ISE08/20-21

• 香港不時發生虐待兒童("虐兒")^{1註釋符號代表根據社署指引，虐兒的定義是"對18歲以下人士作出或不作出某行為以致兒童身/心健康發展受危害或損害"。請參閱Social Welfare Department (2020a)及Child Fatality Review Panel (2019)。} 事件，每年平均有6宗因襲擊引致兒童死亡的個案，情況備受關注。1999-2019年期間，社會福利署("社署")接獲的新增虐兒個案上升75%至1 006宗，但此呈報數字普遍被認為低於實際個案數目。^{2註釋符號代表蘋果日報(2019)及陳仲謀(2019)。} 根據現行自願通報機制，受害者家人及相關專業人士(如醫生、教師及社工)並無法定責任通報懷疑虐兒個案，妨礙及早辨識及介入保護易受傷害的兒童。
• 香港已將虐待及性虐待兒童列為刑事罪行，但與其他地方不同，本港並無就虐兒訂立專門法例。雖然社署已為處理虐兒個案制訂詳細的程序指引，但現行的自願通報方式經常被批評為過於"被動及屬補救性質"。^{3註釋符號代表李明生(2018)及蔡蘇淑賢(2018)。} 為及早作出預防，申訴專員在2019年10月建議"強制舉報"懷疑虐兒個案。^{4註釋符號代表Office of the Ombudsman (2019)。} 其後，一名立法會議員在2019年12月向立法會提交要求強制通報的議員條例草案，但該條例草案被裁定違反立法會《議事規則》，因而未能進一步展開立法程序。^{5註釋符號代表2019年12月9日，福利事務委員會曾討論張超雄議員提出有關實施虐兒強制性通報機制及禁止體罰的議員條例草案。2020年7月14日，立法會主席裁定有關條例草案會對政府"現有工作流程帶來重大改變"，因此根據立法會《議事規則》第51(3)條，裁定該條例草案不可向立法會提出。請參閱Legislative Council (2020)。}
• 環顧全球，至少70個地方於2018年或以前把強制通報懷疑虐兒個案，列為法定責任。^{6註釋符號代表International Society for the Prevention of Child Abuse and Neglect (2018)。} 具體而言，澳洲某些省份早於50年前已立法規定通報虐兒的責任，當地的通報框架被譽為有效辨識隱藏虐待個案的機制。^{7註釋符號代表World Health Organization (2006)及Mathews, B. et al. (2007)。} 本期《資訊述要》會先簡述香港在處理虐兒的最新政策發展，繼而審視澳洲的相關主要措施。

