ISE09/19-20

• 一個蓬勃的藝術界別有助促進文化及激發創意，藉此推動社會共融和實現環境可持續發展，而這概念亦日益備受認可。^{1註釋符號代表舉例而言，文化和創意可透過影響消費模式達致環境可持續發展，亦可藉提高社會各界對文化活動的參與，促進社會共融。此外，文化及創意行業是創造就業和推動文化旅遊的重要助力，對促進經濟增長發揮重要作用。, 2註釋符號代表文化和創意對社會的貢獻，獲《聯合國2030年可持續發展議程》(United Nations Sustainable Development Agenda for 2030)及《2005年保護和促進文化表現形式多樣性公約》(2005 Convention on the Protection and Promotion of the Diversity of Cultural Expressions)認可。後述公約亦獲中國確認。請參閱United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization (Undated)。} 近年，許多已發展經濟體均制訂策略計劃，為當地藝術界別的發展奠定方針，並提供穩定的資助金額，以支持各類形式的藝術表現和文化表達。舉例而言，新加坡及澳洲的藝術理事會(arts council)分別於2018年及2019年推出最新的5年策略，提供一系列的多年期、項目為本及策略性資助計劃。
• 在香港，政府的願景是發展香港成為國際文化大都會，促進藝術文化的廣泛參與和均衡發展。在2019-2020年度，政府投放於藝術文化的預算撥款為51億4,000萬港元，佔總營運開支的1%。該筆撥款涵蓋民政事務局("民政局")向公共圖書館及博物館發放的撥款、為藝術活動提供的場地支援，以及為9個主要演藝團體("主要藝團")^{3註釋符號代表9個主要藝團為香港管弦樂團、香港中樂團、香港舞蹈團、香港話劇團、香港小交響樂團、香港芭蕾舞團、城市當代舞蹈團、中英劇團及進念‧二十面體。劇場組合原本於2007年取得主要藝團的資格，但於2008年易名為PIP文化產業，並脫離政府資助架構。} 提供的資助，亦包括香港藝術發展局("藝發局")為中小型藝術團體("中小型藝團")提供的資助。^{4註釋符號代表政府的撥款亦包括在"藝能發展資助計劃"及"藝術發展配對資助計劃"下提供的撥款。請參閱Budget (various years)。}
• 香港藝術團體現行的撥款安排近年備受關注，包括：(a)對中小型藝團的資助是否充足，而為不同規模的藝團所提供的資助又是否合乎比例；及(b)是否提供適切的資助階梯以協助新進藝術團體成長為中小型藝團，繼而晉身主要藝團之列。此外，亦有意見關注到，現時未有專門機制評核中小型藝團的表現，以檢視它們是否達到向藝發局申請資助時所擬訂的發展目標。
• 本期《資訊述要》首先概述香港對藝術團體的資助安排，以及近年社會對這方面的關注，然後討論英國英格蘭對藝術團體的扶助。英國是全球首個地方，按"臂距原則"(arm's length principle)設立公營機構為藝術界別提供資助^{5註釋符號代表英格蘭藝術委員會在1994年根據"臂距原則"設立，前稱大英藝術委員會(Arts Council of Great Britain)。臂距原則的概念是透過半獨立政府機構將公帑分配予非政府藝術團體。臂距原則由經濟學家凱恩斯(John Maynard Keynes)首先倡導，他亦於1946年成為大英藝術委員會的創會主席。英格蘭藝術委員會是在大英藝術委員會被分拆成英格蘭、蘇格蘭及威爾士3地的獨立機構後，在1994年成立。請參閱Upchurch (2004)。}。在此安排下，英格蘭藝術委員會(Arts Council England或簡稱"ACE")提供不同的資助計劃，包括恆常化、項目為本及策略性的資助，配合該會的長遠發展策略，為英格蘭一眾藝術團體提供資助的渠道。

