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• 本港現時約有58 400名單親人士須養育18歲以下子女，佔育有未成年子女家庭的8%。^{1註釋符號代表本文中，香港的單親人士指(a)與18歲以下子女同住；及(b)因離婚或分居原因而成為單親的人士，不包括未婚及已喪偶人士。} 由於需要扶養子女，不少單親人士會與前配偶訂定贍養費安排，但亦有因收款困難而卻步。根據政府統計處("統計處")的一項調查，2015年所有應獲贍養費的離婚人士當中，41%未能從前配偶取得全數贍養費，但他們大多數(88%)沒有向法庭申請追討欠款，原因之一是法庭程序相當繁複。^{2註釋符號代表此統計數據涵蓋所有離婚或分居人士，不論他們是否育有子女。請參閱Census and Statistics Department (2016)。} 鑒於多達三分之一單親家庭生活在貧窮線之下，社會上一直有聲音要求政府設立獨立管理局，代表受款人收取贍養費。
• 1997-2020年間，前立法局/立法會曾通過至少3項支持設立贍養費管理局的議案。然而，政府在2000年發表檢討報告，拒絕接納該建議，部分原因是公眾未必認同僅為了追收私人債項而"授予一個公共機構這樣廣泛的權力"。^{3註釋符號代表Home Affairs Bureau (2000)。} 報告並指出，該建議對贍養費受款人和納稅人而言，"不會比改善現行制度帶來更多顯著的好處"。其後，政府在2000年代初擴大法庭追討贍養費的權力，惟至今成效有限。2001-2015年間，拖欠贍養費個案數目增加13%至13 900宗，令社會上最近再響起要求政府進一步介入的呼聲。
• 綜觀全球，不少富庶地方(如澳洲、新西蘭、英國和美國)均設有專項計劃或成立公共機構，協助單親人士收取子女贍養費。新西蘭政府於1992年推出子女扶養計劃，每年成功解決五分之四的贍養費欠款個案。本期《資訊述要》先概述香港近期的政策發展，繼而論述新西蘭的子女贍養費追討計劃。

香港子女贍養費政策的近期發展

• 單親家庭的經濟困境：本港在2019年有334 000名成年人屬離婚/分居人士，當中58 400人(即17%)與18歲以下子女同住。單親人士由於須負起照顧子女的責任，較有可能離開職場或縮短工作時間，因此子女贍養費或綜合社會保障援助("綜援")是他們的重要收入來源。^{4註釋符號代表在2018-2019年度，就單親的綜援受助人而言，子女贍養費佔其非福利收入的20%。請參閱Labour and Welfare Bureau (2020)。} 單親家庭在2018年的每月收入中位數僅為16,900港元，只及全港育有子女的家庭每月收入中位數(即35,000港元)的一半。不僅如此，約有三分之一(35%)單親人士更生活在貧窮線之下。
• 現行經法庭追討子女贍養費的制度：根據《婚姻法律程序與財產條例》(第192章)，未能在離婚訴訟中與前配偶私下達成協議者，可向法庭申請贍養令。截至2015年，由法庭發出的有效贍養令共約5萬個，相信當中不少是發給育有子女的離婚人士。一旦贍養費被拖欠，受款人可向法庭申請扣押入息令，命令僱主從贍養費支付人的工作收入中扣除欠款，再交予贍養費受款人。^{5註釋符號代表Home Affairs Bureau (2019)。} 扣押入息令亦適用於贍養費支付人的其他入息來源(如租金收入)。
• 九成遭拖欠贍養費人士沒有採取法律行動：根據統計處的資料，2015年有13 900宗拖欠贍養費個案，佔贍養費個案總數的40.5%。^{6註釋符號代表包括4 600宗自願訂立贍養費協議的個案，但不包括20 800宗象徵式收取前配偶1元贍養費或仍在等待法庭判決贍養費款項支付方式的個案。請參閱Census and Statistics Department (2016)。} 不過，有88.1%遭拖欠贍養費人士沒有採取法律行動，以追討欠款，部分原因是法律程序繁複，對於那些需要法律援助的貧困單親人士尤以為甚。據報有些法庭案件單是排期聆訊便需時兩年之久。^{7註釋符號代表香港社會服務聯會：《離婚單親家庭貧窮研究》。} 當被問及未有採取法律行動的原因時，27.2%贍養費受款人認為"前配偶不會支付贍養費"，22.5%指"提出法律訴訟的程序太繁複"，而18.7%則表示"未能聯絡前配偶"。^{8註釋符號代表此外，26.5%遭拖欠贍養費人士表示，未有採取法律行動是因為"前配偶沒有能力支付贍養費"。請參閱Census and Statistics Department (2016)。}
  