香港打擊虐兒的政策發展

• 法例條文：有關保護兒童免受虐待及性虐待的法例條文，現時散見於不同條例，包括《侵害人身罪條例》(第212章)及《刑事罪行條例》(第200章)。然而，社會關注到相關法例存在漏洞，包括(a)對兒童的年齡定義不一致，介乎14-18歲；(b)虐兒及父母施行體罰之間的界線含糊；(c)舉證和起訴門檻偏高；及(d)罰則過輕，欠缺阻嚇力。^{8註釋符號代表2018年6月，高等法院就一名7歲女童受虐成為植物人的案件頒下判決時表示，第212章所訂現行10年的最高監禁罰則應予提高，以涵蓋案情嚴重的案件。請參閱Reform Commission of Hong Kong (2019)。} 政府認同制定保護兒童專門法例的建議或有其"好處"，但卻仍未將之納入施政綱領。^{9註釋符號代表Legislative Council (2018)。} 有鑑法例存有上述漏洞，香港不時發生虐兒慘劇。2006-2015年期間，本港共有58名兒童因襲擊而死亡，當中72%施虐者為受害人父母，10%為親人。
• 自願通報機制：自1981年起，社署已制訂處理虐兒個案的程序指引，供相關專業人士以自願方式通報及處理這類不幸事件。^{10註釋符號代表《處理虐待兒童個案程序指引》最初在1981年發布，其後分別在1993年、1998年、2007年、2015年及2020年先後5次更新。請參閱Social Welfare Department (2020b)。} 過去20年間，社署每年接獲的新增虐兒個案上升75%，至2019年多達1 006宗，當中最常見的虐待方式是身體虐待(佔43%)，其次是性虐待(30%)及忽略(24%)。相對於18歲以下的兒童人口，2019年的新個案發生率估計約為0.1%。^{11註釋符號代表Social Welfare Department (2020a)。}
• 現行制度的限制：然而，這些呈報數字普遍被認為低於實際個案數目，因而或有誤導之嫌。以受害人的家庭成員為例，若疑犯為同居家人，其他家庭成員通常傾向不作舉報。即使是專業人士，根據2010年完成的醫生調查，"舉報不足的情況常有發生"，原因是顧慮到缺乏"足夠證據"，而通報可能對受害人與家人"弊多於利"。^{12註釋符號代表Leung, P.W.S. et al. (2010)。} 部分提供前線輔導服務的關注團體亦表示，社署的虐兒個案數字只屬冰山一角。^{13註釋符號代表防止虐待兒童會在2018年提交立法會的意見書中指出，現行處理虐兒的機制仍有不足。意見書亦引用香港大學在2003-2004年期間進行的調查，指出虐兒個案的通報數字僅佔全部個案1%。請參閱防止虐待兒童會(2018)。}
• 公共機構的政策檢討：2019年10月，申訴專員公布主動調查報告，建議探討"強制舉報懷疑虐兒個案的可行性"，尤其是要求與兒童有直接接觸的專業人士(例如醫生、護士、教師和社工)作出通報。另外，法律改革委員會("法改會")亦正考慮制訂新的刑事罪行，針對負責人(如父母及照顧者)未能保護其照顧兒童情況，即使相關負責人在事件中只是旁觀者。^{14註釋符號代表Law Reform Commission of Hong Kong (2019)。} 法改會正在整理2019年8月完成的公眾諮詢中收集所得的意見，協助作出最終建議。
• 主要關注事項：強制通報雖有利於及早協助虐兒受害者，但在亦引起不少執行上的關注。首先，一般而言，區分父母體罰與真正虐兒個案並不容易，可導致誤報。^{15註釋符號代表以本港法律角度而言，父母對子女進行溫和體罰(例如打手板或罰企一會)只會視為"教養問題"，而非虐待。請參閱Legislative Council (2019)。} 以加拿大為例，多達31%通報個案最終列為無法證實，另有4%甚至屬於有意捏造。^{16註釋符號代表Trocme, N. and Bala, N. (2005)。} 其次，無法證實的通報個案大增，會令保護兒童制度不勝負荷，亦對公共財政造成壓力。社署曾在2020年6月表示，若實施本地強制通報懷疑虐兒規定，將涉及最少70個新增常額職位，以負責調查工作，每年的額外經常開支為6,000萬港元。不過，這個估算被指為誇大數字。^{17註釋符號代表一名立法會議員回應指政府的開支估算"並無需要，亦屬明顯誇大"。請參閱Legislative Council (2020)。} 第三，年幼受害人或因害怕面對法律程序，更不願意向其信任人士披露受虐事件。同樣地，多達五分之二的受訪醫生曾表示不願因懷疑虐兒個案而"牽涉入法庭或法律程序"。^{18註釋符號代表Leung, P.W.S. et al. (2010)。}

澳洲的強制通報懷疑虐兒個案制度

• 澳洲在2019年年中共有560萬名18歲以下兒童，佔整體人口22%。^{19註釋符號代表Australian Bureau of Statistics (2020)。} 政府高度重視保護兒童，並投放龐大資源調查虐兒通報個案。隨着民眾意識日益提高，當地受虐兒童的確認數目在20年間急增120%，至2018-2019年度的47 500位，個案發生率為0.9%。^{20註釋符號代表Australian Institute of Health and Welfare (2000及2020)。} 澳洲的虐兒個案中，精神虐待佔大多數(54%)，主要由"目睹家庭暴力"所引致。^{21註釋符號代表精神虐待在澳洲又稱為"情緒虐待"。自2000年代以來，"目睹家庭暴力"亦被視為精神虐待的一種。} 其次是忽略兒童(21%)、身體虐待(15%)及性虐待(10%)。
• 法律框架：澳洲6個省及2個領地的法例中，容許父母為訓導而對子女施以"合理體罰"，但虐兒則屬非法。^{22註釋符號代表一般衡量"合理"體罰的方式通常取決於(a)兒童的年齡及體型；(b)懲罰方式；(c)兒童的邏輯思維能力；及(d)所造成的傷害。2001年12月，新南威爾斯亦訂定"不合理"體罰的法律定義，禁止父母向兒童頭部或頸部施行體罰及對兒童造成長期傷害。} 上述8個地方的地區政府，均為兒童提供法律保護。總體而言，這8個地方近年均加重虐兒相關罪行的刑罰。^{23註釋符號代表以新南威爾斯為例，該省政府在2018年6月修訂法例，將"持續性虐待兒童"罪行的最高刑罰由25年監禁提高至終身監禁。同樣地，昆士蘭議會在2019年5月通過法例修訂，將"沒有提供必需品"罪行的最高刑罰由3年監禁提高至7年監禁。請參閱New South Wales Government (2018)及Queensland Government (2019)。} 全國層面方面，澳洲在2009年6月公布《全國保護兒童框架》，並每3年更新行動計劃一次。當地將保護兒童視為"眾人的事"，提倡全民預防與及早介入。^{24註釋符號代表Council of Australian Governments (2009)及Department of Social Services (2018)。}
• 強制通報制度相關法例：南澳洲在1969年修訂《兒童保護法》，是澳洲為懷疑虐兒個案實施強制通報責任的首個省份。澳洲其他省份及領地亦在1975-2009年期間陸續制定類似法例。^{25註釋符號代表Mathews, B. (2014)。} 聯邦層面方面，澳洲亦於1975年制定《家事法》，載列各項通報虐兒的責任。儘管不同省地的法例細節或有差別，但澳洲各省地的強制通報制度亦有共通點，要點簡述如下：
  
