ISE07/20-21

• 公眾街市是為市民供應新鮮糧食、熟食和日用品的室內場所。一般而言，公眾街市既方便本地居民選購價格較相宜的貨品，亦為小型攤檔檔主提供謀生的機會。
• 香港早年興建公眾街市，^{1註釋符號代表在香港，部分公眾街市(例如駱克道街市)同時設有售賣新鮮糧食和日用品的濕貨街市，以及熟食中心。第六屆立法會曾成立公眾街市事宜小組委員會，研究與公眾街市經營環境有關的事宜。} 目的是遷置在街上擺賣的小販，而往後公眾街市逐漸發展成為普羅大眾購買糧食和日用品的主要途徑之一。然而，本港大部分街市建於40多年前，其設施和管理模式存在不少問題。有見及此，政府自2017年開始興建新街市和翻新舊街市，並研究街市管理改革的可行性。
• 新加坡一如香港，公眾街市亦是日常社會的一部分。當地的街市定位為小販中心，售賣不同種類的熟食、市場食品(例如肉類和蔬菜)與雜貨。^{2註釋符號代表請參閱National Environment Agency (2020a)。} 自2013年後，新加坡政府相繼完成轄下小販中心的翻新工程，並宣布計劃在2027年前興建20個全新的小販中心。為提升小販中心的經營活力，當局亦推行嶄新的管理模式、鼓勵現有租戶改善經營效率，並引入培育計劃吸引新經營者加入小販行列。
• 本期《資訊述要》首先概述香港公眾街市的現代化措施，當中涵蓋各項備受關注的議題，例如空置攤檔數目及空置率、貨品組合和街市管理等問題，繼而論述新加坡為活化小販中心所推行的措施。

香港公眾街市的現代化措施

• 截至2019年10月，食物環境衞生署("食環署")共管理74個公眾街市，其中35個是獨立濕貨街市，餘下39個則同時包括濕貨街市和熟食中心。^{3註釋符號代表食環署亦管理23個獨立熟食市場。請參閱Food and Health Bureau (2020b)。} 香港大部分公眾街市在1990年代之前落成及啟用，當時旨在遷置在街上擺賣的小販。^{4註釋符號代表請參閱Food and Health Bureau (2018)。} 然而，由於設施過時及各種管理問題的原因，加上來自其他街市的競爭，^{5註釋符號代表例如，香港房屋委員會、領展及其他私人發展商轄下物業亦設有街市設施。} 這類較舊式的公眾街市對顧客的吸引力正在減退。
• 為改善公眾街市的經營環境，政府在2017年公布興建新街市和翻新現有街市的計劃。當局將計劃聚焦於街市設施不足的地區和新發展區，^{6註釋符號代表新一代的公眾街市預計將於天水圍、東涌市中心、將軍澳、古洞北新發展區、東涌新市鎮擴展區及洪水橋新發展區興建。此外，天水圍亦將會設立臨時街市。請參閱Food and Health Bureau (2020a)。} 共推展7個新街市項目，又預留20億港元推行為期10年的街市現代化計劃，為選定街市進行翻新工程。^{7註釋符號代表街市現代化計劃涉及各類硬件改善工程，例如重新設計和配置檔位、改善排水系統、裝設空調系統、無障礙設施、升降機和扶手電梯。在計劃的首個階段，政府預計將為4個公眾街市進行全面翻新，以及為另外11個公眾街市進行小型翻新。請參閱Food and Health Bureau (2020a)。} 政府亦已就各項與日常管理、貨品組合和租務政策相關的改革措施進行研究，以提升街市的經營活力。
• 儘管政府推行改革措施，本港公眾街市的未來定位和管理模式仍有若干問題備受關注，其中主要的討論包括：
  
  

