ISE28/20-21

• 有鑒不少本港市民均冀盼商業活動和日常生活皆能早日回復正常，社會不住出現要求當局恢復跨境出行的訴求，當中包括減少對已接種新冠肺炎疫苗旅客的旅遊限制(如豁免強制隔離的安排)。^{1註釋符號代表GovHK (2021d及2021e)。} 從經濟層面而言，自由往來的人流對全球商業中心及地區旅遊樞紐十分重要。從民生角度而言，居民回港後須接受強制隔離的要求，亦令許多身處本地/外地的居民感到沮喪和受困。
• 總體而言，對於已接種疫苗的旅客，社會傾向放寬其旅遊限制，主要由於他們的感染風險較低；而即使他們受感染，需要接受深切治療的情況亦較少。^{2註釋符號代表Centers for Disease Control and Prevention (2021)。} 目前，所有入境香港的旅客必須接受一系列的新冠肺炎檢測，以確保他們沒有帶有病毒。但社會亦出現建議，認為設立電子疫苗接種紀錄(又稱為供跨境用途的"疫苗護照")，可進一步便利本地居民和入境訪客往返香港。立法會議員在2021年首9個月內，曾最少7度討論讓已接種疫苗的旅客自由往來的議題。^{3註釋符號代表議員曾在2021年1月至9月期間就此議題提出最少5項立法會質詢，並在其他場合就此進行討論。}
• 綜觀全球，部分先進地方(特別是疫苗接種率較高的地方)正逐步開放邊境，讓完成接種疫苗的旅客可減少甚或豁免強制隔離檢疫的要求。以歐洲聯盟("歐盟")、新加坡和英國等地為例，它們一方面為其居民及/或入境訪客設立電子疫苗接種紀錄，另一方面與其他地方商討訂立互認相關紀錄的機制。本期《資訊述要》首先簡述疫情下國際間最新的跨境人流防疫策略及香港的相關關注事項，繼而介紹上述3地電子疫苗接種紀錄的主要特點。

全球跨境人流政策的最新發展

• 疫苗對變異病毒株的保護效力轉弱：當新冠疫苗於2021年年初面世後，坊間普遍認為提高疫苗接種率，將有助保護本地民眾免受感染，而已接種疫苗的旅客亦可一如既往般跨境自由出行。然而，隨着傳染力更高的變異病毒株(如Delta)肆虐全球，這種樂觀想法頓成泡影。^{4註釋符號代表Global Initiative on Sharing Avian Influenza Data (2021)。} 事實上，已完成接種疫苗的人士仍然可能受Delta變異病毒株感染，惟導致嚴重病症或死亡情況的機會將較微。
  
  以復必泰疫苗為例，在接種兩劑疫苗後的14天，其應對Delta變異病毒株的效力高達92%，但在90天後其效力逐漸下降至僅78%。^{5註釋符號代表Nature (2021)。} 以色列可作為另一參考例子：儘管當地已有78%成年人口在9月初完成接種兩劑疫苗，但在9月首周，其每日新增確診個案數目佔當地人口的比率仍然急升至0.02%(據報屬當時全球最高的數字)。^{6註釋符號代表The Times of Israel (2021)。} 由此可見，雖然早前普遍認為當接種率達致70%的關鍵水平便可產生群體免疫，但是這想法大抵已變成"空中樓閣"。^{7註釋符號代表The Guardian (2021)。}
• 嚴格旅遊限制的"清零策略"：世界各地的跨境出行策略現時可簡單歸納為"從嚴"或"從寬"的兩大陣營，介乎兩個極端中間的地方採取程度不同的旅遊限制。內地和新西蘭等地傾向謹慎行事，並制訂相對嚴格的旅遊限制措施，主要考慮到單一輸入個案，足以引發大規模的社區爆發(香港過去一年曾出現的四波疫情，可為例證)。雖然上述對策以公共安全作為首要考量，但封鎖邊境同時亦帶來重大經濟損失。截至2021年7月初，據報全球約有29%的地方屬於上述從嚴陣營。^{8註釋符號代表World Tourism Organization (2021)。}
• 較寬鬆的"與病毒共存策略"：從2021年7月起，部分先進地方考慮到其高企的民眾疫苗接種率，跨境人流政策開始轉向寬鬆，並相繼逐步開放邊境。該等地方(如英國和新加坡)採取較為寬鬆及風險為本的跨境出行政策，並假設其廣泛接種疫苗的情況能大幅減低出現大規模社區爆發的風險。^{9註釋符號代表Government of Singapore (2021)。}
  