  

  (a)	選定專業人士的通報責任：概括而言，最少4類與兒童有較直接接觸的澳洲專業人士被指定為"強制通報者"，包括(i)教師；(ii)警員；(iii)醫生；及(iv)護士。在某些省地，通報者亦包括社工，而北領地甚至將強制通報責任擴及全體民眾；
  (b)	強制通報適用的虐待範疇：澳洲各省地均將"身體虐待"及"性虐待"列為必須通報事項，另有5個省份亦將"情緒虐待及忽略"列入其中。通報者如"有合理理由"相信已知及懷疑虐待個案會對兒童造成"重大傷害"，便須作出通報；
  (c)	通報者的法律保障：為了保護通報者，澳洲會將其身份保密。此外，通報者如出於善意作出通報，可免受任何民事及刑事法律檢控，亦可在工作崗位免受不利後果的影響。類似保障亦適用於自願通報者；
  (d)	不作通報的罰則：除了新南威爾斯外，澳洲各地的專業人士如未有履行通報責任，可被處以罰款，最高罰款介乎維多利亞的1,410澳元(7,860港元)，至北領地的26,000澳元(145,080港元)。26註釋符號代表新南威爾斯過往的最高罰款為22,000澳元(122,760港元)，但其後在2008年因應兒童保護服務特別調查委員會的建議而撤銷。請參閱Mathews, B. (2014)。 在澳洲首都領地，違例者同時更可被監禁最多6個月。整體而言，以上罰則普遍能有效鼓勵作出通報；
  (e)	通報渠道：各省政府轄下的所有保護兒童部門均設有24小時虐兒通報專線。通報者須向保護兒童主任提供懷疑個案的細節(例如描述虐待情況、受害人的家庭歷史及有關兒童面對的風險)；
  (f)	跟進行動：保護兒童主任會按通報資訊，調查達至危害兒童風險門檻的個案。當局會就屬實個案，提供範圍廣泛的家庭支援服務。如受虐兒童在現有家庭環境被認為不安全，保護兒童部門或會採取最後手段，進一步作出干預。2019年，當局基於安全考慮，就虐兒屬實個案中涉及的四分之一兒童，發出照顧及保護令，並提供家居以外的照顧服務；及
  (g)	為受虐兒童提供法律支援：對於涉及嚴重身體及性虐待的法律案件，澳洲各地家事法庭在2003年7月推出特快計劃，將審訊時間加快至6個月內完成。當地會安排同一法官負責整個審訊程序，受害人可獲委派獨立律師代表，而法律援助費用則不設上限。27註釋符號代表Family Court of Australia (2016)。

• 提升意識後通報個案增加：澳洲實施強制通報制度後，虐兒通報個案在20年間飆升337%至2018-2019年度的451 200宗。當中約342 600宗或四分之三通報個案，須由保護兒童部門提供支援服務，包括62%相對溫和事故，只須提供專業建議或服務轉介；另有14%涉及較嚴重虐待，須作深入個案處理及提供家庭支援。^{28註釋符號代表Australian Institute of Health and Welfare (2000及2020)。} 至於餘下的68 700宗或15%的通報個案，則屬無法證實，部分是由於難以清楚界定為父母管教的"合理體罰"。^{29註釋符號代表Australian Institute of Family Studies (2017)。}
• 額外資源要求：為處理日漸增加的虐兒個案，澳洲兒童保護"介入服務"的經常開支在短短5年間，大增30%至2018-2019年度的16億澳元(88億港元)，遠超澳洲財政預算整體經常開支的17%增長率。^{30註釋符號代表Productivity Commission (2020)。} 儘管強制通報涉及額外資源負擔，部分學者認為這是必要的兒童安全保障，而其"經濟及社會公義方面的裨益"遠遠超過"任何弊處"。^{31註釋符號代表Mathews, B. and Bross, D.C. (2007)。}

結語

• 為及早辨識虐兒個案，社會上有建議指本港應推行強制通報制度。然而，有意見關注到這或會涉及額外資源，以作篩選及調查因而增加的個案，並為受害人提供跟進支援服務。
• 澳洲的某些專業人士(例如教師及醫生)，被列為懷疑虐兒個案的強制通報者，可獲法律保障，而其身份亦會獲得保密。通報者如未有履行責任，可被罰款甚至監禁。儘管涉及額外資源，澳洲的強制通報制度被認為可及早辨識虐兒個案，並提高社會的保護兒童意識。

立法會秘書處
資訊服務部
資料研究組
林昇陽
2020年12月1日