  (a)	善用空置攤檔：截至2019年12月31日，公眾街市的總空置率約為13%。8註釋符號代表數字包括一些因為改善工程或其他運作需要而被凍結的空置攤檔。請參閱Food and Health Bureau (2020b)。 現時，長期空置的檔位會以優惠底價供公眾人士競投。9註釋符號代表根據有關安排，食環署將空置6個月或8個月以上檔位的競投底價分別降至原底價的 80%或60%，並以為期3年的租約出租。空置8個月或以上而未能透過上述方法租出的檔位，將以3個月短期租約的形式按相同底價作公開競投。請參閱Food and Health Bureau (2019)。 此外，食環署可按運作需要，例如進行改善工程，凍結出租空置攤檔。儘管如此，有意見認為應善用空置攤檔，以更具彈性的條款出租檔位，或將檔位改作社區設施之用；
  (b)	拓闊公眾街市的貨品組合：一個配備合適貨品組合的街市，能夠提供各式各樣的糧食和日用品，吸引遠近各方的顧客。根據食環署的檢討結果，10註釋符號代表請參閱Food and Health Bureau (2018)。 在2018年，本港公眾街市大部分攤檔(73%)提供新鮮糧食或熟食。然而，基於歷史緣故，公眾街市仍有約21%的攤檔售賣衣服及鞋履等非食物類乾貨，惟不同街市的貨品種類比重有較大分野。以其中一個街市為例，近半數攤檔售賣非食物類乾貨。貨品組合失衡，被視為街市人流稀疏和不積極經營的原因之一。有意見認為，較多元化的貨品組合可令街市增添活力；11註釋符號代表請參閱Legislative Council Secretariat (2019)。 及
  (c)	推行新管理措施：政府現正研究在新建和翻新後的公眾街市推行管理改革，考慮中的措施包括：(i)將公眾街市的日常管理工作外判；(ii)引入機制考慮現有租戶的往績及表現作為續租的條件之一；12註釋符號代表現時，檔主常見干犯的不當行為包括阻塞通道、未經許可而改變攤檔用途，以及不積極經營攤檔。如屢被定罪及違反租約，檔主可被終止租約。請參閱Food and Health Bureau (2018)。 及(iii)按貨品種類區分檔位租戶。 然而，不少意見關注市場原則在管理改革所佔的比重，若街市的日常管理按「整體承租街市模式」13註釋符號代表整體承租街市模式以單一租約把街市租予一個承租商。承租商負責整個街市的管理，包括分租檔位予個別檔戶。請參閱GovHK (2017)。 被外判，有可能加重檔主的租金負擔。同時，亦有意見指出，由於公眾街市扮演特定的社會功能，因此檔位租戶應得到照顧，以便為市民提供價格相宜的糧食和日用品。

新加坡公眾街市的活化措施

• 與香港的情況相似，新加坡於數十年前興建小販中心，以安置街上擺賣的小販。此後，新加坡政府逐步增撥資源，改善小販中心的環境。例如，當局在2001年投放4億2,000萬新加坡元(18億3,000萬港元)翻新當時所有小販中心，並在2011年宣布在全國逐步興建20個全新的小販中心。^{14註釋符號代表當地現有的小販中心已於2013年完成翻新。至於計劃興建的20個全新的小販中心，其中7個已投入營運，其餘則會於2027年或之前落成。} 現時，國家環境局(National Environment Agency)("環境局")^{15註釋符號代表環境局是隸屬環境及水源部(Ministry of Environment and Water Resources)的法定機構，負責確保及改善新加坡的潔淨和綠化環境。請參閱National Environment Agency (2020c)。} 共管理81個小販中心，^{16註釋符號代表目前，環境局亦負責規管新加坡33個獨立熟食中心。請參閱Data.gov.sg (2017)及National Environment Agency (2020c)。} 當中3個是獨立濕貨市場，另外78個同時包括濕貨市場及熟食中心。小販中心的檔位可劃分為熟食攤檔，以及售賣新鮮糧食與日用品的街市檔位。^{17註釋符號代表小販中心的攤檔分布，街市檔位佔當中的57%，而熟食檔位則佔43%。請參閱Department of Statistics Singapore (2020)及Data.gov.sg (2017)。}
• 相對於香港，新加坡更重視小販中心的社會功能，包括提供價格相宜的糧食及日用品、創業與謀生的機會、以及公共空間進行社區活動。在興建全新的小販中心之餘，新加坡政府亦採取多項措施改善街市管理、支援現有租戶和新租戶，以及令街市環境更添活力。因此，自2014年以來，小販中心人流暢旺，顧客滿意度亦維持在90%以上。^{18註釋符號代表有關數字取自環境局兩年一度的小販中心顧客觀感調查(Perception Survey of Hawker Centre Patrons)，該調查曾分別於2014年、2016年和2018年進行。請參閱National Environment Agency (2019b)。}

