ISE13/20-21

• 科技的進步和創新正在重塑交通出行方式，使自動駕駛車輛("自動車")逐漸成為現實。自動車被譽為未來的交通工具，可消除造成大部分車禍的人為錯誤，減少高齡化社會的駕駛人力需求，並改善交通系統，提供更便捷的服務。按自動化程度，車輛一般可劃分為6個級別(0至5)。^{1註釋符號代表此分類制度由國際自動機工程師學會制訂。請參閱SAE International (2018)。內地亦有自行制訂類似的分類制度。} 0級指無自動化功能，由駕駛者全程操作。1級和2級指駕駛者在輔助駕駛系統/部分自動化系統(例如車道保持、巡航控制及輔助泊車)的幫助下駕駛。此類車輛已推出市場，並獲准在道路上行駛。3級是有條件自動化的過渡性等級，在某些情況下或會要求人類駕駛者介入。在4級和5級自動駕駛中，車輛由高度或完全自動化系統駕駛，無需人類駕駛者介入。
• 在一些主要經濟體，其政策制定者均預計自動駕駛會帶來革命性轉變，因而開始考慮或制訂策略性政策措施及法規，以利便達到一定自動化程度的自動車作試驗行駛或投入使用。^{2註釋符號代表請參閱Imai (2019)。} 與新加坡等其他亞洲地區相比，香港的自動車政策仍在起步階段。不過，隨著政府計劃設立"監理沙盒"，推動自動車的測試和應用，這情況可能將會改變。本期《資訊述要》會檢視香港的自動車政策，並參考新加坡的經驗，特別是為達到至少3級的自動車的應用進行測試的政策。新加坡的城市環境與香港相若，而且被認為是最有充分準備應用自動車的地方，特別是其自動車政策、法規及公眾接受程度方面。^{3註釋符號代表在2020年的一項調查中，新加坡在準備應用自動車(readiness)方面在30個地方之中排名最高。請參閱KPMG (2020)。}
• 一般而言，在道路上應用自動車可能需要經過數個階段。在製造商完成自動車的設計和建造階段後，自動車會進入實地測試階段(即非路面或公共道路測試)，讓製造商核實自動車在真實環境中的效能，並因應測試的反饋微調其系統或軟件。對有意應用自動車的地方而言，此階段不但對確保自動車的安全性至為關鍵，而且在過程中能與當地的交通系統整合，適應本地環境，然後才進入最後的應用階段。

自動駕駛車輛的機遇和挑戰

• 雖然現時沒有適用的自動車國際標準，但自動車均有一共同特點，就是普遍使用攝影機、感應器和雷達系統以及人工智能進行自動化操作。^{4註釋符號代表國際間目前沒有自動車的統一標準，但正積極制訂有關標準。舉例而言，聯合國歐洲經濟委員會在2020年6月認可有條件自動駕駛車輛的首項標準。《維也納道路交通公約》亦自2016年起容許使用自動化技術，但仍要求有駕駛者在道路上全盤控制車輛，並對駕駛車輛的行為負責。請參閱UNECE (2020)。} 自動車亦可與智慧道路基建和車輛進行互動，透過無線通訊網絡組成智能交通系統。作為智慧城市概念的一部分，自動車會帶來龐大機遇，例如改善交通安全及排放、提高生產力及效率，以及提升舒適度和方便程度。主要汽車製造商正爭相研究及開發自動車，冀於急速變化的全球汽車市場上保持競爭優勢。根據預測，到2050年，全球售出的車輛半數為自動車，而載客自動車市場每年可帶來7萬億美元(54.6萬億港元)的收入。^{5註釋符號代表請參閱Intel (2017)。}
• 儘管自動車具有潛在效益，但同時也帶來新的挑戰和風險。其一是自動車的安全性，因為這種新技術畢竟十分複雜，不難設想或有機器故障的情況。另一項挑戰是法律責任，現時須為車輛行為負責的"駕駛者"可能需要重新定義。因此，誰人(車主、製造商、軟件設計師或系統操作員)應為意外事故負上法律責任，是須要釐清的問題。^{6註釋符號代表部分地方已開始處理複雜的法律責任問題，但目前仍沒有司法管轄區就涉及自動駕駛車輛的事故訂出"全面而具說服力的法律責任框架"。請參閱Law Reform Committee (2020)。} 而令問題變得更加複雜的是當車禍無法避免時，如何處理自動車"碰撞演算法"("crash algorithm")中的道德兩難困境。^{7註釋符號代表一種可能出現的情況是，自動車或會為避免碰撞而轉彎駛向行人路，結果可能比不轉彎造成更多人受傷。德國成立了道德委員會研究這類問題，並已制訂一些基本原則，例如在"兩難情況"中，寧可損毀財物也要避免傷害人類，以及不得根據個人特徵而作出區分。請參閱Federal Ministry of Transport and Digital Infrastructure (2017)。} 除此之外，自動車亦可能造成私隱及網絡安全風險。
• 為充分發揮自動車的潛力，各地或有必要調整道路基建設施(例如清晰的道路標記及標誌)、製作高清數碼街道地圖，以及提供足夠頻寬供道路基建設施與其他自動車進行數據交換。鑒於這些挑戰和風險，讓自動車在公共道路上進行道路測試尤其重要，藉此產生足夠的本地化數據來驗證自動車的軟件及系統。這些道路測試如能安全地進行，亦可提升公眾對自動車的接受程度。