香港對藝術團體的資助

• 隨著香港第一批專業藝術團體於1970年代出現，政府開始為藝術界別提供資助。在發展初期，對藝術團體的資助分別由兩個機構處理，其中市政局負責撥款予四大主要藝團^{6註釋符號代表四大主要藝團為香港管弦樂團、香港中樂團、香港話劇團及香港芭蕾舞團。}，演藝發展局(Council for the Performing Arts)^{7註釋符號代表香港演藝發展局是在政府文康廣播局轄下的諮詢組織，成立於1982年，負責資助藝術團體，並就表演藝術方面的事宜向政府提供意見。請參閱Ho (2017)。} 則為其餘的主要藝團以及中小型藝團提供經費。藝發局^{8註釋符號代表藝發局於1994年以非法定機構形式運作，其後在1995年成為獨立法定機構，支持藝術的廣泛發展，所負責的範疇包括資助、政策及策劃、倡議、推廣及發展，以及活動策劃等。藝發局大會是該局的最高決策機關，由27名獲行政長官委任的成員組成，其中10名由各藝術界別投票選出。請參閱Hong Kong Arts Development Council (2020)。} 於1994年成立並取代了演藝發展局的職能。市政局其後於1999年解散，資助四大主要藝團的職能亦由民政局接管。
• 重組後的資助及行政架構在當時引起輿論關注，認為該架構缺乏公平的環境，讓不同規模的藝術團體爭取公帑資助。^{9註釋符號代表政府於2004年11月成立表演藝術委員會，以檢視演藝團體的資助機制等事宜。2006年，該委員會建議成立單一資助及評估機制，規管由民政局轄下康樂及文化事務署撥款資助的4個主要藝團，以及接受當時的藝發局"三年資助"的6個主要藝團。政府原則上接納該委員會的建議，並自2007年起由民政局向主要藝團提供綜合資助。同時，藝發局繼續向中小型藝團提供資助。請參閱Committee on Performing Arts (2006)及Home Affairs Bureau (2008)。} 有見及此，政府於2007年重整主要藝團及中小型藝團的資助渠道，此後資助機制大致維持不變。現時，所有主要藝團均受民政局撥款和監察，中小型藝團及個人藝術工作者則主要透過藝發局設立的"年度資助"(1年期或3年期)及"計劃資助"獲取資助。
• 近年，政府透過增加對主要藝團及中小型藝團的經常撥款，加強對藝術團體的資助。^{10註釋符號代表在2013-2014年度至2019-2020年度期間，當局向主要藝團及中小型藝團提供的經常撥款總額由3億5,630萬港元增至5億720萬港元。請參閱Budget (various years)。, 11註釋符號代表鑒於2019冠狀病毒病的負面影響，藝發局已透過"藝術界別支援計劃"預留5,500萬港元，紓緩符合下述條件的藝術團體和藝術工作者的財政負擔：(a)受藝發局資助；(b)受康樂及文化事務署藝文場地暫停開放影響；或(c)受其他合法藝文場地暫停開放影響。有關款項主要用以補助在2020年2月至4月期間因2019冠狀病毒病導致工作(包括演出、展覽、排練、前期及後期工作等)受影響的藝術團體及藝術工作者。不過，該計劃並不涵蓋在學校教授藝術課程的導師，以及因香港體育館及亞洲國際博覽館等商業場地暫停開放而受影響的藝術團體和藝術工作者。這些群體或人士可透過政府第二輪防疫抗疫基金的措施獲得支援。請參閱Hong Kong Arts Development Council (2020)。} 儘管如此，藝術團體的撥款在政府整體藝術文化經常開支中所佔的份額仍逐漸減少，^{12註釋符號代表部分原因是政府在其他文化範疇(例如公共文物、博物館及展覽)的開支有所增加。請參閱Home Affairs Bureau (2020)。} 由2014-2015年度11.8%的高峰下降至2019-2020預算年度的9.9%。此外，社會上亦有討論現行資助機制是否有助促進藝術團體(主要是中小型藝團)的長遠發展。^{13註釋符號代表相關例子請參閱Ho (2017)。} 具體的關注範疇包括：
  
  