小販中心的優化管理模式

• 自2015年起，新加坡政府在7個新建小販中心引入優化的街市管理模式。根據社會企業小販中心(socially-conscious enterprise hawker centres)("社企小販中心")模式，環境局可邀請社企提交標書，競投營運指定的小販中心，^{19註釋符號代表當地現時由5間私營社企經營7個社企小販中心，其中1個中心同時包括濕貨市場與熟食市場。} 其中建議收取較低檔位租金和檔位分配安排較佳的標書可獲優先考慮。社企小販中心的營運者須接受三年一度的表現檢討，但營運者可靈活制訂經營策略、優化租戶組合及增強街市活力。部分營運者因此推出創新服務，包括電子支付、接駁巴士往來小販中心及全島食物送遞服務。^{20註釋符號代表請參閱National Environment Agency (2018)。}
• 自社企小販中心模式推行後，據報有意見關注相關管理模式會導致租金上升，與租戶訂立的合約條款亦有欠清晰。^{21註釋符號代表在2018年，當地7個社企小販中心每月租金中位數約為2,000新加坡元(11,620港元)，而現時由環境局經營的小販中心每月租金中位數則為1,700新加坡元(9,877港元)。據新加坡政府表示，7個社企小販中心錄得稍高的租金水平，是因為該類中心是全新落成並附設較佳的配套及設施。請參閱Today (2018)。} 環境局隨後於2018年進行檢討，調整上述模式，並要求社企小販中心營運者：(a)撤銷對租戶而言過分苛刻的合約條款；^{22註釋符號代表根據環境局，合約條款的修訂主要關乎檔位的經營日數及時數、保證金及終止租約的通知期、就違例事項可向檔主收取的算定損害賠償(liquidated damages)上限，以及與租約相關的法律費用豁免。請參閱National Environment Agency (2019a)。} 及(b)不得在租約期內提高租金或管理費用。^{23註釋符號代表經營開支一般涵蓋雜費、水電費和熟食檔位的餐桌清潔費。}

熟食攤檔扣分制

• 環境局亦制訂扣分制度，以確保街市管理和環境衞生。根據該制度，違反公眾衞生要求的熟食攤檔可被罰款^{24註釋符號代表嚴重和重大違例行為的罰款由300新加坡元至500新加坡元不等(1,670港元至2,780港元)，而輕度違例行為則罰款200新加坡元(1,110港元)。} 及/或扣分。干犯嚴重的違規行為(serious offence)，例如出售不潔食物，可扣6分及罰款。若犯重大的違規行為(major offence)，例如把不潔物品放置於與食物接觸的地方，可扣4分及罰款。輕度的違規行為，例如未有在處所展示牌照，則只會被處以罰款。持牌人如在1年內累計被扣12分或以上，視乎其檔位的往績可被暫時停牌或吊銷牌照。^{25註釋符號代表一般而言，持牌人如在1年內被扣滿12分，會被停牌2星期。首次停牌後的1年內如再被扣滿12分，則會被停牌4星期。若持牌人在第2次停牌後的1年內再被扣滿12分，其牌照將被吊銷。請參閱National Environment Agency (2014)。}

