ISE10/19-20
| 主題： | 資訊科技及廣播、政制事務、虛假資訊、假新聞 |
- 虛假資訊指為傷害個人或社會而故意製造和散播的虛假消息，當中包括假新聞。1註釋符號代表請參閱European Commission (2019b)。 雖然虛假資訊並非新現象，但近來成為香港日益關注的焦點議題。尤其在數碼年代，互聯網及社交媒體網絡全面普及，加上電腦自動程式(bot)應用日廣，令虛假資訊的影響倍增。
- 在香港，虛假資訊的散播據報變得較以往猖獗，尤其在2019年下半年社會事件及近月冠狀病毒疫情爆發期間，這現象更為明顯。2註釋符號代表請參閱Bloomberg (2019)及 South China Morning Post (2020)。 立法會議員在不同會議上對假新聞造成的影響，表示深切關注。3註釋符號代表在2019年11月6日的立法會會議上，議員提出一項有關網上虛假資訊的立法會質詢。議員亦曾在另一次立法會會議及工商事務委員會會議上討論有關議題。請參閱GovHK (2019c)、Legislative Council Secretariat (2019b)及 Minutes of Meeting of the Panel on Commerce and Industry (2019)。 香港特別行政區行政長官亦呼籲市民警惕假新聞及謠言，強調要研究和考慮如何監察網上虛假資訊。4註釋符號代表請參閱GovHK (2019a)及香港電台(2020年)。 政府雖已着力澄清謠言及揣測，有意見認為香港應參考海外經驗，提高抗禦虛假資訊的能力。5註釋符號代表請參閱信報(2019年)。
- 不同地方應對虛假資訊的措施各有分別。有些地方倚重非規管方式的措施，例如制訂快速通訊計劃(rapid communications plan)、支援事實查證(fact-checking)工作、鼓勵媒體自我規管及提高民眾的媒體素養(media literacy)。另有一些地方則推行專門的規管制度，以處理有關問題。本期《資訊述要》先檢視本港在這方面的相關措施，繼而概述海外地方採取的各種做法。
香港應對網上虛假資訊的措施
- 香港的一項調查顯示，互聯網已取代電視成為最受市民信賴的新聞來源，其中74%受訪者在2019年主要從網站取得新聞資訊，較10年前幾乎增加一倍。6註釋符號代表請參閱Hong Kong Public Opinion Research Institute (2019)。 然而，網上平台亦被視為散播虛假資訊的主要渠道。儘管香港並無虛假資訊傳播的正式數據，根據另一項調查，本港約64%市民報稱曾於互聯網看到假新聞，而曾經接觸假新聞的人士當中，逾半表示至少有時會在初時誤信該等資訊。7註釋符號代表請參閱Centre for International Governance Innovation and Ipsos (2019)。
- 《基本法》保障香港居民的言論自由，但該等自由並非不受限制。香港雖沒有法例明文針對網上虛假資訊，但若干法律條文或可適用於網上言論，包括《刑事罪行條例》(第200章)下的刑事恐嚇及《盜竊罪條例》(第210章)下的勒索。在網上發表不當言論，亦可能觸犯其他罪行，例如違反《個人資料(私隱)條例》(第486章)所訂的保障資料原則、侵犯知識產權、誹謗，或該等信息如危害公共安全，則可能構成煽惑公眾妨擾的普通法罪行。8註釋符號代表請參閱GovHK (2019c)。
- 儘管有以上條文，虛假資訊的散播不一定關乎或構成該等罪行，卻會造成具損害性的影響。為抗衡網上虛假資訊，政府主要着力利用不同途徑作出澄清及反駁。政府新聞處在其新聞網站設立專頁，並在社交平台推出一分鐘短片系列，以澄清政府政策。9註釋符號代表請參閱GovHK (2020)及Legislative Council Secretariat (2019a)。 香港警務處則透過網上及傳統渠道如記者會駁斥流言。10註釋符號代表請參閱GovHK (2019b及2019d)。 與此同時，政府亦以電視及電台廣告，提高公眾辨別假新聞的意識，並解釋查證事實的重要性。儘管如此，這些措施仍被認為不足以對付虛假資訊。