  (a)	藝術團體撥款的分配：在2019-2020年度，劃撥給主要藝團及中小型藝團的資助金額，分別佔政府整體藝術文化經常開支的8%及2%。同年度政府為9個主要藝團提供的撥款(4億400萬港元)較發放予300多個中小型藝團及個人藝術工作者的資助(1億400萬港元)多出約3倍。有藝術工作者提出關注，認為政府應以更合乎比例的方式為規模大小不一的藝術團體分配有關藝術文化的撥款；14註釋符號代表舉例而言，部分主要藝團建議，政府為主要藝團而設的具競逐元素的資助計劃應改為資助規模較小的藝術團體。請參閱South China Morning Post (2004)、主場新聞(2014)及文化同行(2018)。
  (b)	向中小型藝團提供的項目及短期撥款：中小型藝團可向藝發局設立的"年度資助"(1年期或3年期)及"計劃資助"申請撥款。在2018-2019年度，獲藝發局資助的中小型藝團大多倚賴年期較短的一年資助或屬單次撥款的"計劃資助"，以維持運作15註釋符號代表有關2018-2019年度中小型藝團的資助情況，請參閱Hong Kong Arts Development Council (2020)。。由於缺乏較穩定和年期較長的資助，中小型藝團在實現其長遠及可持續發展計劃時，或會面對困難；16註釋符號代表2019年，藝發局推出"優秀藝團計劃"，透過批出為期5年(2019年至2024年)的營運資助，支持優秀藝團持續發展。然而，該計劃是以單項形式推出，藝發局會視乎檢討結果及5年後的資金情況，決定是否繼續推行該計劃。
  (c)	藝術團體的藝術水平和組織能力的提升：清晰的資助階梯能夠幫助有需要的藝術團體，提升其藝術水平和組織能力。據政府表示，其政策原意17註釋符號代表請參閱Home Affairs Bureau (2008)。 是按遞增形式提供資助，協助規模較小的新進藝術團體發展為中小型藝團，甚或晉身主要藝團之列。然而，現時的資助階梯僅為不同發展階段的藝術團體提供有限的晉升途徑。18註釋符號代表2012年，民政局委託顧問就香港表演藝術團體的資助機制進行研究。該項研究發現政府沒有全面的資源分配計劃，以訂明適用於不同發展階段的藝團的分級資助架構。該項研究進一步建議應引入清晰的程序，讓接受藝發局多年資助計劃的藝團可申請成為主要藝團。請參閱Positive Solutions & GHK (2012)。 例如，現時獲藝發局撥款的中小型藝團與受民政局資助的主要藝團之間缺乏可進可出機制。政府曾在2012年表示，設立可進可出機制是未來的發展路向，惟至今尚未落實相關措施；19註釋符號代表除了2007年有6個接受三年資助的藝術團體符合資格成為主要藝團，沒有其他受藝發局資助的藝團晉身主要藝團之列。有關政府的立場，請參閱Legislative Council Secretariat (2012)。 及
  (d)	資助計劃與整體界別發展的配合：藝發局的職能包括制訂並落實藝術團體的發展策略。申請年度資助的中小型藝團須在其資助計劃書中訂明一個或以上配合整體界別發展的目標，例如促進藝術發展、加強觀眾拓展及/或推動公共及社區藝術。然而，除了相關藝團需要提交年報、經審核帳目及董事局會議紀錄的規定外，現時並無專門機制評核獲年度資助藝團的表現是否符合其所訂的發展目標。此情況令人關注是否有需要採取更積極的措施，以求資助計劃與藝術界別的發展能相互配合。20註釋符號代表請參閱明報(2011及2012)。

英格蘭對藝術界別的資助

• 在英格蘭，英格蘭藝術委員會於1994年成立，屬於按"臂距原則"運作的非政府部門公營機構，透過運用來自政府以至國家彩票^{21註釋符號代表國家彩票是英國國家特許經營的彩票，在1994年發行，受博彩委員會(Gambling Commission)規管，部分收益須繳納博彩稅，用於慈善用途及/或撥入政府庫房。} 的公共資金，致力推動、發展和投資於藝術團體、博物館及圖書館。ACE資助英格蘭蓬勃的藝術文化產業，該界別在2018年僱用約329 000名員工。^{22註釋符號代表請參閱Department for Digital, Culture, Media & Sport (2019)。} 最新數字顯示，按ACE在1995年至2016年間的藝術開支計算，英格蘭人均實質金額由5.9英鎊(70.3港元)上升至8.2英鎊(97.2港元)。^{23註釋符號代表請參閱House of Commons (2016)。}
• ACE提供一系列恆常化、項目為本及策略性的資助計劃，目的是根據不同規模的藝術團體的需要，提供清晰的資助渠道。按圖所示，ACE在2018年透過以下3類資助計劃，向藝術團體合共撥款5億7,600萬英鎊(60億3,000萬港元)：
  