  以英國為例，當地已接種兩劑疫苗的人口在2021年7月30日達到70%後，政府隨即容許已完成接種疫苗的美國及歐洲訪客於入境時可免除隔離安排。^{10註釋符號代表GOV.UK (2021b)。} 雖然Delta變異病毒株導致每周感染個案數目由8月初的185 700宗回升至9月初的256 100宗，但入院率及死亡率均維持在極低水平，對當地醫療系統造成甚微的壓力。^{11註釋符號代表World Health Organization (2021)。} 英國政府因而宣布將於10月4日進一步放寛旅遊限制，容許來自177個地方的旅客，在已完成接種疫苗後入境英國時均可免除隔離；但來自54個於紅色名單上高風險地方的已接種疫苗旅客，則仍須接受隔離。^{12註釋符號代表GOV.UK (2021a)。}
• 減免隔離安排的普遍前提條件：不論是屬於"清零"或"與病毒共存"的陣營，很多地方於重啟跨境旅遊時，似乎都會採取數項相近的前提條件。首先，旅客通常需要接受一系列的新冠病毒檢測，證明他們在抵埗前後均無受到感染。第二，旅客出發地的感染個案數字應與目的地大致相若，甚或更低。第三，旅客如在抵埗後能提供接種疫苗證明，通常可獲豁免遵從若干檢疫限制。此舉可為旅客提供更大出行自由的同時，亦能適當地平衡了目的地醫療系統的可能風險。第四，出發地和目的地的疫苗接種紀錄應盡可能易於核實。為此，各地政府須通力合作，達成雙邊甚至多邊協議，正如香港政府於2021年8月底與菲律賓及印尼政府，就外籍家庭傭工的認可疫苗接種紀錄達成協議。^{13註釋符號代表GovHK (2021a)。}

近期有關放寬本港旅遊限制的討論

• 本地疫苗接種進度緩慢：本港疫情最近大致受控，在2021年5月至9月中期間只錄得4宗本地感染個案。^{14註釋符號代表Centre for Health Protection (2021)。} 然而，市民接種疫苗的進度卻乏善可陳。截至9月中，已接種第一劑疫苗的市民只有440萬人(相當於本地人口的65%)。^{15註釋符號代表已完成接種疫苗的人口(即已接種兩劑疫苗)則更少，只有390萬或佔人口的58%。請參閱GovHK (2021c)。} 本地醫療專家最近指出，估算疫苗接種率須提高至97%-143%，方能對Delta變異病毒株實現群體免疫，因此政府在防疫工作仍保持高度警惕。^{16註釋符號代表龍振邦等(2021)。}
• 實施嚴格旅遊限制：基於上述情況，政府在嘗試維持本地清零的目標下，推出"疫苗氣泡"。簡而言之，未曾接種疫苗的旅客抵港後須接受最多21天的強制隔離，據報為全球其中一個最嚴格的規定。^{17註釋符號代表截至2021年9月中，政府將25個地方列為高風險地區(如巴西、印度、英國和美國)，另有1個地方列為低風險地區(即新西蘭)。其他未有指明的地方則為中風險地區。請參閱GovHK (2021b)。} 不過，針對來自若干低風險地方已接種疫苗的旅客(如內地和新西蘭)，相關強制隔離規定則大幅減至7天。
• 核實疫苗接種紀錄：目前，政府同時接受入境旅客出示紙本或電子疫苗接種紀錄以作證明，惟該等紀錄須由認可機構發出，並載有：(a)與旅行證件上所示相同的旅客姓名；及(b)接種疫苗的日期和類型。^{18註釋符號代表GovHK (2021b)。} 至於已接種疫苗的本港居民，可將電子紀錄上載至"安心出行"流動應用程式，並在本地相關處所享有較寬鬆的社交距離限制。然而，相關疫苗接種紀錄的電子核實機制，似乎仍未應用於跨境出行上。
  
