ISE04/18-19

• 炒賣黃牛門票是二手票務市場的一種惡行，意指炒賣者在一手市場購票，是蓄意為了轉售圖利。在香港，演唱會及體育愛好者經常投訴難以循公開發售途徑購得熱門節目的門票，而在門票售罄後，二手門票網站卻隨即以極高索價放售門票。這種惹人不滿的情況，引起公眾關注消費者能否有公平機會購票，亦有意見要求政府介入。^{1註釋符號代表一個由部分娛樂公司組成的演出行業組織在2018年5月舉行記者會，促請當局收緊對炒賣黃牛門票的規管。}
• 近年，在網上銷售門票日趨普遍，炒賣黃牛的做法亦隨之改變。炒賣者現時可透過二手票務或拍賣網站和社交媒體平台轉售門票；亦可利用自動程式的先進科技，在一手票務市場攫取大量門票。雖然票務條件一般訂有門票轉售限制，但主辦機構以取消已轉售門票作為阻嚇的效用有限，因為有關限制須依賴主辦機構嚴格監察和執行，並承擔有關開支。
• 在2018年11月26日舉行的民政事務委員會會議上，議員促請政府加強打擊炒賣黃牛門票。^{2註釋符號代表議員曾於2004年、2007年、2014年及2018年在立法會會議上提出質詢，以表達對炒賣黃牛門票的關注。請參閱Official Record of Proceedings of the Legislative Council (2018a)及(2018b)。} 就此，民政事務局表示會檢視相關規管，然後在2019年第三季提交建議。該局亦會考慮其他措施，包括增加公開銷售的門票數量和採用印有購票者名字的實名門票。本期《資訊述要》載述香港對炒賣黃牛門票的規管和澳洲的相關經驗，尤其是昆士蘭州，因該地是澳洲最早規管炒賣黃牛門票的州份之一。

