ISE22/20-21
| 主題： | 環境事務、廢物管理、即棄塑膠、源頭減廢 |
- 即棄膠餐具泛指由泡沫聚苯乙烯(expanded polystyrene，俗稱發泡膠)或聚丙烯(polypropylene)製成的刀叉、杯和外賣食物容器，供單次使用後隨即棄置。雖然即棄膠餐具既便宜又方便，但其產生的塑膠廢物卻可禍延數個世紀1註釋符號代表請參閱National Oceanic and Atmospheric Administration (2018)。，不僅對堆填區造成沉重負擔，而且威脅海洋生態系統。
- 官方數據顯示，2019年，本港每周棄置於堆填區的塑膠餐具多達約1 400公噸，相等於90輛雙層巴士的重量。2註釋符號代表請參閱Environmental Protection Department (2020)。 2019冠狀病毒病疫情("新冠疫情")爆發，令問題變得更嚴重；市民因外出用膳受限及衞生理由，紛紛使用送餐/外賣服務，導致即棄膠餐具的需求量飆升。立法會議員曾多次促請政府制訂政策，以減少即棄膠餐具的使用量。3註釋符號代表請參閱GovHK (2018b)、GovHK (2018c)、GovHK (2020)及頭條日報(2021年)。 因應政府2021年2月公布《香港資源循環藍圖2035》的相關建議，當局最近就管制即棄膠餐具一事展開公眾諮詢。
- 塑膠廢物管理往往需要多管齊下，包括由廢物產生之前的源頭減廢措施，以至廢物產生之後的處理方法，環環相扣。本期《資訊述要》旨在探討源頭減廢，並聚焦於即棄膠餐具的相關措施。根據聯合國的資料，該等措施涵蓋實施禁令、提供經濟誘因，以至透過公私營協作，推廣使用可重用餐具作為替代品。4註釋符號代表請參閱UN Environment Programme (2018)。 基於香港和台灣兩地在餐飲文化及其他方面有不少相若之處，本文首先檢視香港的相關措施，繼而論述台灣的經驗。
香港應對即棄膠餐具的措施
- 在香港，塑膠廢物佔都市固體廢物棄置量第三位，僅次於廚餘及廢紙。2019年，近10%的塑膠廢物為塑膠餐具。5註釋符號代表2019年，本地每天棄置的塑膠廢物之中，有200公噸為發泡膠及其他塑膠製成的塑膠餐具，較2015年的179公噸增加12%。總體而言，雖然塑膠餐具僅佔都市固體廢物每天棄置量約2%，但塑膠廢物較大多數物料需要更長時間才能分解。請參閱Environmental Protection Department (2020)。 目前，餐飲業處所在提供即棄膠餐具方面並未受任何限制。
- 2021年7月，政府發表公眾諮詢文件，當中建議在2025年左右全面禁用即棄發泡膠餐具，禁用範圍除了包括餐飲業處所向顧客提供相關餐具外，亦同時包含銷售即棄發泡膠餐具予本地的最終消費者(包括餐飲業處所)。
- 至於非發泡膠類即棄膠餐具，將按餐具的種類在不同時間納入管制：由2025年起，餐飲業處所一律禁止向堂食和外賣顧客，提供若干種類非發泡膠即棄膠餐具；至於其他種類即棄膠餐具的禁令，在首階段將首先適用於堂食服務，並在次階段擴展至外賣服務(表1)。政府又建議，在實施非發泡膠即棄膠餐具第一階段管制約12至18個月後，再檢視並決定第二階段的推行時間，屆時將全面禁止餐飲業處所向顧客提供即棄膠餐具。然而，值得注意的是，諮詢文件並無明確提及會否在特定時間，禁止銷售非發泡膠即棄膠餐具。
表1 - 香港管制即棄膠餐具的擬議時間表
| 即棄膠餐具種類 | 第一階段 (2025年左右) | 第二階段 (尚待決定) | |
| 發泡膠類 | 所有餐具 | 禁止向堂食和外賣顧客提供； 禁止銷售予餐飲業處所和消費者 | |
| 非發泡膠類 | 進食用具 | 禁止向堂食和 外賣顧客提供 | 禁止向堂食和 外賣顧客提供 |
| 碟 | |||
| 攪拌棒 | |||
| 飲管 | |||
| 杯及蓋子 | 禁止向堂食顧客提供 | ||
| 食物容器及蓋子 | |||