  數月前，政府曾表示研究把本港疫苗接種紀錄轉換至廣東或澳門相應健康碼的建議。^{19註釋符號代表GovHK (2021d)。} 但政府鮮有提及工作進展，這或與當中涉及技術挑戰及需要更多時間進行雙邊磋商有關。
• 關注事項：目前，航空公司職員及本地執法人員主要依賴個人判斷及人手核實方式，確認旅客所持紙本或電子疫苗接種紀錄的真偽。該等人手查核較為耗時，尤其當旅客眾多的情況下問題更甚。此外，人手核實的準確性亦存疑慮。為了早日恢復跨境出行人流，論者建議當局應與其他地方的主管機關合作，建立電子疫苗接種紀錄的互認機制。^{20註釋符號代表GovHK (2021d及2021e)。}

核實旅客疫苗接種紀錄的近期全球措施

• 目前，全球約有120個地方已推出疫苗護照，方便旅客跨境出行，惟實施細節各有不同。^{21註釋符號代表MoveHub (2021)。} 雖然不少地方為旅客辦理過關手續時仍以人手查核相關紀錄，但部分地方(例如歐盟、新加坡和英國)卻已推出電子疫苗接種紀錄機制，藉以簡化核實過程。下文將逐一概述上述地方的核實機制特點，並總結於列表(圖1)。
  
  圖1 ── 選定地方的電子疫苗接種紀錄

  

  註：

  (1)

  僅適用於持有國民保健服務"新冠通行證"的入境英國居民。

  
  
