ISE02/18-19

• 在香港，信貸質素較低的次級個人借款者，由於較難取得銀行貸款，通常會改向銀行以外的放債人借款，以渡過經濟難關。^{1註釋符號代表次級貸款意指向還款能力較低或往績紀錄成疑的人士提供的貸款。由於這些次級借款人未能償債的風險較高，因此一般要支付較高利率。2017年，在香港放債人貸出的個人貸款中，據報有97%是向信貸評級未達"良好以上級別"的借款人提供的貸款。請參閱TransUnion (2017)。} 過去5年，此類個人貸款需求顯著增加，銀行以外的放債行業的未償還貸款結餘因而躍增約40%至2017年的309億港元。^{2註釋符號代表根據一間市場調查機構的資料，在截至2017年的5年間，放債行業的未償還貸款結餘估計增加41%至309億港元。上述結餘相對於銀行業為數18,780億港元的整體個人貸款額(包括按揭貸款)，比率僅約為2%。請參閱Frost and Sullivan (2018)，按Harmony Finance Group (2018)引述的資料。} 同期的非銀行放債人數目甚且增加逾倍，上升108%至2017年的1 994個。
• 雖然銀行以外的放債人受到1980年制定的《放債人條例》規管，但該條例並未能有效杜絕放債人某些不良經營手法，例如收取難以負擔的利率、採用進取的市場營銷手法導致借款人過度借貸，以及使用不恰當的收債方法。^{3註釋符號代表部分不良收債手法，現時已被視為刑事行為(如縱火、襲擊及行劫)，可受法律制裁。然而，電話滋擾、多次登門收債及張貼追債告示等其他不良手法，則未必構成刑事罪行。} 儘管政府自2016‍年以來已加強措施，對付財務中介機構在放債業務上的不良經營手法，議員仍然不斷促請當局全面檢討《放債人條例》，以加強保障消費者。^{4註釋符號代表2018年2月5日，財經事務委員會曾討論"檢討為打擊與放債業務有關的不良手法而推行的新規管措施的成效"的議題。請參閱Legislative Council Secretariat (2018a)及(2018b)。}
• 日本的個人借款者，過往亦常被類似的不良放債經營手法所困擾，但自1980年代起經過長達數十年的規管改革後，現似已能有效降低相關放貸利率，並削減該等債務的規模。此外，日本的相關改革亦備受稱許，被譽為消費者保障的範例。^{5註釋符號代表Organisation for Economic Co-operation and Development (2012)。} 本期《資訊述要》先回顧香港的放債活動規管的發展情況，繼而簡述日本的主要規管改革措施。

香港對放債活動的規管發展情況

• 在現代銀行業於19世紀前後興起之前，財困人士如別無他法，最後只能向放債人尋求借貸。不過，當時不少地方制定了針對高利貸的法例，為消費者提供了一定保障(例如設定利率上限)。因應全球趨勢，香港政府在1911年制定《放債人條例》，強制規定從事非接受存款業務的放債人註冊。然而，多種與放債相關的業務行為，卻不在《放債人條例》的規管範圍內。政府既不可拒絶任何放債人註冊，亦不能向收取過高利率的放債人施加足夠懲罰。
• 自1970年代以來，雖然商業銀行提供的個人貸款日趨普遍，但對於被銀行視為較高風險的次級貸款，非銀行放債人仍扮演重要角色。1970年代末，由於部分放債人收取高達100%至350%的利率，市民對放債人不良手法的投訴有所增加。1980年，政府制定新的《放債人條例》，並廢除舊有法例，當中下列法定規定至今仍然生效：^{6註釋符號代表Official Record of Proceedings of the Legislative Council (1980)。}
  
  