- 除立法管制外，香港亦銳意在各方面推展工作，以期從源頭減少即棄膠餐具的使用量。其中，政府與700家食肆合作進行推廣活動，透過換領獎賞計劃鼓勵市民自備可重用餐具。6註釋符號代表請參閱GovHK (2019)。 同時，政府支持學校以"現場派飯"方式派發午餐，並率先停止在政府食堂提供膠飲管和發泡膠容器。
- 隨着政府最近展開有關管制即棄膠餐具的公眾諮詢，社會各界提出了初步意見和關注。首先，部分持份者促請政府提供更多誘因及支援措施，務求在禁用即棄膠餐具前，改變市民的行為習慣。7註釋符號代表請參閱香港經濟日報(2021年)及信報(2021年)。 其次，有意見關注到，擬議法例並不能即時解決在疫情下送餐服務衍生大量塑膠垃圾的問題，因此呼籲政府採取更及時或臨時的措施，以遏止即棄膠餐具棄置量飆升的情況。8註釋符號代表根據估算，2020年，本港有超過150億件即棄膠餐具被棄置，較2018年的數量增加1.5倍。請參閱綠惜地球(2020年)及明報(2021年)。 雖然社會大致上對擬議立法之舉取態正面，但亦有意見認為，香港仍未就全面禁用若干種類即棄膠餐具，訂出明確時間表。9註釋符號代表請參閱信報(2021年)。
台灣應對即棄膠餐具的措施
- 儘管一些西方發達地方如法國和加拿大等地，已實施禁令或正立法應對即棄膠餐具問題並取得長足進展，但考慮到香港與台灣兩地的餐飲文化相若，台灣的經驗似乎更值得香港借鑒。再者，在東亞地區當中10註釋符號代表最近，內地及南韓均已就使用即棄膠餐具施加限制。自2021年起，內地已禁止生產和銷售即棄發泡膠餐具，並禁止餐飲業使用不可降解的即棄塑膠飲管。南韓則自2018年起，禁止咖啡店為堂食顧客提供即棄塑膠杯，並已計劃在2027年或之前，逐步淘汰即棄塑膠杯和飲管。請參閱Walther et al. (2021)、Environmental Protection Department (2021)及Yonhap News Agency (2020)。，台灣是應對塑膠污染問題的先行者之一，自2000年代起已實施周全計劃，而有關措施亦大致符合聯合國的建議。
- 1980年代，有人將台灣稱為"垃圾島"，因為當地可供擴充堆填區的土地有限，加上民眾對興建大規模焚化爐設施的反響，令台灣深陷"垃圾危機"。有見及此，台灣環境保護署("環保署")在2000年代初期提出"零廢棄政策"。相關政策被視為扭轉了台灣廢物管理政策的基本思維，着眼點由末端處理(即塑膠廢物產生後的處理)，改為更重視源頭減廢。11註釋符號代表請參閱Chen and Houng (2004)。 2002年，環保署宣布以下計劃，逐步淘汰即棄膠餐具：
(a) 首階段管制：環保署首先禁止8個主要行業/界別(例如超級市場、連鎖快餐店及購物中心)，為堂食和外賣顧客提供即棄塑膠杯、碟和食物容器(預先包裝食品除外)。違例者可被罰款1,200元新台幣至6,000元新台幣(340港元至1,680港元)。其他界別或較小型商戶當其時不受監管，部分原因是考慮到執法有困難，以及對小商戶的營商造成潛在影響。 (b) 企業支援措施：由於塑膠生產商和食品零售商對職位流失及/或盈利下跌表示憂慮，環保署承諾為合資格業界提供資助，以購買可重用餐具及洗碗設備(每個項目上限為4萬元新台幣(11,097港元))，並為受影響企業提供貸款和諮詢服務。12註釋符號代表請參閱中華經濟研究院(2002年)。 當局又提供臨時豁免，以釋除商界憂慮。舉例而言，在實行管制首3個月內，初犯者僅會被警告。在初期，環保署亦容許該8個行業/界別在提供堂食和外賣服務時，使用即棄膠餐具替代品(例如含少量塑膠成分的紙質或植物纖維餐具13註釋符號代表其他例子包括主要由木、甘蔗、蘆葦及/或稻殼製成的即棄餐具，當中塑膠成分佔總重量少於10%。)。然而，當地最終在2006年起，禁止某些選定行業/界別(例如學校)在提供堂食服務時，使用任何即棄餐具(包括非塑膠即棄餐具)。14註釋符號代表當局其後擴大禁令，以涵蓋所有種類的即棄餐具(例如紙製品)。