• 2020年11月，歐盟27個成員國就設立通用疫苗接種紀錄的核實系統，展開磋商。歐盟委員會其後在2021年1月就成員國疫苗紀錄的互通性頒布指引，並隨即在3月提出相關系統的法律框架。同年6月法律生效後，歐盟委員會於7月正式推出新冠數碼通行證(下稱"數碼通行證")，儘管6月底時區內的疫苗接種率僅為43%。^{22註釋符號代表European Centre for Disease Prevention and Control (2021)。}
• 在數碼通行證計劃下，已完成接種新冠疫苗的歐盟居民，可在27個成員國之間不受限制地自由出行。此外，另有16個非歐盟地方亦已建立類似的電子核實系統，並藉與歐盟雙邊磋商後加入數碼通行證計劃。因此，數碼通行證作為電子疫苗護照的計劃，在2021年9月中已涵蓋歐洲共43個地方。^{23註釋符號代表這16個歐洲地方包括阿爾巴尼亞、安道爾、法羅群島、冰島、以色列、列支敦士登、摩納哥、摩洛哥、北馬其頓、挪威、巴拿馬、聖馬利諾、瑞士、土耳其、烏克蘭和梵蒂岡城國。請參閱European Commission (2021a)。}
• 核實機制方面，該計劃下的專設閘道可連接43個參與地方的資料庫，供掃描數碼通行證二維碼和驗證數碼簽署之用。整個核實過程離線進行，無人可通過閘道取覽個人疫苗接種紀錄，達致妥善保障私隱。^{24註釋符號代表現時，其他地方入境訪客的疫苗接種紀錄以人手查核。} 當地所簽發的數碼通行證數目，在7月底已達2.7億張，相當於歐盟人口的六成，反映數碼通行證計劃廣受歡迎。^{25註釋符號代表European Commission (2021b)。} 雖然數碼通行證被譽為"成功典範"，但該計劃能夠成功推行，很大程度有賴於歐盟的獨有制度，讓其執行機構(即歐盟委員會)享有高度的行政和實施權力，並解決許多棘手的成員國雙邊問題。^{26註釋符號代表International Air Transport Association (2021)。}
• 新加坡於2021年8月中疫苗接種率升至77%，並宣布採取"與病毒共存"的策略。^{27註釋符號代表Singapore COVID-19 Vaccination Info (2021)。} 在跨境出行策略上，新加坡政府主要為入境旅客(包括居民及訪客)提供更大彈性，視乎其出發地的風險而定；但出境則沒有相關措施。舉例而言，源自"第一類名單"上四個極低風險地方(即內地、香港、澳門和台灣)的外地訪客，即使他們尚未接種疫苗，仍可獲全面豁免隔離要求。另一方面，源自"第四類名單"上最高風險地方的外地訪客，即使他們已接種疫苗，仍須接受14天的隔離。^{28註釋符號代表Ministry of Health (2021)。}
• 核實機制方面，新加坡自2021年9月起推出疫苗接種者旅遊走廊計劃(下稱"旅遊走廊")，適用於已接種疫苗的訪客和從外地返國的新加坡居民。^{29註釋符號代表新加坡政府接受世界衞生組織緊急使用清單上所有8種疫苗。請參閱Immigration and Checkpoints Authority (2021)。} 簡而言之，來自"第二類名單"上兩個低風險地方(即汶萊和德國)已完成接種疫苗的外地訪客，可在入境新加坡前先上傳疫苗接種紀錄二維碼，以申請疫苗接種者旅遊通行證(下稱"旅遊通行證")，提前核實。凡持有"旅遊通行證"的訪客，抵達新加坡後的檢測結果如呈陰性，可獲豁免7天的隔離安排。至於從該兩個地方返國的新加坡居民，由於他們已有新加坡的疫苗接種紀錄，因此無須提前申請上述"旅遊通行證"。"旅遊走廊"推出至今不足一個月，現在評估其成效，實屬言之過早。但新加坡政府能否與更多海外地方達成"旅遊通行證"安排，值得後續關注。^{30註釋符號代表聯合早報(2021)。}
• 當英國的全國疫苗接種率在2021年7月30日升至70%時，當地政府隨即決定放寬旅遊相關安排。早前於2021年5月，英國國民保健服務已推出新冠病毒病通行證(下稱"新冠通行證")，目的是讓英國居民在出入境時，協助查核其疫苗接種狀況。^{31註釋符號代表National Health Service (2021b)。} 已接種疫苗的居民，可向國民保健服務申請電子新冠通行證，當中所載的二維條碼將記錄該人士在英國境內曾接種的疫苗和劑量。該條碼的有效期雖然僅得30天，但只要用戶再次登入國民保健服務的流動應用程式，有效期便會自動延長。^{32註釋符號代表相比之下，紙本新冠通行證不設有效期。}
• 核實機制方面，持"新冠通行證"的英國居民如從"非紅色名單"上177個地方回國，可獲豁免隔離安排。^{33註釋符號代表GOV.UK (2021a)。} 此外，英國政府亦與全球30多個地方訂定雙邊協議，英國居民前往該等地方，可獲完全或部分豁免當地的旅遊限制。反映"新冠通行證"的廣泛使用，國民保健服務流動應用程式的累計用戶人數，在短短三個月內急增150%，截至2021年7月底已達1 000萬，相當於英國人口的15%。^{34註釋符號代表National Health Service (2021a)。}
• 海外訪客方面，英國政府最近宣布放寛上述177個地方的檢疫限制，他們若於指定地方完成接種疫苗，10月4日起可獲豁免入境訪客的隔離要求。^{35註釋符號代表只有在指定地方(如美國、日本及新加坡)接種的疫苗才被認可。請參閱GOV.UK (2021a)。} 但由於他們沒有英國當地的"新冠通行證"，故此其疫苗接種紀錄仍會以人手核實。

結語

• 由於疫苗有助顯著減低病毒大規模傳播的風險，部分先進地方最近相繼推出電子疫苗接種紀錄。縱使實施細節各有不同，電子核實機制皆有助跨境旅客於風險可控的情況下恢復往來。

立法會秘書處
資訊服務部
資料研究組
林昇陽
2021年9月21日