香港的自動駕駛車輛政策

• 政府於2017年公布的《香港智慧城市藍圖》、2019年年初推出的《香港智慧出行路線圖》及2020年底發表的《香港智慧城市藍圖2.0》，都涵蓋自動駕駛車輛。其中，智慧出行路線圖特別指出，能否引入自動車，取決於自動車如何與道路使用者和基礎設施互動，以及它如何應用於公共交通。由於本港技術和人才兼備，業界人士普遍對自動車在香港的發展前景感到樂觀。然而，有意見認為，自動車在發展過程中尚未完全建立一個"完整的生態系統"，而且必需為自動車制訂更多配套政策。^{8註釋符號代表請參閱CGCC (2018)。}
• 由於自動車的技術標準、設計、構造和操作有別傳統車輛，因而難以符合現行車輛登記及領牌規定。^{9註釋符號代表運輸署對駕駛者輔助系統持審慎態度，曾一度禁止使用未經認可的自動轉線及自動導向技術。請參閱Transport Department (2016)。} 現時，如要在任何道路上操作自動車，必須領有由運輸署署長("署長")發出的"行駛許可證"。然而，該許可證並非專為自動車而設，根據《道路交通(車輛登記及領牌)規例》(第374章)的相關規定，該許可證只適用於"通常並非在道路上使用"，而"僅為從一個地點前往另一個地點而行駛"的未領牌車輛。^{10註釋符號代表該行駛許可證原是為車輛從一個建築地盤駛往另一個建築地盤而設。請參閱Hong Kong e-Legislation (2020)及Environment, Transport and Works Bureau (2005)。} 因此，該規例仍然規定由合資格駕駛人駕駛車輛，而許可證的有效期不得超過12個月。署長在發出許可證時亦可豁免車輛遵從該規例中的某些條文，亦可就行駛時間及路線施加條件。
• 為協助業界了解有關許可證規定及程序，運輸署於2017年發出一份3頁的指引，並於2019年12月增訂為一套8頁的指引。^{11註釋符號代表2019年的指引加入了澳洲等海外地方採用的類似元素，規定須制訂一個涵蓋系統失靈、黑客入侵、司機失誤及車輛故障的安全管理計劃，並須設有公眾參與計劃。} 一般而言，批出許可證須符合的規定包括：(a)自動車須適合在道路上行駛並符合若干技術標準(例如運輸署要求的安全剎車距離)；(b)在整段測試期間均有"適當的保險保障"；(c)車上有一名持有有效駕駛執照最少3年的合資格駕駛者在必要時掌控車輛；及(d)設有根據危害分析及風險評估制訂的風險緩減措施。該指引並無就許可證持有人不遵從有關規定的情況訂定罰則，只訂明許可證可予撤銷。
• 自2017年年中至今，透過發出許可證，已有至少8輛不同型號的自動車在多個場地(包括西九文化區及香港科學園)進行了至少30次試驗行駛。^{12註釋符號代表請參閱GovHK (2019)。} 為方便進行自動車的測試，^{13註釋符號代表據報有自動車開發商聲稱，政府不准他們在公共道路上操作車輛，逼使他們把測試轉移至內地進行。請參閱SCMP (2017)。} 香港科學園亦於2018年11月成立自動駕駛測試中心，以協助運輸署評估自動車機械操作是否合符要求，可在公共道路上進行測試。該測試中心佔地929平方米，並複製了本港常用的道路標誌。^{14註釋符號代表請參閱Hong Kong Science and Technology Parks Corporation (2020)。} 據政府表示，截至2019年7月，尚未有自動車在公共道路上進行測試。不過，機場管理局近期計劃於2027-2028年以自動駕駛小巴接載乘客往來港珠澳大橋香港口岸，並打算伸延至東涌市中心。
• 最近，政府擔當更積極的角色，於2019年11月成立香港自動駕駛車輛科技應用技術諮詢委員會，其成員包括業界及研發機構的專家。該委員會會"探討如何制定合適的監管框架以規管自動車"。除更新上述指引外，運輸署亦已着手研究"所需的法例修訂"，以期透過"監理沙盒"的機制，容許業界測試創新技術。相比起現時並非專為自動車而設的"行車許可證"制度，這種方式應更為方便和全面，其目的是締造合適和安全的道路環境以便進行測試。與此同時，運輸署亦會協助在公共道路上進行自動車及"車聯網"等相關技術的聯合測試。^{15註釋符號代表請參閱GovHK (2019及2020)。}