香港對炒賣黃牛門票的規管

• 香港現時有若干法例╱規例適用於炒賣黃牛活動，當中最重要的是《公眾娛樂場所條例》(第172章)("娛樂場所條例")。該條例第6b條在1941年制定，旨在應對當時街頭炒賣黃牛活動所引致而變得日益普遍的"不能容忍的騷擾"。^{3註釋符號代表其他法例╱規例主要關乎在指明場所或公眾地方未經授權進行銷售或兜售，包括《文娛中心規例》(第132F章)及《公眾衞生及市政條例》(第132章)，當中規管在文娛中心銷售任何物品，以及《簡易程序治罪條例》(第228章)，當中授權警方拘捕在公眾地方兜售任何物品而造成騷擾的人士。} 根據該條例第6b(2)條，任何人以"超過東主、管理人或籌辦人所定的款額的票價"，售賣、兜售或游說他人購買在獲發牌場所舉辦的節目的門票，即屬犯罪。^{4註釋符號代表引入有關法例旨在遏止與轉售門票勾當相關的街頭暴力問題。請參閱Official Record of Proceedings of the Legislative Council (1941)。} 售賣門票的人如觸犯該條文，可處罰款2,000港元，而這款額自1950年以來一直不變。然而，目前並無已知的相關執法紀錄。^{5註釋符號代表在2004年，有報道指警方根據《刑事罪行條例》(第200章)第161條就"有犯罪或不誠實意圖而取用電腦"的罪行拘捕10名人士。被補人士據稱合謀在網上競投門票，以推高轉售價格。然而，警方並無備存這類拘捕和檢控的統計數字。請參閱Official Record of Proceedings of the Legislative Council (2018a)。}
• 在2002年，民政事務局長發出一項豁免令，其中包括豁免由民政事務總署和康樂及文化事務署("康文署")管理的場所需要有公眾娛樂場所牌照。目前，由康文署管理的表演及康體場所在本港為數最多，包括最受歡迎並設有12 500個座位的香港體育館。^{6註釋符號代表康文署管理的公眾場所一直以來都無被要求按《公眾娛樂場所條例》取得牌照。而在2002年發出的《公眾娛樂場所(豁免)令》就正式以法例確立這項豁免安排，當時政府尋求透過修訂《公眾娛樂場所條例》附表1，規管在未獲發牌的處所舉辦流行的狂歡派對。} 不過，該項豁免安排現時被認為是一個漏洞，導致在這些獲豁免公眾場所舉辦的任何節目，其門票銷售皆不受娛樂場所條例第6b條的規管。
• 炒賣黃牛門票的空間，很大程度視乎一手市場的門票供應。現時，康文署已採取行政措施，將大型場所舉辦的節目分配予贊助商或優先預售的門票比例限制在不多於80%，並限制每次購票的數目。^{7註釋符號代表節目主辦機構須就於香港體育館和伊利沙伯體育館舉辦的節目，將內部及優先預售門票的比例，限制在不多於所有門票的80%(2001年前為49%)，在康文署其他場所舉辦的節目則限於49%。過往，在公帑資助的票務系統列印的門票中，約有一半是用作內部預售或贈券。同時，康文署所用的官方票務系統，即城市售票網，不論購票形式，每次只容許購買最多40張門票。} 然而，這個80%的內部預售╱分配上限被批評為過高。為提高公眾購得門票的機會，政府近期已表示有意調低內部分配╱預售的比例，儘管業界關注到調低比例或會影響業內人士之間的商業關係和節目的收益。
• 去年鑒於門票炒賣備受社會批評，康文署就一場在2018年5月於香港文化中心舉辦的音樂會，歷來首次推行一次性的實名制暨抽籤購票安排，以回應市民對公平購票的關注。該項安排雖有效杜絕黃牛門票炒賣，但連帶有需要的轉售交易也無法進行；而節目主辦機構在執行有關安排時亦須負擔額外開支；同時，觀眾入場時亦會較為費時。^{8註釋符號代表這項安排規定門票持有人提早在演唱會開始前，便須帶同身份證明到達表演場所。每名門票持有人亦須額外支付每張門票35港元的抽籤購票安排的行政費。除了在香港文化中心舉辦的演唱會外，部分在亞洲國際博覽館舉辦的演唱會亦有採用實名門票安排。據報道，門票持有人在進場時會接受隨機抽查。} 儘管如此，民政事務局仍會考慮將來能否以自願或強制形式推行有關安排。
• 總括來說，對於在康文署轄下場所舉辦的節目，政府已提出多項可考慮的行政和立法措施，以應對現時門票銷售安排不足之處。雖然政府已表示有計劃研究可否修訂娛樂場所條例，將康文署的場所納入規管，以打擊轉售圖利活動，^{9註釋符號代表政府現正考慮的其他可能立法建議包括修訂《公眾衞生及市政條例》(第132章)，容許有關當局就文娛中心相關事宜制定規例，以及修訂《簡易程序治罪條例》(第228章)，以收緊與在公眾地方招徠相關的條文。} 但對於上文特別提到娛樂場所條例有關炒賣黃牛門票的條文，仍被議員在2018年11月26日的民政事務委員會會議上批評為過時及罰則過低。