  

  (a)	國立資助(National Portfolio funding)旨在為英格蘭的藝術團體提供必要的核心資助。在2018年，ACE將約71%的資助金額撥予當地828個國立資助藝團(National Portfolio Organizations)；
  (b)	開放式資助(open access funding)旨在為國立資助涵蓋範圍以外的團體提供資助，用以進行與藝術相關的項目。開放式資助在任何時間均公開接受申請，而審批時間亦短至6至12周。在2018年，ACE約12%的資助金額屬於開放式資助；及
  (c)	策略性資助(strategic funding)旨在為藝術團體提供財政支援，以實現ACE制訂的策略性目標，包括發展藝術工作者的領導能力、提升藝術團體應對和適應環境的能力、以及在市民藝術活動參與度較低的地區拓展藝術項目。在2018年，ACE約17%的資助金額屬於策略性資助。

  
  
  

  圖 ── 2018年ACE就藝術界別的投資概況 資料來源：Arts Council England (2018)。

ACE轄下資助計劃的主要特點

• ACE定位為藝術發展機構，負責制訂策略計劃，並確保這些計劃能與藝術界別的資助渠道相互配合。在2010年，ACE公布首份10年策略，^{24註釋符號代表ACE的首個10年策略最早於2010年公布，其後於2013年更新。第二個10年策略最近於2020年1月公布，目前仍未銜接該會的各個資助渠道。} 載列5個策略性目標，聚焦藝術水平、普及程度、適切性及可持續性、多樣性及相關技能，以及促進兒童和青少年的藝術參與。該策略勾勒一個整體框架，為ACE的投資重點、資助準則、及藝術團體的表現監察提供指引。^{25註釋符號代表例如，所有國立資助藝團須協助推行以青少年為對象的文化教育活動，因為該策略確認，不論成長背景如何，都必需讓兒童有體驗藝術的機會。}
• 近年，ACE已因應藝術團體及整體藝術界別的需要，優化相關的資助計劃。根據一項由英國政府進行的檢討，ACE的資助模式惠及整個藝術行業，獲業界持份者的認可。^{26註釋符號代表請參閱Department for Culture, Media & Sport (2017)。} ACE轄下資助計劃的主要特點包括：
  
  