新加坡的經驗

• 自動車是新加坡於2014年推出的智慧國(smart nation)藍圖其中的一個組成部分。新加坡政府認為，自動車能協助該國擺脫土地及人力短缺的限制，滿足其客運和貨運的長遠需求。政府於2014年成立高層委員會，負責制訂策略性的自動車政策。^{16註釋符號代表自動駕駛陸路交通委員會(Committee on Autonomous Road Transport)由國際專家、學者、業界領袖和政府官員組成，負責規劃自動車的策略發展方向。此外，政府亦與研究機構及大學合作制訂新加坡的自動車計劃，以推動自動車的研究及測試，並成立自動駕駛汽車測試與研發卓越中心(Centre of Excellence for Testing and Research of Autonomous Vehicles)支援相關工作。} 自此，政府致力消除障礙，並推出扶持自動車的政策及措施，涵蓋測試、開發及應用各個方面。誠然，除新加坡以外，其他地方不論本身是否傳統車輛製造基地，亦採取了相似步驟促進自動車的測試及使用。^{17註釋符號代表南韓改變規管以容許自動車進行測試及投入應用，並訂立3級自動車的規管標準。為協助測試自動車，南韓亦設立了全球其中一個最大的試驗場，名為"K-City"。此外，韓國當局亦製作3D高清地圖、為全國採用統一交通標誌進行準備，以及把交通燈號實時連接至車輛。日本亦已於2019年通過法例，容許在公共道路上使用已達一定自動化程度的自動車，並採納一套自動車強制安全標準及使用條件。在內地，當局自2018年已公布自動車試驗行駛的全國性框架，而廣州、上海、北京及深圳等主要城市亦已設立自動車測試場。} 新加坡在過去5年採取的措施包含以下重要元素：
  
  

  (a)	消除法律上有關自動車的測試和使用的不確定性：當局於2017年2月修訂《道路交通法令》(Road Traffic Act)，界定自動駕駛車輛、自動駕駛系統及自動化技術的定義。有關修訂是新加坡首次在法律上承認自動車的特殊地位。雖然該法令沒有明文規定，但交通部長(Minister for Transport)表明該法令將適用於3級或以上的自動車。18註釋符號代表請參閱Ministry of Transport (2017)。 具體而言，有關修訂引入一個"平衡、輕度"及靈活的"監理沙盒"，訂明多項測試規定：(i)除非獲陸路交通管理局(Land Transport Authority)("陸交局")授權，否則不得測試或使用自動車；(ii)用作核准測試或特別用途的自動車可獲豁免，無須符合傳統車輛的技術規格；(iii)陸交局獲賦權在有需要時靈活地為個別自動車的測試或使用情況訂立或修訂規則，這樣既不危害道路使用者的安全，亦不窒礙自動車的創新；及(iv)阻撓和妨礙自動車的測試或干擾自動車的設備及裝置屬可懲罰罪行。監理沙盒的實施期定為5年，之後可予延續，亦可制定新的永久法規；
  (b)	訂定測試規則及條件：根據陸交局在監理沙盒推出後於2017年8月引入的規則，自動車測試申請者必須提交證明文件，使陸交局信納有關車輛可在測試期間按擬議方式安全行駛。在進行道路測試前，該車輛須通過由陸交局聯同警方於封閉的測試設施內進行的安全評估(參閱下文相關部分)，以證明該車輛有能力處理基本操作及在偵測到障礙物時安全停車。19註釋符號代表請參閱Land Transport Authority (2018)。 陸交局亦可在核准測試中施加不同條件，包括須安排一名合資格的安全駕駛員或操作員在場，在有需要時控制車輛；投購第三者責任保險；禁止運載乘客或貨品；及安裝數據記錄儀收集所需資料。這些條件與香港的指引大致相若。然而，沒有遵從有關條件屬可懲罰罪行，最高可處罰款1萬新加坡元(57,000港元)。此外，陸交局亦提供靈活的安排，自動車測試申請者若未能為擬議測試投購足夠的責任保險，可繳付150萬新加坡元(860萬港元)按金作為保證金；
  (c)	設置專門測試設施：為支援監理沙盒制度下的廣泛測試工作，新加坡在裕廊創新區(Jurong Innovation District)興建了專為自動車而設的測試中心。該設施亦有助新加坡為自動車制訂測試規定及車輛標準，以支持自動車的長遠應用。該所佔地2萬平方米的封閉式設施設有一條由陸交局及其他機構共同開發，全長3.2公里並於2017年投入服務的車道。該設施仿製了新加坡道路的不同元素，採用相同的交通管理計劃、道路基建及交通規則，提供不同的測試場景。此外，該設施配備雨天模擬器及水浸區，以測試自動車在極端天氣下的導航能力，並且模擬高樓大廈林立的環境，以模仿受無線電干擾的操作情況；
  (d)	廣泛開放公共道路/地區進行測試：自動車如通過在上述設施進行的安全評估，便可在指定地區進行公共道路測試。車輛會先在簡單的環境接受測試，再應付較複雜多變的環境。新加坡的測試道路由2015年的6公里逐漸增至2017年的70公里，現時已遍布不同用途的土地，包括住宅區。陸交局亦正陸續開放新加坡整個西部地區超過1 000公里的公共道路供進行測試，為自動車日後的長途及跨市鎮應用鋪路。為確保安全，陸交局亦利用其自動駕駛車輛監察及評估系統，實時監察在公共道路上行走的自動車活動；及
  (e)	制訂國家標準：為加快自動車的應用，新加坡政府與業界及相關機構合作，就4級和5級自動車制訂一套臨時國家標準，為自動車的發展提供指導方針。該套名為"第68號技術參考"的標準，被視為全球首套全自動駕駛車輛指引，內容涵蓋基本駕駛行為、行車安全、網絡安全及數據4個範疇。新加坡政府並期望該套標準能有助建立包括初創企業、中小企以至測試、檢驗和認證服務供應商等持份者的自動車生態圈。