  (a)	發牌制度：非銀行放債人必須持有由牌照法庭頒授的牌照。放債人註冊處處長獲授權處理放債人的申請，如申請未符指定準則，處長可向牌照法庭提出反對。香港警務處則負責調查有關高利貸和不良收債行為的投訴；
  (b)	利率上限：新的《放債人條例》將年利率上限定於60%。收取任何高於上限的利率，即構成刑事罪行，最高罰則為罰款500萬港元及監禁10年。如年利率低於60%，卻高於48%，則被視為敲詐性，法庭有權重啟有關交易和調整條款。順帶一提，商業銀行亦須遵守類似的利率規例；7註釋符號代表銀行可獲豁免受《放債人條例》規管，但《銀行營運守則》訂明銀行須遵守《放債人條例》所訂的利率上限規定。 及
  (c)	禁止額外收費：為防止放債人規避利率規例，《放債人條例》禁止放債人收取其他費用。

• 2010年代初期，部分放債人試圖透過"不同"但關連的財務中介機構，收取"貸款手續費"，以避開利率上限的規定。消費者委員會接獲有關這些財務中介機構的投訴因而大增，2015‍年甚至單年飆升79%至134宗。這促使政府在2016年推行"四大範疇應對措施"，以打擊這類不良經營手法。有關措施包括：(a)加強警方執法；(b)加強公眾教育，令市民更了解透過這些中介機構借款的風險；(c)改善向財困人士提供的諮詢服務；及(d)自2016年12月起，對受《放債人條例》規管的放債人施加更嚴格的牌照條件，並加強執法。^{8註釋符號代表根據額外的牌照條件，放債人必須：(a) 向公眾披露其委任的中介機構；(b) 確保借款人只委託經委任的中介機構；(c) 採取適當步驟，確保中介機構不會向借款人收費；及(d) 在所有廣告加入風險警告信息："忠告：借錢梗要還，咪俾錢中介"。} 這些措施看來頗為奏效，警方於2017年接獲有關中介機構的舉報個案，大幅下挫76%。^{9註釋符號代表Financial Services and the Treasury Bureau (2018)。}
• 儘管如此，對於放債人的不良經營手法，仍有問題尚待處理。首先，放債人進取的市場營銷策略，被指導致若干次級借款人過度借貸，尤其是收入較低、欠缺審慎理財知識的借款人。例如部分廣告強調即使沒有收入證明，亦可取得貸款。第二，市民深切關注一些不良收債手法(如電話滋擾、多次登門收債及在公眾地方張貼追債告示)日益猖獗，但現時這類手法卻未被列為違法行為。儘管香港法律改革委員會曾於2002年提出規管建議，但政府拒絶規管這些不良收債手法，聲言有其他法例"打擊各種非法收債行為"。^{10註釋符號代表GovHK (2016)及(2017)。} 事實上，有關非刑事不良收債行為的舉報個案，已在17年間增加59%，至2016年的9 723 宗。

日本對不良放債經營手法的規管改革

• 與全球趨勢相符，日本的高利貸法例歷史悠久，最早可追溯至12世紀。及至近代，日本在1954年制定了《收受出資、存款與利息規管法》。^{11註釋符號代表日本同時亦通過了《利息制限法》，將"自願"年利率上限定於20%。借款人可經法庭追回超出上限的利率。然而，這法例普遍被認為未如《收受出資、存款與利息規管法》般有效。} 該法例主要就有關借貸訂立109.5%的法定利率上限，相比之下，當時的市場利率動輒超逾200%。任何借貸如收取高於上限的利率，須受刑事處罰。然而，此利率上限仍屬過高，未能紓緩日本社會由債務衍生的問題(如以高成本過度借貸和壓迫性的收債手法)。以福岡縣為例，單計1982年，便錄得54宗與債務有關的自殺個案，其中80%可歸因於放債人問題。
• 有見及此，日本在1983年制定《貸金業法》，一方面強制規定非銀行放債人註冊，另一方面在往後17年間逐步調低法定利率上限。利率上限隨後持續下調至1983年的73%，1986年的54.75%，1991年的40.004%及2000年的29.2%。然而，由於利率降低，加上放債人進取的市場營銷策略，日本的未償還貸款結餘於隨後20年不跌反升，由1988年起累增217%至2006年的20.9萬億日元(1.4萬億港元)的高峰。再者，日本的宏觀經濟環境，在"失落的二十年"間嚴重惡化，破產申請個案因而在1990年至2005年期間飆升1536%至184 422宗，同期與債務有關的自殺個案亦急升525%至7 956宗。^{12註釋符號代表Pardieck, A. (2008)。}
• 為應對債務問題，日本政府加強規管改革，先在2003年透過《黑市金融對策法》修例，繼而在2006年再作修訂，引入下列法定措施：
  