- 有別於香港，部分海外地方近年已加強措施，以應對虛假資訊。例如，英國在內閣辦公室成立專責小組，領導有關工作；芬蘭政府與外間獨立服務公司合作推出事實查證計劃；歐洲聯盟("歐盟")則制訂《虛假資訊行為守則》(Code of Practice on Disinformation)，供社交媒體平台自願遵行。新加坡及法國等地則訂立專門針對網上虛假資訊的規管制度，但此做法卻往往引發爭議。11註釋符號代表新加坡和法國兩地的法例均引發當地民眾激烈討論。在香港，部分立法會議員關注到針對虛假資訊立法存在爭議，或會削弱言論自由。請參閱Legislative Council Secretariat (2019b)及立場新聞(2019年)。 下文會討論各地打擊虛假資訊的不同做法。
海外以非規管方式應對虛假資訊的措施
成立專責小組以制訂快速通訊計劃
- 英國是採用非規管措施來抗衡虛假資訊的地方之一。在2018年4月，當地政府成立快速反應小組(Rapid Response Unit)，負責識別虛假資訊及分析網上討論政府相關事務的趨勢，例如脫歐(Brexit)議題。快速反應小組由專家團隊組成，成員包括數據科學家及社交媒體專家，是內閣辦公室行政分部轄下的高層次小組。12註釋符號代表請參閱U.K. Parliament (2019)及U.S. Library of Congress (2019)。 小組成立後隨即建立本身的運作模式，稱為FACT(即代表搜尋(find)、評估(assess)、製作(create)及對準目標(target)的首字母縮略詞)，訂明各項簡單易明的原則，以協助培訓員工如何迅速識別及回應網上誤導資訊。13註釋符號代表所訂的4項原則為：(a)尋找傳播虛假內容的新聞來源；(b)評估虛假資訊的程度/影響及考慮回應方式；(c)製作適當的內容以平衡有關訊息；及(d)確保官方資訊對準目標對象，廣為公眾知悉。
- 在策略方面，快速反應小組除了利用政府渠道反駁虛假消息，亦着力推動其他方面的工作。該小組協調政府轄下各個傳媒聯絡團隊，提供所需的工具和技術，確保各團隊能迅速和有效應對現代新聞傳播的環境。最近，該小組與社交媒體平台合作，移除與冠狀病毒疫情相關的具損害性內容。快速反應小組亦借助機器學習及其他分析工具等先進科技，全日監察新聞趨勢，並識別須由政府即時澄清的虛假內容。透過這些分析工作，快速反應小組得以落實更有效的社交媒體策略，令政府資訊更廣為公眾知悉，尤其在危急時刻發揮作用。14註釋符號代表例如，快速反應小組曾透露，在2018年敍利亞化學武器襲擊事件中，該小組在發現與英國立場不符的虛假消息後數小時內，隨即將英國政府資訊的排名由第二百位以下，推高至第一位。請參閱Government Communication Service (2018及2019)。
支援事實查證/核實措施
- 若干國家延聘外間合作夥伴，以提高打擊虛假資訊措施的公信力。例如，芬蘭為一家經營獨立事實查證服務的非政府機構Faktabaari提供支援。該機構會審視當前熱議的新聞報道，以至名人言論，評估其準確性及作出評級，並在網上公布結論。Faktabaari服務在2014年推出，在芬蘭交通及通訊部舉辦的比賽中籌得3萬歐羅(26萬港元)作為種子資金，另有從政府與多個基金會獲得其他資助。15註釋符號代表請參閱Faktabaari (Undated)。
- 另一例子是德國在選舉等關鍵時期與社交網絡的合作。在2019年歐洲議會選舉前，德國聯邦資訊安全辦公室(Federal Office of Information Security)與主要社交媒體公司攜手合作，共同打擊虛假帳戶和虛假資訊。該辦公室向Facebook、Twitter及Google等主要網上平台尋求協助，為候選人核實社交媒體帳戶，並推出措施防禦駭客入侵及其他安全事故。16註釋符號代表請參閱Bundesamt für Sicherheit in der Informationstechnik (2019)及CNN (2019)。
網上平台及媒體機構的自我規管
- 部分歐洲國家提倡網上平台作自我規管，以對抗虛假資訊。在歐盟引入自願性質的《虛假資訊行為守則》後，此做法漸成趨勢，而簽署守則的各方包括主要網上平台，例如Facebook、Google、Twitter與代表廣告界別的行業協會。17註釋符號代表請參閱European Commission (2019c及2019d)。 該守則在2019年歐洲議會選舉前頒布，是歐盟應對虛假資訊行動綱領的其中一環，當中載列簽署各方就對抗虛假資訊而作出的多項承諾，包括關閉虛假帳戶、提高政治廣告的透明度，以及向用戶提供便利的工具，以供查證事實及舉報虛假資訊。此後，簽署各方會提交進度報告，匯報就虛假資訊所採取的行動。例如，Google在其新聞與搜尋結果中，優先呈列經事實查證的文章。Facebook亦在報告中表示，在2019年3月至4月期間，其每月已就歐盟區內逾60萬則散播劣質或誤導內容的廣告採取行動。