扶持現有租戶及新租戶

• 新加坡政府扶持現有租戶和新租戶，為市民提供價格相宜的糧食與日用品。例如，租戶如受大型翻新工程或不利經營環境^{26註釋符號代表隨着2019年冠狀病毒病疫情爆發，小販中心租戶獲免租5個月。請參閱Ministry of Finance (2020)。} 影響，可獲租金減免。同時，為協助新建的小販中心吸引顧客，其租戶在首兩年營業期間，可參與分階段租金優惠計劃。^{27註釋符號代表根據分階段租金優惠計劃，新建小販中心的租戶在首年及次年經營期間分別可獲20%及10%的租金減免。請參考National Environment Agency (2019c)。}
• 除了租金優惠外，新加坡政府亦提供財政支援，以促進小販中心的經營效率。例如，街市檔位及熟食檔均可申領小販生產力津貼(Hawkers' Productivity Grant)，就購買切肉機、食物處理器材及無線取餐裝置等自動化設備，獲得高達80%的補貼。^{28註釋符號代表此項津貼在2017年推出，最初只適用於熟食檔位。自2020年3月起，津貼的涵蓋範圍擴大至小販中心的所有檔位。根據當局規定，獲資助的自動化設備須顯著節省檔主的人手。請參閱National Environment Agency (2020d)及The Strait Times (2020)。} 自2020年6月起，當局亦鼓勵檔主採用電子支付系統，以減少與顧客的直接接觸。檔位若持續採用電子支付系統，每月可獲最多300新加坡元(1,668港元)的津貼，為期5個月。^{29註釋符號代表根據小販樂學數碼計劃(Hawkers Go Digital scheme)，攤檔檔主如在1個月內完成至少20次電子交易，而每筆交易價值至少達1新加坡元(5.5港元)，即合資格獲發電子支付獎勵，為期最多5個月。請參閱Infocomm Media Development Authority (2020)。}
• 近年不少檔主年事漸高，攤檔可能因無人接手而出現後繼無人的問題。^{30註釋符號代表新加坡小販的年齡中位數為60歲。請參閱National Environment Agency (2020b)。} 新加坡當局認為有需要為此計劃，促進小販中心的持續發展，為未來世代延續新加坡的小販文化。當地自2018年起推展培育計劃，讓個別人士試行經營熟食檔。在該計劃下，有關當局提供多個試業檔位，出租予制訂妥善可行業務方案的新經營者。試業檔位首9個月的租金為市值租金50%，其後6個月則增至75%。試業期後，經營者可選擇在同一地點繼續租用相關檔位。^{31註釋符號代表截至2020年4月，新加坡約有10個試業檔位可供申請經營。請參閱Channel News Asia (2019)。}

增添街市活力的措施

• 環境局自2017年起支持在小販中心舉辦社區活動。環境局透過活力小販中心計劃(Vibrant Hawker Centres Programme)向社區或教育團體提供最多2,000新加坡元(11,120港元)的資助，用以舉辦非牟利活動。擬議舉辦的活動須善用小販中心內的空置空間，活動內容亦應與鄰近社區有關連。上述計劃涵蓋的活動包括烹飪工作坊、藝術表演和公眾討論會等。^{32註釋符號代表請參閱National Environment Agency (2020d)。}

結語

• 公眾街市的活力取決於其建築環境、貨品組合和管理模式等一連串因素。在香港，政府就公眾街市的管理推行改革，但市民關注到相關措施能否促進街市的活力，同時避免對租戶的經營構成影響。
• 相對於香港，新加坡更為重視公眾街市的社會功能，尤其是當局將新建小販中心外判給社企營運，容許後者靈活地優化租戶組合，以及推出創新服務。與此同時，政府提供各項誘因，協助租戶提供價格相宜的糧食和日用品，新經營者則可參與培育計劃並獲得租金優惠。

立法會秘書處
資訊服務部
資料研究組
林俊宇
2020年11月12日