ISE26/20-21
| 主題： | 環境事務、食物安全及環境衞生、動物政策 |
- 在香港，把動物放歸到野外的活動據稱頗為普遍，當中大多出於慈悲或宗教原因。2000年代中期，據報香港每年曾售出數以十萬計的雀鳥作放生用途，但在禽流感爆發後，部分放生對象轉至龜、魚類別。1註釋符號代表Chan (2006)。 放生動物活動縱然充滿崇高善意，但它可於多個層面帶來損害，弊多於利。舉例而言，部分動物於被捕獲及圈養後或會失去生存技能，而另有動物則被放生於不適當的棲息地方，兩者皆可導致動物受傷和死亡。更有甚者，部分外來動物在放生後成為入侵物種，威脅本地生態系統和本土動物。2註釋符號代表Humane Society International (2009)、Reuters (2021)及明報(2021)。 不過，部分持份者認為不應過度規管放生活動，以致侵犯宗教自由。
- 香港現時大致上並不禁止放生動物活動，但根據《防止殘酷對待動物條例》(第169章)("《條例》")，把動物放到不合適的環境，以致它們受到痛苦，可視為"殘酷對待動物"。2019年4月，政府就促進動物福利的建議展開公眾諮詢，大部分受訪者均支持政府的建議，在法律中明確訂明放生活動引致動物受苦，屬"殘酷對待動物行為"。雖然政府最近承諾"盡快"修訂《條例》，但論者亦關注到僅僅擴大"殘酷對待動物"定義不能有效防止不當放生活動。2017-2021年期間，立法會曾至少6次討論放生動物的議題。3註釋符號代表GovHK (2017a、2017b、2017c及2021)及Food and Health Bureau (2019 及2020)。
- 近年，亞洲一些地方(例如台灣、澳門和新加坡)制定了特定法律，禁止未經許可的放生動物活動。4註釋符號代表香港01 (2018)及Parliament of Singapore (2020)。 當中台灣是最早於區內推行相關法律，而其監管制度亦被認定為較為全面。本期《資訊述要》概述香港及台灣的放生動物政策。
香港放生動物政策的最新發展
- 放生動物的不良影響：全球的保育專家普遍認為，不論放生動物的目的為何，放生活動前後皆須進行專業評估，否則會對相關動物、當地生態系統及生物多樣性可能會構成不利影響。5註釋符號代表IUCN/SSC (2013)。 首先，動物在放生後一日內的死亡率可高達90%，成因包括動物被拘禁時會造成緊張和受傷，以及它們被放置於不當的棲息地(例如把淡水物種放進大海)。6註釋符號代表The Guardian (2017)及經濟日報(2017)。 其次，放生的外來動物可成為入侵物種，威脅原生動物。以於馬來西亞雜交繁殖且捕獵性強的沙巴龍躉(一種常被購入用作放生的海魚)為例，牠們被放生後在香港水域迅速成長，導致某些本地原生海洋物種的數量減少。第三，放生外來動物可傳播新的疾病。第四，動物放生活動據報已被高度商業化，每年全球各地專為放生而被捕獲的野生動物"數以億計"，放生活動為它們帶來苦難(而非幸福)。故此，放生動物活動是否如參與者所宣稱及想像般仁慈，實在備受爭議。7註釋符號代表Humane Society International (2009)及SPCA (無發佈日期)。
- 本地經驗：在東方宗教(例如佛教和道教)中，釋放活生動物以彰顯慈悲和累積功德的儀式，並不罕見。根據有限而零散的資料，早於2005年曾有估算，指出香港每年售出約68萬-100萬隻雀鳥，作放生用途。自2000年代末期本地爆發禽流感後，放生動物的主要種類由雀鳥轉為巴西龜、田雞及魚類。8註釋符號代表Chan (2006)、Shiu and Stokes (2008)及SPCA (無發佈日期)。 2019年，活龜鱉及沙巴龍躉的進口量分別達至35萬隻及44萬公斤，後者更較2016年的水平銳增超過12倍，相當程度上反映了本地對上述放生活動(及食用)的需求。9註釋符號代表在2020年疫情下，數字隨後跌至21萬隻及18萬公斤。請參閱Census and Statistics Department (2021)。
