。剎車系統的設計旨在預防及減輕正面撞車的嚴重程度。23註釋符號代表如感應器偵測到與前方車輛的距離短於預設的最低限度，系統會事先向司機發出警告訊號；倘若司機沒作出及時反應，系統會自動剎車或改變車輛方向。 根據報道，每部車輛安裝車道系統的費用約為50萬韓元(3,450港元)，而剎車系統的費用則約為500萬韓元(34,500港元)。為減輕巴士公司的財政負擔，南韓政府會提供資助，分別補貼車道系統約80%及剎車系統50%的費用。24註釋符號代表請參閱European Transport Safety Council (2018)、Korean Bizwire (2017)和(2018)及Korea Joongang Daily (2017)。
結語
- 近月發生兩宗致命交通意外，令公眾深切關注巴士營運安全問題，包括巴士車長工作和休息時間的安排。現時，巴士車長的駕駛及休息時間受《運輸署指引》規管。雖然《運輸署指引》最近曾作修訂，但鑒於有關指引僅屬行政性質，並無任何罰則條文，因此公眾仍關注現行指引能否足以確保巴士司機的職業和行車安全。
- 台灣及南韓等其他亞洲地方訂有規例，規管職業司機(包括巴士司機)的駕駛及／或休息時間。違規的營運商須受處罰，而當地亦日益倚重在車輛裝設電子裝置來監察行車情況。此外，部分海外地方亦推出其他措施或計劃，以預防或處理與司機疲勞駕駛相關的問題，包括採用現代科技偵測司機疲勞、推行專為巴士司機而設的身心健康計劃，以及提升設施以改善司機的工作環境。
立法會秘書處
資訊服務部
資料研究組
鄧珮頤
2018年6月11日
附註：
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