  (a)	清晰的資助類別：國立資助計劃涵蓋大小不一的藝術團體，包括知名劇團如皇家莎士比亞劇團(Royal Shakespeare Company)，以及規模較小的藝術團體如Poetry London。國立資助藝團按所申請的資助金額分類，劃分為4個資助組別，27註釋符號代表第一組別藝團每年可獲最多249,999英鎊(250萬港元)；第二組別藝團每年可獲250,000英鎊至999,999英鎊(250萬港元至1,000萬港元)；及第三組別藝團每年可獲超過100萬英鎊(1,000萬港元)。然而，設立上述分類，並不表示各組別之間有等級之分或晉升路徑。ACE亦另設行業支援機構分類，該分類被界定為向藝術、博物館及圖書館行業提供支援服務(例如專業發展、分析工具或網上資源)的機構。請參閱Arts Council England (2016)。 即第一、二、三組別及行業支援機構(Sector Support Organization)。各組別須符合不同程度的資助要求，其細節根據與ACE簽訂的資助協議而定。一般而言，各團體在資助期內須提交業務計劃，以及遵從有關監管、匯報及完成相關項目的規定。 據ACE表示，國立資助藝團的分類，是為了確保相關藝術團體所得的資助與它們對藝術界別所作的貢獻相稱。ACE對規模較小的國立資助藝團施加較寬鬆的規定，以減卻它們在申請相關資助時遇到的困難。此舉亦有助扶持新進藝術團體。在2015年至2018年間，首次申領國立資助的藝術團體比例亦因此由7%增加至22%；
  (b)	符合比例及持續發放的資助：ACE向不同規模及類別的藝術團體提供資助，原意是它們對藝術界別的整體生態都有重要影響，不可或缺。一如上圖所顯示，大型國立資助藝團(即第三組別藝團)在2018年獲得國立資助總額的54%，而中小型國立資助藝團(即第一、第二組別藝團及行業支援機構)則取得餘下的46%。此外，國立資助藝團不論規模或過往營運經驗，一律可獲4年經常撥款。據ACE表示，較長的資助年期28註釋符號代表這是最新一期國立資助計劃(2018年至2022年)引入的轉變。在上一期的國立資助計劃(2015年至2018年)中，國立資助藝團只獲得3年的定期資助。 有助減少藝術團體面對的不明朗因素，讓它們有更多時間籌備及創作藝術；
  (c)	監察藝術團體對藝術界別的貢獻：ACE亦設有專門的監察機制，確保藝術團體能為更廣泛的藝術界別作出貢獻，以及為所得資助問責。根據資助協議的規定，國立資助藝團的作品應具備感染力、多元化和易於觀賞。 在為期4年的資助周期內，國立資助藝團須從多方面接受評核，包括：(i)促進多元化社區參與；(ii)數碼媒體、觀眾數據及其他科技的應用；(iii)對藝術工作者的支援；及(iv)對兒童及青少年藝術教育的貢獻。為了提供意見及指引，ACE委派指定的關係經理與藝團定期聯繫。ACE亦可採取跟進行動29註釋符號代表ACE採取的一系列跟進行動包括增加監察和匯報規定、施加額外的資助條件、暫緩付款、撤回投資及要求償還撥款。請參閱Arts Council England (2016)。，包括針對在上述各範疇表現欠佳的情況，撤回對相關藝團的資助；及
  (d)	支持配套服務的發展：在藝術創作以外，ACE亦意識到，為藝術工作提供支援服務的機構對業界發展扮演著重要的角色。在2018年至2022年的國立資助周期，ACE引進了一個特定的資助類別，即行業支援機構，以便向藝術支援及配套服務作出投資，投資項目包括觀眾拓展、藝術工作者職業和技能發展，以及藝術推廣和營銷。例如，ACE曾資助研發一個網上觀眾數據分析平台，幫助藝術團體開拓觀眾及優化節目編排策略。該平台現時利用800多個參與藝術團體所提供的數據進行分析。30註釋符號代表請參閱The Audience Agency (2018)。

結語

• 蓬勃的藝術文化環境有利於塑造一個地方的多樣性、生活品質及可持續發展。在香港，政府透過民政局及藝發局為不同規模的藝術團體提供資助，扶持本地藝術發展。有意見認為，現行的資助安排未必有利於藝術界別的長遠發展。具體而言，有關注意見認為：(a)藝術文化的公共撥款，應按比例分配予不同規模的藝術團體；(b)新進藝術團體大多倚賴短期或單項資助維持運作，並且較難在資助階梯中獲得晉升；及(c)目前並無措施確保為中小型藝團提供的資助能與藝術界別的長遠發展互相配合。
• 在英格蘭，ACE定位為藝術發展機構，負責制訂策略計劃，並確保這些計劃能與藝術界別的資助渠道銜接。國立資助計劃提供4年的定期撥款，資助不同規模的藝術團體。國立資助又細分為4個不同組別，讓國立資助藝團在財政資助上各取所需，省卻不必要的行政負擔。ACE亦設有專門的監察機制，確保國立資助藝團能為該委員會的長遠發展目標作出貢獻。此外，不屬於國立資助的藝術團體，亦可申請開放式資助或策略性資助，以獲取項目為本的財政援助。除了藝術創作，ACE近年亦積極支持發展配套服務，當中包括為藝術界別提供的觀眾數據分析服務。

立法會秘書處
資訊服務部
資料研究組
林俊宇
2020年6月12日