- 現行政策：目前，政府主要依靠公眾教育，特別是透過與三家非牟利動物福利組織合作，勸喻市民不要從事不當的放生動物活動。法律層面上，基於環境衞生理由，若干法例嚴禁在某些範圍內(例如水塘及公共公園)放生動物。10註釋符號代表根據《水務設施條例》(第102章)及《遊樂場地規例》(第132BC章)，未經許可而於水塘放生動物的人士，可判處最高罰款50,000港元及監禁最多兩年，而在公共公園內進行該等行為的人士，則可判處最高罰款2,000港元及監禁最多14日。根據有限及零散的報導，大部分違例者只被判處罰款1,500港元或以下。請參閱東方日報(2017)。 而這些範圍外的放生活動，現時大體上"並不禁止"，除非該等活動已對動物造成"不必要的痛苦"。根據《條例》，干犯殘酷對待動物罪成者最高可被罰款20萬港元及最多監禁3年。不過，雖然漁農自然護理署就2014-2021年期間累計接獲16宗因不當放生而懷疑引致殘酷對待動物的投訴，惟迄今未曾作出任何檢控，主因是在執法時搜證困難，以及沒有足夠資源作實地偵察。11註釋符號代表GovHK (2017c及2021)。
- 2019年的公眾諮詢：雖然政府在2017年11月曾重申"沒有計劃"規管放生動物活動，但近年出現轉變跡象。12註釋符號代表GovHK (2017c)。 政府在《2018年施政報告》作出政策承諾後，於2019年4月就促進動物福利展開公眾諮詢，諮詢涵蓋多項廣泛的動物福利事項。良好動物福利的觀念，現已不單單限於"沒有痛苦"，還要加上"正面的體驗"，而負責人更須為其動物承擔"積極的謹慎責任"。針對放生動物的政策，政府建議修訂《條例》，明確地把"不當將動物放到不合宜環境"列為殘酷對待動物的行為，並提高罰則。這項建議獲得86%的受訪者支持。13註釋符號代表Food and Health Bureau (2019及2020)及GovHK (2021)。
然而，亦有3%的受訪者不同意擴大該法定定義，認為放生動物是部分宗教的基本元素，進行該等儀式的權利亦應在《香港人權法案條例》下受到保障。政府回應建議中的修訂，將會符合《香港人權法案條例》和《基本法》。最近於2021年6月，政府表示將於2022年開始的第七屆立法會任期內，提交修訂法案。 - 主要關注事項：有論者認為，單靠擴大殘酷對待動物的法定定義，不能防止不當的放生動物活動。首先，放生動物前，依舊無須就物種及地點是否適合放生進行強制性評估，因此未能釋除對進口放生動物是否入侵物種，以及它們會否對本地生態系統構成潛在影響的疑慮。14註釋符號代表香港01 (2020)。 其次，社會仍對當局的執法能力存在疑慮，特別是能否配置足夠人手規管放生動物活動。因此，部分關注團體呼籲政府就放生動物活動制定專門法例，又或設立特定的牌照制度，並撥出充足資源，有效執行相關規管。15註釋符號代表HKALPO (2021)、經濟日報(2021)及明報(2021)。
台灣放生動物政策的最新發展
- 由於若干傳統宗教在台灣頗為根深蒂固，當地放生動物活動的規模亦頗為龐大。根據2009年的估算，台灣人每年在至少750個宗教活動中，花費超過2億元新台幣(5,500萬港元)，放生2億隻野生動物。除了不當對待動物和放生危險物種(例如眼鏡蛇)構成人身安全問題等關注外，16註釋符號代表林務局(2011)及聯合報(2021)。 論者亦指出放生動物正成為外來入侵物種的"主要來源"，威脅台灣的生物多樣性。17註釋符號代表台灣的生態系統現時擁有全球超過5%的物種。同時，台灣約有240個入侵物種，威脅着1 350個原生物種。請參閱台灣動物社會研究會(2009)及Magellan (2019)。
- 規管措施：因應生態保育和動物福利的公眾意識日漸提高，台灣自1990年代末期起訂立或修訂一系列法例(主要是《動物保護法》及《野生動物保育法》)，禁止在未經許可的情況下放生動物。18註釋符號代表台灣監察院(2011)。 除法定措施外，當局亦於2011年5月檢討政策，並自2010年代初收緊若干行政措施。主要舉措綜述如下：19註釋符號代表林務局(2011)及台灣立法院(2015)。