  當局計算綜援福利金額是假設單親人士可按時收取贍養費。如遭拖欠贍養費，單親家庭便要面對更大經濟困難。據一項研究的推算，在2015年被拖欠贍養費的單親家庭的貧窮率為58.7%，較領取贍養費的單親家庭的比率高9個百分點。^{9註釋符號代表當中或涵蓋離婚/分居人士並非其同住兒童的父母的家庭，有關數字須小心解讀，但這類個案理應僅屬少數。請參閱Census and Statistics Department (2016)及香港社會服務聯會：《離婚單親家庭貧窮研究 - 從贍養費出發簡報》。}
• 1997-1999年間的改革建議：過去23年來，社會上不時有聲音要求當局設立"贍養費管理局，代表離婚人士收取和追收贍養費"，以免單親人士須為此與前配偶交涉。前立法局/立法會曾分別在1997年2月及1999年12月通過兩項支持相關建議的議案。因應該等議案，政府進行了政策檢討，並在2000年5月發表報告，拒絕接納有關建議，原因是(a)不宜為了追收"私人債項"而授予一個公共行政機構廣泛的權力；(b)海外地方的贍養費管理局負責判定子女贍養費金額，與現行制度下法庭的工作重疊；及(c)設立這類新機構的成本效益成疑。^{10註釋符號代表Home Affairs Bureau (2000)。}
• 2000年代初推行的措施收效有限：政府否決上述建議後，在2000-2005年間推出若干措施改善法院為主的追討制度，包括：(a)放寬發出扣押入息令的準則；(b)向拖欠贍養費的前配偶徵收附加費；(c)准許某些政府部門(如入境事務處)向贍養費受款人的律師披露支付人的地址，以便追討欠款；及(d)協調與追討贍養費有關的法律援助申請和調整綜援金額申請。^{11GovHK (2019)及Home Affairs Bureau (2020)。}
• 再度要求政府介入：隨着當局推行改善措施，拖欠贍養費個案的比例由2001年的57.2%降至2015年的40.5%，但在2016-2018年間就追討贍養費提出的扣押入息令申請卻只有35宗，相當於2015年拖欠贍養費個案總數不足1%。^{12Census and Statistics Department (2016)及GovHK (2019)。} 雖然法庭有權向拖欠贍養費的前配偶發出命令以扣取欠款，但被拖欠贍養費的單親人士仍往往因為擔憂法律程序複雜而不願採取法律行動，致使經濟困境延長。立法會最近又在2020年6月通過一項議案，促請成立贍養費局以協助追討子女贍養費，並設立緊急援助基金，幫助被拖欠贍養費的貧窮單親人士。^{13Legislative Council Secretariat (2020)。} 另一方面，家庭議會在2018年6月委託顧問進行一項相關研究。該研究原訂在2019年年底前完成，但由於爆發2019冠狀病毒病疫情，研究工作有所延誤。

新西蘭的單親家庭子女扶養計劃

• 新西蘭現時約有200 000個單親家庭，佔全國育有子女的家庭總數高達28%。1992年前，該國採用雙軌的子女贍養費制度。一方面，子女贍養費事宜主要交由法庭裁決；另一方面，社會福利部作為向單親人士發放社會保障福利的主管機構，亦會向受助人的前配偶追收贍養費，以收回提供相關福利的成本。
• 1992年前雙軌制的局限：然而，雙軌並行的子女贍養費制度問題叢生，容易造成混亂。首先，法庭判決的贍養費金額與社會福利部計算的金額差異很大，因為兩者採用的評定方法不同。再者，沒有申領社會援助的單親人士投訴相關法庭程序既複雜又冗長。第三，法庭和社會福利部追討贍養費的工作均成效不彰，1990年成功收回款項的比率只有約40%。^{14Inland Revenue (2010)及Department of Justice Canada (2015)。} 基於上述原因，新西蘭政府決定承擔責任，保障單親家庭子女的福祉。
• 1992年推出的子女扶養計劃：經過歷時兩年的政策檢討，新西蘭在1991年通過《子女扶養法令》，並在1992年7月推出新的子女扶養計劃，全權處理單親人士的贍養費事宜，而且費用全免。此後，新西蘭政府自2013年起進行多次小規模改革，主要涉及計算贍養費和罰款金額的技術細節。^{15自2013年起推行的改革主要關乎(a)調整計算公式，以反映照顧子女的實際開支和離婚後父母分別承擔的責任；及(b)調低欠款利息，鼓勵拖欠贍養費的前配偶還清債務。請參閱New Zealand Parliament (2013)。} 簡而言之，子女扶養計劃的要點如下：
  
  