由2006年起，某些選定行業/界別(例如學校)的堂食服務一律禁用該等餐具；該限制其後由2020年起，亦適用於百貨公司及購物商場(例如美食廣場)。雖然當局准許地方機關設定不同的實施時間表，但截至2020年年底，大部分縣市已全面落實有關百貨公司及購物商場的規定。 目前，當地的外賣服務仍獲准使用即棄膠餐具替代品。 (c) 次階段管制：即棄膠餐具禁令自2002年實施以來，8個受管制行業/界別涵蓋的各式處所，合共節省約20億件即棄膠餐具，使用量大幅減逾85%。15註釋符號代表請參閱台灣環境保護署：《免洗餐具管制規定與成果》(2021年)。 然而，社會上有意見關注到，某些大量使用即棄膠餐具的商戶(例如夜市中以外賣為主的小攤商)，仍可獲得豁免。16註釋符號代表請參閱台灣環境保護署(2010年)及Taipei Times (2021)。 為填補監管缺口，環保署在2018年公布《台灣海洋廢棄物治理行動方案》，就逐步淘汰即棄膠餐具訂立明確時間表。具體而言，台灣將在2025年或之前，禁止所有店鋪向顧客免費派發塑膠餐具、杯和飲管。17註釋符號代表根據公開資料，現時適用於8個主要行業/業界的即棄膠餐具政策會否相應作出調整，仍未可知。資料研究組曾向台灣環保署要求提供更多資料，該署在2021年7月26日以電郵回覆，表示將持續審視其政策並發佈公告。 環保署現正考慮循"以價制量"的方向就使用即棄膠餐具徵費，並一律適用於堂食和外賣服務，惟確實徵費額仍有待公布。到了2030年，當地將正式全面禁止向顧客提供即棄膠餐具(表2)。由於該限塑令被認為影響深遠，台灣當局因而在禁令實施前制訂相關支援措施，協助民眾順利過渡。18註釋符號代表請參閱Walther et al. (2021)。
表2 - 台灣即棄膠餐具主要管制措施時間表
| 註： | (1) | 包括公營部門、私立學校、百貨公司及購物中心、超級市場、量販店、連鎖便利店、連鎖快餐店，以及有座位的餐飲場所。 |
| (2) | 包括塑膠餐具(例如進食用具、容器)、杯和飲管。 | |
| 資料來源：台灣環境保護署(2021年)及Environmental Protection Administration (2018)。 | ||
提供誘因推動民眾改變行為習慣
- 為協助小型企業做好過渡準備，若餐飲店鋪向自備容器的顧客提供回贈(例如提供免費飲料及免收服務費)，當局會透過不同渠道為店鋪進行免費宣傳，包括推出流動應用程式，讓民眾可在地圖上搜尋提供相關折扣的食肆。19註釋符號代表請參閱台北市環境保護局(2013年)。 同時，台灣承諾在2020-2021年度投放6,000萬元新台幣(1,670萬港元)，推廣環保夜市。20註釋符號代表請參閱中央通訊社(2020年)。 全台灣共選定22個示範夜市，試行多項減廢措施。具體而言，顧客若不使用即棄膠餐具，除可獲折扣優惠外，場內亦設置餐具清洗區供顧客使用；至於參與計劃的商戶，則可在店內張貼當局發出的"環保攤商標章"。
- 此外，台灣亦針對特定類型的即棄膠餐具提供誘因。舉例而言，台灣珍珠奶茶文化盛行，以致外賣塑膠杯使用量大增。有見及此，台灣在2011年推出政策，要求連鎖飲品店為自備可重用飲料杯的顧客，提供飲料加量或折扣優惠(例如最多九折優惠)。沒有響應提供優惠的商戶，須向顧客就其退回的每兩個飲料杯給予1元新台幣(0.3港元)，以鼓勵回收。該政策實施10年以來，台灣每年丟棄的塑膠杯數量減少1億5 000萬個，按使用量計每年減少10%。21註釋符號代表請參閱台灣環境保護署：《一次用飲料杯管制規定與成果》(2021年)。 對於有意見認為相關政策已實施長達10年，理應調高折扣率，環保署已承諾作出檢視並優化誘因方案。22註釋符號代表請參閱綠色和平(2020年)。
為消費者改變行為提供便利
- 考慮到自備食物容器或會為顧客帶來不便，環保署資助地方當局及組織推出容器租借計劃。雖然相關計劃規模不一，細節亦各有不同，但大致上皆按"借、用、還"模式運作，顧客向參與計劃的商店租借可重用容器/飲料杯時可免繳按金，並只需以智能手機掃描二維碼後即可離開。使用容器後，顧客只需簡單清洗，然後交回任何一個歸還站，即可領取折扣優惠供日後使用。23註釋符號代表每位顧客可借用一定數量的容器，但必須先歸還才可再次借用。 租借容器經回收後，會先交由商業碗碟清洗商進行消毒，再提供予其他顧客重用。