  

  (a)	降低借款成本：2010年，把法定利率上限進一步調低至20%。放債人如違反規定，最高罰則為監禁10年及罰款3,000萬日元(210萬港元)；13註釋符號代表如年利率超出20%，放債人可最高被監禁5年及罰款1,000萬日元(69.5萬港元)。如利率高於109.5%，最高罰則為監禁10年及罰款3,000萬日元(210萬港元)。此外，經紀費上限為貸款金額的5%。請參閱《收受出資、存款與利息規管法》第4及5條。
  (b)	防止向個人過度貸款的機制：2006年的法例修訂，有利當局集中管理借款人的債務。首先，放債人必須與政府設立的指定信用情報機關，分享個人借款者的債務紀錄。第二，放債人不得貸款予總貸款額(不包括銀行貸款和有抵押貸款)超逾全年收入三分之一的借款人。第三，如貸款額高於50萬日元(34,750港元)，放債人必須向借款人索取稅務文件，作為收入證明；14註釋符號代表《貸金業法》第13及41條。
  (c)	廣告規管：放債人的廣告內容，須包括實際利率。法例亦禁止廣告作出誤導陳述，而廣告亦不得以缺乏還款能力的借款人為對象；15註釋符號代表《貸金業法》第15及16條。
  (d)	限制不良收債行為：2003年的法例修訂禁止惡意收債行為，例如無理在夜間(晚上9時至早上8時)收債、張貼海報及致電或到借款人的工作場所收債；16註釋符號代表《貸金業法》第21條。
  (e)	收緊發牌制度：日本當局禁止與有組織罪案有連繫的放債人註冊。放債人亦須持有價值最少達5,000萬日元(350‍‍萬港元)的資產，並在分行聘用通過日本政府考試的註冊合規人員，確保經營手法妥當。放債公司如違反法例，日本政府可下令免除其董事的職務；17註釋符號代表《貸金業法》第6、12及24條。及
  (f)	加強自我規管：放債人須加入受金融廳監管的商會。這些商會須就以下事宜，訂定自我規管的規則：(i) 廣告次數；(ii) 防止過度貸款；及(iii) 惡意收債手法。18註釋符號代表《貸金業法》第25至41條。

• 上述措施看似已能有效對付放債人的不良經營手法。首先，金融廳接獲有關放債人不良經營手法的投訴，由2003年77 433 宗的高峰，下挫至2017年的僅7 676宗，累計跌幅高達90%。第二，集中管理債務機制，有助減少多重債務的借款人(即最少有5筆債務者)的數目。2010年至2012年期間，有關人數減少48%至約44 000人。2005年至2015年期間，個人破產數字亦減少65%至63 856宗。第三，2006年至2018年期間，日本非銀行放債人的數目大幅下挫88% 至1 770名，相關的未償還的消費者貸款金額亦下跌69%至6.5萬億日元(4,520億港元)。^{19註釋符號代表Financial Services Agency (2018)。}

觀察所得

• 與香港情況類似，日本的借款人過往亦受放債行業的不良經營手法所困擾。然而，經過自1983年起長達數十年的規管改革後，日本當局似已回應了當地社會對高借款成本、過度貸款、不恰當收債方法及其他不良放債經營手法的關注。

立法會秘書處
資訊服務部
資料研究組
劉絜文
2018年11月21日