  (a)	稅務機關成為子女贍養費的主管當局：改革後，新西蘭的稅務部取代社會福利部及法庭，全盤管轄子女贍養費事宜。這安排好處在於該部門可查閱所有稅務資料，而且擅於追討欠款。作為稅務局的其中一個工作項目，子女扶養計劃在2019年處理約136 000名單親人士的贍養費事宜；16稅務部之下沒有獨立部門執行子女扶養計劃，但在2009年估計有520名職員負責相關工作，佔稅務部人手的9%。請參閱Controller and Audit-general (2010)及Inland Revenue (2020b)。
  (b)	強制從贍養費支付人的每月工資扣除欠款：前配偶若沒有拖欠款項，可直接向稅務部支付贍養費，或透過自動扣除工資安排支付贍養費，再由稅務部將款項轉交受款人。如支付人過期未付贍養費，稅務部可直接從其每月工資中扣除相應款額；17新西蘭政府在2020年3月提交法案，旨在把直接扣薪訂為前配偶薪支付贍養費的預設安排。該法案現時仍在專責委員會審議的階段。請參閱Deloitte (2017)及New Zealand Parliament (2020).
  (c)	沒有領取社會援助的離婚人士可自願參與計劃：領取社會援助的單親人士的贍養費，必須由稅務部計算金額及負責代收。 至於其他沒有領取社會援助的單親人士，他們可以有若干選擇。第一，他們可自行與前配偶就所有相關事宜訂立私人協議。第二，他們可與前配偶就贍養費訂立私人協議，但要求由稅務部代收款項。第三，他們可要求按社會援助受助人的方法處理其個案；18Inland Revenue (2020a)。
  (d)	最終可訴諸法庭：雖然法庭已無權處理一般贍養費事宜，但對於爭議個案，法庭仍可作最終裁決。例如，前配偶若對贍養費的計算金額有異議(即使該金額已由稅務部再覆核)，可向法庭申請重新計算金額。在追收欠款方面，稅務部若決定應向前配偶施加更重罰則，可向法庭申請禁止離境令或再作判刑；19Ministry of Justice (2020)。
  (e)	與其他部門分享資訊以追踪拖欠贍養費的前配偶：若前配偶拖欠贍養費，稅務部可根據《隱私法令》下的"核准信息共享協議"要求其他部門提供其位置和地址。海關局在2019年便協助追踪到10 300名嘗試進入或離開新西蘭的欠付贍養費人士，相當於全年拖欠個案的24%；及
  (f)	從贍養費收回社會援助福利的開支：接受社會援助的單親人士可先行全數領取各項社會福利金。在稅務部收到他們的應得贍養費後，政府會保留款項，抵銷已支付的福利成本。202019年，新西蘭政府保留代收贍養費的38%或1億8,100萬新西蘭元(9億5,000萬港元)，抵銷已支付的社會福利開支，其餘62%款項則直接轉交沒有領取社會援助的單親人士。請參閱 Inland Revenue (2019)。

• 政策成效：在保障單親人士獲得穩定收入方面，新西蘭的子女扶養計劃似乎頗見成效。首先，大部分離婚父母(即使是沒有領取社會援助的人士)均選擇使用子女扶養計劃處理贍養費事宜。稅務部在2019年處理多達136 000宗個案，佔單親家庭總數接近70%。再者，2019年的贍養費個案中，70%均獲準時全數支付，而欠款個案中有79%亦可在一年內得到解決。第三，新西蘭的贍養費收款比率按金額計算於2019年高達82%，為1990年僅約40%的兩倍。而兩個數字的計算方法大體相同。^{211998年12月，立法會秘書處出版"海外國家的子女扶養局"的研究報告時，並未能確定新西蘭政府於1992年推出子女扶養計劃前後的收款比率，是否以相同方式計算。2020年10月，資料研究組進一步向新西蘭稅務部查詢，後者以電郵確認1990年和2019年的數字，大體可比，因為兩者均是以該財政年度的已收款項，除以同年度的前配偶應繳款項(撇除過去年度累積的債務)。請參閱 Legislative Council Secretariat (1998)。} 最後，新西蘭政府於2017年進一步檢討子女扶養計劃，結論是"該計劃的基本原則行之有效"，但有需要再作改進。^{22New Zealand Parliament (2020)。}
• 雖然子女扶養計劃成效不俗，但該計劃在2019年的行政開支為8,700萬新西蘭元(4億5,600萬港元)，相當於同年所收取贍養費總額的18%。^{23Inland Revenue (2019及2020b)。} 2016年，拖欠子女扶養計劃的金額達33億新西蘭元(183億港元)，惟當中80%是未繳付的罰款而非贍養費欠款。^{24最近，附註17提及的法案亦建議進一步降低罰則，為欠款者日後準時支付贍養費提供誘因。請參閱Beehive.govt.nz (2020)及Inland Revenue (2019)。}

結語

• 本地單親人士因被拖欠子女贍養費而陷入經濟困境的情況屢見不鮮。新西蘭在1992年設立的專項計劃(即子女扶養計劃)有助改善收取贍養費的情況，並提升兒童的整體福祉。然而，該計劃取代了若干本應由法庭行使的職能，而新計劃的行政開支亦令人關注。

立法會秘書處
資訊服務部
資料研究組
劉絜文
2020年12月15日