澳洲對炒賣黃牛門票的規管

• 二手票務在澳洲是利潤豐厚的商業活動，每年市場價值估計達1億澳元(7億港元)，等同一手市場5%的價值。^{10註釋符號代表請參閱Acil Allen Consulting (2014)。} 目前，炒賣黃牛門票不受聯邦政府規管，但若消費者在門票轉售市場上遇到涉及誤導和欺騙的不公平銷售手法而蒙受損失，則受到《澳洲消費者法》(Australian Consumer Law)保障。^{11註釋符號代表2017年，澳洲競爭及消費者委員會(Australian Competition and Consumer Commission)控告一個懷疑向消費者提供虛假和誤導資訊的網上門票轉售網站。} 隨着當地消費者對炒賣黃牛門票愈來愈不滿，聯邦當局近年檢視了澳洲的二手門票市場，但至今未有就此採取任何具體行動。^{12註釋符號代表2010年，英聯邦消費者事務諮詢委員會(Commonwealth Consumer Affairs Advisory Council)發表一份有關門票轉售的報告，當中並無建議設立全國規管架構，因為該委員會認為問題並未如報道般嚴重。在該報告發表後，參議院一個委員會在2013年進行調查，同樣亦無建議採取任何重大措施。2017年11月，聯邦政府財政部(Treasury)就澳洲門票轉售相關規管政策選項的影響發表諮詢文件，當中的選項包括維持現狀而進行消費者教育、全國禁止門票轉售、有限制轉售、改善門票轉售人的資訊披露安排，以及全國禁止使用電腦自動程式("bot")軟件購票。財政部公布收集所得的意見，顯示出公眾對各個選項意見分歧，尤其是全國禁止門票轉售的選項，但大部分意見均贊成禁用電腦自動程式的選項。財政部在諮詢後尚未有透露下一步行動。}
• 另一方面，在地方層面，多個州份在2013年至2017年間通過新法例或加強現有規例打擊炒賣黃牛門票活動。部分這些新法例甚至涵蓋二手門票市場以外的範圍。例如，新南威爾斯及南澳洲已禁止使用自動軟件在一手門票市場大量購票。^{13註釋符號代表美國在2016年施行這項禁制，英國則在2017年實行。然而，有關執法的公開資料不多。在澳洲，新南威爾斯在2017年引入類似的禁制，南澳洲隨後在2018年引入。一間全球網上門票代理據報於2016年在其設於27個國家的平台，以電腦自動程式嘗試購票達60億次 - 每分鐘11 000次 - 突顯了電腦自動程式問題的嚴重性。} 在維多利亞，凡經政府宣布為大型體育項目的活動，主辦機構須就票務分銷計劃獲得政府批准，有關安排必須符合部長發出的票務指引。這些票務指引列有票務分銷計劃須符合的規定，例如指明銷售或分配予公眾或特定組別人士的最低門票比例，以及訂明有關銷售或分配的條件。然而，似乎當地並無規定強制採用實名門票。
• 昆士蘭是澳洲最先鑒於州內門票炒賣"日趨猖獗"而立法打擊有關活動的其中一個州份。雖然澳洲的節目主辦機構一般會自行施加門票條件，禁止未經授權的轉售，但有關門票如因違反條件而被主辦機構取消，蒙受損失的通常是購票者而非出售門票的人。為打擊轉售圖利活動及確保公眾有公平購票機會，昆士蘭在2006年修訂《2001年大型體育設施法》(Major Sports Facilities Act 2001)，引入全州適用的門票轉售規例，"以助取締炒賣黃牛活動"。^{14註釋符號代表請參閱Queensland Parliament (2006)。} 下文各段綜述昆士蘭實行規管的範圍、限制和罰則要點。

經宣布為大型設施或項目

• 現時，根據昆士蘭《2001年大型體育設施法》^{15註釋符號代表《2001年大型體育設施法》旨在就昆士蘭的設施用作舉辦全國或國際體育、康樂或娛樂節目、特別節目及用於其他目的，訂定有關設施管理、營運、使用、發展和推廣的規定。}，部長可宣布某些具足夠座位容量舉辦國際或全國體育、康樂或娛樂項目的場地為大型設施。一經宣布後，轉售這些設施的項目門票(慈善項目除外)須符合法例規定的轉售票價限制。然而，如門票原本的條件列明禁止轉售，該法例並不授權轉售。由於部長須取得場地擁有人同意，方可宣布某場地為大型設施，現時全部9個經宣布為大型設施的場地均由政府擁有，當中最大的場地設有5萬個座位。
• 除了宣布場地為大型設施外，昆士蘭亦引入《2014年大型項目法》(Major Events Act 2014)，^{16註釋符號代表《2014年大型項目法》旨在(a)便利昆士蘭舉辦大型項目；(b)藉吸引主辦機構到昆士蘭舉辦大型項目，為昆士蘭州創造經濟和社會效益；(c)便利大型項目安全有序地舉行；(d)令參與者和觀眾能享受大型項目；(e)防止就大型項目進行未經授權的商業活動；及(f)容許到訪的醫護人員為旅客治理時，可獲豁免於州立法例的註冊規定。} 進一步授權部長宣布任何合資格項目為大型項目(例如英聯邦運動會)。一經宣布後，有關項目除非獲主辦機構批准，否則須遵守門票轉售價格限制。宣布作為大型項目的一般準則包括項目規模、門票需求、對全國經濟和聲譽的效益等因素。