(a) 禁止在未經許可的情況下放生動物：簡言之，台灣嚴禁放生未經批准的所有動物(即野生動物，以及家禽和寵物等被飼養/管有的動物)，包括宗教放生活動。20註釋符號代表除《野生動物保育法》及《動物保護法》外，《漁業法》、《濕地保育法》、《國家公園法》及《水庫蓄水範圍使用管理辦法》等亦禁止在指定地點(例如水庫、公共公園及海域)放生動物。 視乎罪行的性質和嚴重性，違反《野生動物保育法》的人士可被判處最高罰款250萬元新台幣(68.5萬港元)，違反《動物保護法》者則可被判處最高罰款15萬元新台幣(41,100港元)。21註釋符號代表根據《野生動物保育法》，未經許可的放生動物若"導致破壞生態系統"，可屬嚴重罪行。至於普通罪行，最高罰款為25萬元新台幣(68,500港元)。請參閱臺北市動物保護處(2021)。
這兩條法例亦訂明飼養/放生動物人士，有責任妥善安置和運送動物。倘若在過程中動物受傷或死亡，違法者將被判處更重的刑罰；22註釋符號代表指《野生動物保育法》下所訂的最高罰款50萬元新台幣(13.7萬港元)及監禁兩年。請參閱台灣法規資料庫(2021)。(b) 強制規定申領放生動物許可證：為了規管放生活動，台灣規定個人及團體必須於放生當日至少15天前申領許可證。地方當局和專家繼而評估申請書載列的物種及場地的合適性。2021年6月，台灣當局表示有意進一步規定放生海洋動物的申請者，必須早前一年內完成至少6小時的認可訓練。23註釋符號代表台灣行政院(2021)。 至於生物多樣性較為豐富的地方(例如南投及台中)，更增訂額外規定，例如放生時段和指定範圍；24註釋符號代表舉例而言，在南投日月潭進行的放生活動只會在每年9月至11月這三個月開放申請，以保護當地的生態系統及漁業。請參閱自由時報 (2021)。 (c) 鼓勵提供線報：為加強執法，台灣當局自2012年起提供法定獎金，鼓勵公眾舉報未經許可的放生活動。獎金分為定額或按違法者所判處罰款額的指定比例計算，視乎定罪時所依據的法例而定。2016年6月，當局把獎金上限調高150%至75,000元新台幣(20,550港元)；25註釋符號代表台灣法規資料庫(2016)。 及 (d) 透過教育及合作推動具可持續性的放生活動：除了規管及執法外，台灣當局與動物救援中心及宗教團體積極合作，推動把傷癒的野生動物放歸合適的棲息地。此外，當局亦鼓勵市民申請在選定地方，放生指定原生海洋物種(大部分為受入侵物種威脅的動物)，以達致保育目的。26註釋符號代表根據2011年制定的《水產動物增殖放流限制及應遵行事項》，約27個原生海洋物種獲准在經許可的情況下放流。請參閱漁業署(2020)及台灣農業委員會特有生物研究保育中心(2019)。 再者，自2013年以來，當局與宗教團體在台灣部分幅員廣闊的自然生態環境內，設立了4所護生教育中心，收容不適宜放生的遺棄動物。27註釋符號代表林務局(2020)。 - 政策成效：多管齊下的方式，似乎有助台灣發展永續放生動物活動。2011-2019年期間，當局批准逾1 700宗放生海洋生物申請，涉及超過1億條當地原生海魚。據報，超過一半的海魚在放生後可長時間存活。主要宗教團體亦參與更多野放傷癒或獲救動物的活動，而動物救援中心亦從中獲得更多捐款。因此，自2011年以來，共有3 600隻獲救動物在數百項宗教活動中被放歸野外。28註釋符號代表關鍵評論(2016)、中國時報(2018)及農傳媒(2020)。
儘管如此，就小型的個人放生活動，台灣仍存在執法問題。舉例而言，2019-2021年期間，台北只有兩宗未經許可放生動物的定罪個案，數字被認為偏低。29註釋符號代表顏聖紘(2017)及中央通訊社(2021)。 據報，台灣當局正準備修訂《野生動物保育法》和加強相關罰則，以期理順不同法例針對未經許可放生動物的條文。當局曾於2016年試圖修訂有關法例，但當時因宗教團體提出反對等原因而失敗告終。30註釋符號代表例如，此立法建議的其中一個主要目的，是將《野生動物保育法》就未經許可放生動物的普通及嚴重罪行罰款劃一定為50萬-250萬元新台幣(13.7萬-68.5萬港元)。請參閱環境資訊中心(2021)。
立法會秘書處
資訊服務部
資料研究組
梁志傑
2021年9月14日
附註：
參考資料：
| 香港
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| 其他
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