- 上述租借計劃均獲得相關部門提供財政資助。2018-2019年度，環保署撥款6,890萬元新台幣(1,930萬港元)，在選定縣市資助推行該等租借計劃，以及其他源頭減廢措施。24註釋符號代表請參閱台灣環境保護署(2020年)。 例如，台南市與初創企業合作，首次推出正興杯杯計劃。該計劃自2017年實施至今，即棄飲料杯使用量減少約12萬個，並在環保署支持下，將其服務範圍擴大至涵蓋台南及其他城市共70家食肆。25註釋符號代表請參閱正興杯杯計劃(2017年)。 類似計劃亦相繼在桃園、新北市和琉球嶼迅速發展。26註釋符號代表至於香港，政府已推出可重用餐具免費借用計劃，惟該計劃的對象目前僅限於大型活動，並未推展至本地食肆。該計劃獲政府成立的環境及自然保育基金資助，由2018年起為舉辦大型活動的機構免費提供餐具派送及清洗服務。然而，由於新冠疫情爆發，該借用餐具服務已暫停。請參閱GovHK (2018a)。
在疫情下推出特定措施
- 在新冠疫情下，送餐服務在台灣需求上升，難免對環境造成影響。27註釋符號代表請參閱Environmental Protection Administration (2021)。 鑒於有聲音憂慮，可重用食物容器或會成為新冠病毒的傳播途徑，台灣遂在疫情期間放寬即棄膠餐具的禁令。受管制行業/業界可提出豁免申請，以獲准使用即棄膠餐具，惟有關豁免屬暫時性質，並須在90天後重新申請28註釋符號代表請參閱台灣環境保護署：《各縣市可視疫情同意暫時提供免洗餐具》(2021年)。，以期在衞生考量與環境影響之間取得平衡。
- 為釋除公眾疑慮，並恢復民眾對可重用餐具的信心，台灣當局提醒餐飲業界應遵循以往制訂的"餐具清洗良好作業指引"。該指引雖不具約束力，但就清洗可重用餐具訂定標準，當中涵蓋清洗水溫、洗滌時間、運送及貯存等事項。29註釋符號代表請參閱衛生福利部(2021年)及(2012年)。
- 台灣當局亦透過公私營協作，善用其迅速發展的容器租借服務網絡，推出針對外賣服務使用塑膠問題的試點計劃。該計劃獲環保署資助，並由送餐服務平台和容器租借服務機構合作營運。2020年11月至2021年2月期間，台南市的顧客透過該送餐平台的流動應用程式向22家合作食肆下訂單時，可租借可重用食物容器。顧客在3天內於任何一個回收點歸還容器，即可取得相當於30元新台幣(8.4港元)的折扣碼，以供下次在流動應用程式上點餐時使用。試點計劃推出後首兩個月，可重用容器的租借量估計約為1 100個。30註釋符號代表請參閱環境資訊中心(2021年)。 現時，環保署正利用大數據，就歸還站的分布進行微調，然後計劃擴大覆蓋範圍。31註釋符號代表請參閱台灣環境保護署：《七、廢棄物減量及資源循環》(2021年)。
結語
- 即棄膠餐具使用量與日俱增，對香港以至全球環境構成嚴峻的威脅，情況在疫情下尤甚。過去20年，台灣在處理即棄膠餐具問題上取得長足進展，當局不但提出具前瞻性的路線圖，亦分階段推出各項相關措施。在加強管制即棄膠餐具之前，為確保小型企業和顧客可順利適應過渡，台灣亦試行各種方法，包括優化誘因方案，並透過與商界和初創企業合作，在社會上推廣使用可重用替代品。上述舉措初步取得正面成果，有關經驗或可供香港借鑒，以推出措施鼓勵消費者與商界減少使用即棄膠餐具，同時藉促進官商民三方合作，冀為全球減少塑膠廢物的目標作出貢獻。
立法會秘書處
資訊服務部
資料研究組
盧建欣
2021年8月5日
附註：
參考資料：
| 香港
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| 台灣
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