轉售票價限制

• 該兩項法例訂明門票轉售的價格限制。經宣布為大型項目或在大型設施舉行的項目，任何人如以高於項目門票"原價"另加10%的價格(包括代理就銷售收取的任何費用)轉售或宣傳轉售有關門票，即屬刑事犯罪。換言之，上述限制設定了炒賣黃牛門票的價格門檻。在票價以外，購票亦可能涉及寄遞門票的郵費和信用卡附加費。^{17註釋符號代表請參閱CHOICE (2017)。} 昆士蘭當局認為10%差額足以在正當門票轉售和打擊炒賣黃牛門票之間取得平衡，因為售票人可收回所支付的行政或訂票費用。目前，已有4個州份採用這10%轉售限額的規定。^{18註釋符號代表除昆士蘭外，新南威爾斯、維多利亞及南澳洲亦採用10%的票價上限，但用詞稍有分別。新南威爾斯及南澳洲在各自的《公平交易法》(Fair Trading Act)的用詞是"原本供應價格"(original supply cost) - 由獲授權銷售人向第一手購票人出售門票的款額 - 另加10%。在新南威爾斯，為保障消費者，如門票是根據該法例規定轉售(即以低於原價另加10%的價格轉售)，即使節目主辦機構列明有權就違反門票轉售限制而取消門票，有關權利亦會被撤銷。}

罰則和執法

• 根據《2001年大型體育設施法》，購票人及售票人均可因參與炒賣黃牛門票而被處罰款。根據同一法例，購票人或被處以最高653澳元(3,794港元)的罰款，而轉售人則可被罰款最高2,611澳元(15,164港元)。然而，根據《2014年大型項目法》，只有售票人會按相同罰則水平被罰款。^{19註釋符號代表在一些其他州份，向個人及法人團體收取的罰款會有所不同。例如，在新南威爾斯及維多利亞，對違例企業收取的最高罰款是違例個人的罰款5倍以上。} 為加強阻嚇力，門票將印有罪行和罰款詳情。昆士蘭警方負責執法，並有權當場向售票人及購票人發出門票炒賣罪行的違例通知書(類似香港的定額罰款通知書)。
• 雖然昆士蘭當局認為需要以上述法例和措施來打擊炒賣黃牛門票，但成效和執法方面卻受到質疑。例如，代表現場演出業界的澳洲現場演出協會(Live Performance Australia)質疑立法是否恰當方法。該協會在2014年就澳洲國會調查提交的意見書中提到，在昆士蘭部分宣布為大型設施舉辦的項目仍有門票在網上平台放售，索價高於原價另加10%的上限。該協會又關注到，若門票轉售人處身海外而透過互聯網操作，昆士蘭法例在其他州份或海外司法管轄區是否可以有效執行。儘管如此，昆士蘭當局的報告指出，在2007年至2012年間，昆士蘭警方就違反《2001年大型體育設施法》有關炒賣黃牛門票的規定(包括在互聯網炒賣)共作出53宗檢控(每年介乎1至19宗)。^{20註釋符號代表請參閱Queensland Parliament (2014a)及(2014b)。然而，有關資料並無提及網上炒賣黃牛門票是在當地還是海外進行。} 在2007年至2014年間，共有19宗檢控個案提交法院審理。但有關《2014年大型項目法》的執法情況，則未有檢控的統計數字。

結語

• 隨着香港市民日益關注炒賣黃牛門票活動，政府已提出若干可能的措施以應對有關問題。在澳洲，不同州份已引入法例遏止轉售門票圖利的活動。在昆士蘭，針對炒賣黃牛門票的規例適用於政府指定的大型設施或項目，轉售票價上限定於原價另加10%，令售票人得以收回一般支付的相關行政費。至於在大型設施舉辦的節目，購票人及售票人均可因參與炒賣黃牛門票而被處罰款。然而，有關規例會彈性處理非牟利機構為籌款而以高於上限的價格正當轉售門票。這些措施或可供香港借鑒參考，以探討應對炒賣黃牛門票的未來方向。

立法會秘書處
資訊服務部
資料研究組
張志輝
2019年1月30日