- 在香港，市民較少憂慮傳統新聞媒體散播虛假資訊，但在某些地方，自我規管措施適用於網上平台之餘，亦用於媒體機構。例如，瑞典媒體設有自律制度，當地主要的印刷及網上新聞機構均會參與其中。任何人士均可就成員公司不準確的新聞內容，向媒體申訴專員(Media Ombudsman)投訴。18註釋符號代表這在某程度上近似香港報業評議會處理針對成員公司的投訴(例如不準確報道)機制，唯該議會為非牟利組織，其會員數目較少，且未有包括香港部分受歡迎的印刷和網上媒體組織。請參閱香港報業評議會(2017年)及關鍵評論(2017年)。 申訴專員經調查後，可將個案轉交媒體委員會(Media Council)裁決19註釋符號代表媒體委員會(瑞典語Mediernas Etiknämnd)成立於1916年，在全球同類機構中被視為歷史最悠久的一個組織。該委員會由多名委員組成，成員包括法官、媒體代表及公眾人士，與媒體申訴專員(Media Ombudsman)(前稱新聞申訴專員(Press Ombudsman))一併構成瑞典媒體業界的自律制度。該制度的經費來自瑞典4個主要媒體協會及4間廣播公司。，該委員會甚至可向違例機構徵收罰款。20註釋符號代表委員會可向違例者施加最高32,000瑞典克朗(25,378港元)的行政費，作為資助該會的款項，有關款項通常稱為罰款。違例者亦須公布有關該會裁決的聲明，作為補償。請參閱Reuters Institute (2012) 及U.S. Library of Congress (2019)。 這個自律制度在瑞典備受尊重，每年處理逾600宗投訴21註釋符號代表請參閱Media Ombudsman (Undated)。，為虛假資訊受害人提供法庭以外的另一處理途徑。
教育及提高民眾的媒體素養
- 鑒於有研究顯示民眾的傳媒素質與抗禦虛假資訊的能力，兩者存有正面關係，有意見認為香港應加強學校的媒體素養教育。22註釋符號代表請參閱Policy Innovation and Co-ordination Office (2016)。 芬蘭是少數設有專責部門監管媒體教育的地方之一，有關機構稱為國家影音學院(National Audiovisual Institute)。23註釋符號代表該部門隸屬教育及文化部，宗旨是推廣媒體教育，並為學童建立安全的媒體環境。請參閱European Commission (2019a)。 公立學校的媒體教育由學前班級開始，到高中課程則以跨課程主題的形式教授。教師會設計具創意的課程，教導學生查證事實和批判思考。當地政府亦會支援地方組織舉辦編程馬拉松(hackathon)(即多人聚首參與編寫電腦程式的活動)，讓芬蘭具創意的初創企業設計媒體素養教育工具，供學校使用。24註釋符號代表請參閱The Guardian (2020)。
- 除學校以外，芬蘭提高媒體素養的工作還擴展至社區。早在2015年，芬蘭總統呼籲全體公民肩負對抗虛假資訊的責任。為協助政府應對虛假資訊帶來的挑戰，芬蘭曾邀請海外專家就識別虛假資訊和制訂應對策略，向官員提供意見。25註釋符號代表請參閱Yle (2015及2016)。 雖然提高媒體素養措施的成效不易量化，但在一項量度抗禦虛假資訊能力的指標 - 媒體素養指數(Media Literacy Index)中，芬蘭在35個歐洲國家中長踞首位。26註釋符號代表請參閱Open Society Institute Sofia (2019)。
針對網上虛假資訊的法例
新加坡
- 與香港類似，新加坡有若干現行法例可用於打擊虛假資訊，唯相關法例條文被視為針對性不足。27註釋符號代表部分例子包括《電訊法》(Telecommunications Act)、《防止騷擾法》(Protection from Harassment Act)及《煽動法》(Sedition Act)。請參閱MediaWrites (2018)。 另一方面，當地亦訂有《防止網路假資訊和網路操縱法》(Protection from Online Falsehoods and Manipulation Act)，專門處理網上虛假資訊。該法例由2019年10月起生效，適用於個人及網上平台(包括WhatsApp等私人通訊應用程式)，以針對有關平台發布假消息及很可能造成某些影響，例如損害國家安全、公共衞生或公眾利益的通訊內容。