• 在上述政策及措施營造的有利環境下，新加坡已成為一個具活力的自動車試驗場。陸交局更積極接觸主要業界人士、潛在使用者及研究機構，並與他們合作在新加坡引入及應用自動車。自2015年以來，新加坡進行了涉及不同車輛類型的試驗計劃，當中包括全球首輛自動駕駛的士、旅遊巴士及小巴等，並已計劃為其貨櫃碼頭區進行貨車列隊行駛測試。截至2018年7月，已有14輛自動車在公共道路上進行測試。雖然在2016年發生的一宗涉及一輛自動駕駛的士的輕微車禍，引起公眾對自動車安全的關注，更一度令測試受挫，^{20註釋符號代表一輛試驗行駛中的自動駕駛的士在指定試驗區與一輛貨車相撞，導致有關車輛輕微損毁。其後，該自動駕駛的士的測試暫停了一段時間，直至調查發現碰撞是轉線軟件問題所致為止。} 但該宗意外對自動車政策方向及公眾對自動車的接受程度似乎僅有輕微影響。現時，新加坡已準備於2022年在3個地區試點推行40座位自動駕駛巴士及自動駕駛穿梭巴士服務。
• 雖然新加坡積極推行自動車的試驗計劃和應用，但自動車涉及的法律責任問題仍有待解決。為填補這方面的缺口，新加坡的法律改革委員會(Law Reform Committee)就自動車及人工智能的應用所帶來的法律影響提交一系列研究報告，並建議自行設立解決機制。^{21註釋符號代表請參閱Law Reform Committee, Singapore Academy of Law (2020)。} 有關自動車應用的準備工作亦已擴展至為緩減自動車對社會的影響而所需的長遠規劃。預期現時有12萬工作人口的運輸業界的部分從業員，特別是的士及巴士司機，將會面對不明朗的就業前景。有鑒於此，陸交局已引入名為業界轉型藍圖的新技能框架，目的是提升運輸業工人的技能或安排他們複修技能，讓他們可勝任技術要求較高的工作崗位。陸交局亦計劃在2030年或之前創造至少8 000個高技術職位。

結語

• 自動車的發展是全球的新興趨勢。雖然目前距離廣泛應用自動車的目標或許仍然遙遠，但有鑒於自動車可帶來的潛在效益，不少地方已開始採取策略性行動，以促進自動車的測試、發展和應用。儘管香港的自動車政策仍處於起步階段，但香港容許若干取得車輛行駛許可證的自動車在限制區/禁區作試驗行駛。為了進一步利便自動車的發展，政府計劃為自動車試驗計劃引入"監理沙盒"機制。
• 在新加坡，"監理沙盒"機制提供了一個更明確而專屬於自動車的法律架構，豁免自動車遵守傳統的車輛規例，並授權陸交局就個別自動車試驗計劃訂立具彈性的規則。這做法旨在確保自動車符合安全規定的同時，不會窒礙創新。新加坡亦於公共道路以外地方設置自動車專屬測試場，幫助自動車在投入應用前適應新加坡的獨特環境。新加坡亦廣泛開放公共道路網絡供已在測試場進行測試的自動車使用。然而，有關法律責任、網絡安全及私隱風險等問題仍須進一步處理。

立法會秘書處
資訊服務部
資料研究組
張志輝
2021年1月12日