有關當局主要藉發出命令，要求更正具損害性的網上假資訊內容；此外，亦有權移除導致嚴重損害的假資訊及停用虛假帳戶。28註釋符號代表該法例將假資訊定義為虛假事實陳述，不包括意見、批評及諷刺。至於具損害性的網上假資訊，有關當局可就此發出命令，要求在假資訊旁邊加上更正訊息，讓讀者可審視資訊內容，並自行作出判斷。請參閱Singapore Statutes Online (2019)及 Ministry of Law (2019)。 在新加坡，被裁定明知而發布假資訊的人士，可處以高達5萬新加坡元(28萬港元)罰款或監禁5年，或兩者俱罰。如使用虛假帳戶或電腦自動程式發布假資訊，罰款可增加至高達10萬新加坡元(56萬港元)，而監禁期可長達10年。
- 儘管有意見關注到，當局獲賦予相對廣泛的酌情權以刪除內容，加上罰則嚴厲，網上表達意見的自由或會受到限制29註釋符號代表請參閱Office of the United Nations High Commissioner for Human Rights (2019)。，但新加坡政府重申，有關法例不會針對民眾發表的意見，而是針對網上的假資訊。當地政府亦表示，透過上訴程序，法庭在司法上有權監察當局行使權力。由於該法例涵蓋加密私人通訊應用程式，當局在執法上仍有挑戰，且亦難以辨別誰是虛假資訊散播者。過往，新加坡政府一名官員曾清楚表明，該國不會強迫這些應用程式"找出誰人向誰說過甚麼"，而只會要求向應用程式用戶發送更正訊息。30註釋符號代表新加坡駐美國大使在一篇評論文章澄清有關事宜。請參閱New York Times (2019)。 該法例自生效以來，截至2020年5月，據報已被援引22次。31註釋符號代表請參閱Voice of America (2020)。
法國
- 法國的現行法例可用於遏止虛假資訊32註釋符號代表法國可依賴現行《新聞自由法》(Law on Freedom of the Press)停止假新聞散播；《選舉守則》(Electoral Code)亦訂有條文，禁制散播可能影響選舉的假新聞。請參閱Poynter (2019)、U.S. Library of Congress (2019)及Official website of France government (2018)。，但2018年制定的《反資訊操縱法》(Law Against the Manipulation of Information)則以大型網上平台為對象。與新加坡不同，法國的新法例並不涵蓋通訊應用程式，而是主要針對選舉的虛假資訊，尤其是大選前3個月期間所發放的相關資訊。當中，該法例規定網上平台須披露贊助內容(例如競選廣告)的來源及資金。在選舉期間，法官有權在48小時內決定是否要求移除已在網上廣泛散播，但被視為虛假的內容。
- 違反新法例的最高刑罰為罰款75,000歐羅(651,000港元)及監禁1年。雖然監禁刑罰較新加坡為輕，但隨着新法例實施，法國部分人士選擇審慎行事，封鎖內容的程度超乎所需。例如，據報Twitter甚至因為擔心違反虛假資訊法例而拒絶一項宣傳選民登記的政府廣告。33註釋符號代表請參閱The Independent (2019)。 此外，對於法官要在48小時內核實涉事資訊及作出裁決，亦有意見關注所涉及的困難及風險。34註釋符號代表請參閱Conseil Constitutionnel (2018)。 根據歐洲議會發表的一份報告，現時仍未能清楚確定這措施的成效。35註釋符號代表請參閱European Parliamentary Research Service (2019)。 有關措施或需要較長時間方能見到成效。
結語
- 虛假資訊有礙資訊流通，對公共安全、保安及其他社會議題帶來廣泛影響，掀起全球關注。因此，漸多海外地方加強措施，致力遏止虛假資訊的散播。法國和新加坡等地率先引入針對虛假資訊的法例，其他地方則採取較溫和的非規管處理方式。例如，英國成立內部小組，提升應對虛假資訊的能力。芬蘭及德國則尋求私人機構的支持，推行事實查證措施。歐盟依靠媒體自我規管，在新聞自由與監察虛假資訊之間求取平衡，芬蘭則致力提高民眾的媒體素養。香港或可借鑒這些例子，參考相關經驗，以助探索如何以更持續可行的方式，應對虛假資訊。
立法會秘書處
資訊服務部
資料研究組
盧建欣
2020年7月16日
附註：
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