新加坡"積木式"建築方法的促進政策

• 組裝合成是新興及創新的建築方法，近年於香港漸趨普及。該技術首先在建築工地以外的廠房預製組件(如整個房屋單位)，然後運往工地現場裝嵌。由於組件生產可與地基工程同步進行，加上裝嵌一個樓層一般僅需數天，組裝合成法不僅可把施工期壓縮最多近半(或一年以上)，亦同時帶來多項社會效益。^{1發展局等(Development Bureau et al.) (2021)。}截至2021年年底，全港至少有60個樓宇和土木工程項目，據報正採用這種"積木式"建築技術。^{2香港特別行政區政府(2021b)。}
• 為提高建築業的生產力，政府自2017年起已推出多項措施，推動"積木式"建築技術，當中包括(a)組裝合成項目可獲額外6%的樓面面積；(b)資助承建商使用組裝合成技術；及(c)簡化組裝合成項目的規管程序。然而，部分私人發展商對採用組裝合成技術仍然猶豫不決，不單因為該技術的前期規劃需要較長時間，也有工地現場空間不足及繁瑣物流安排等實際考量。社會上因而有更多政策措施的倡議，以解決這些關注。^{3香港測量師學會(2021)、香港營造師學會(2020)、Zhang et al. (2018)及Pan (2017)。}2020-2021年期間，立法會曾至少3次討論組裝合成技術的議題。^{4過去兩年，議員曾分別在2020年5月6日、2021年9月8日和2021年9月29日的立法會會議上，提出3項有關組裝合成法的質詢。請參閱香港特別行政區政府(2020，2021a，2021b)。}
• 組裝合成法在全球不少先進地方亦漸見盛行，當中新加坡政府的推動政策尤為積極，以提升其建造業生產力。^{5Xu et al. (2020)。}加上新加坡密集的城市格局與香港大體相若的考慮，本期《資訊述要》在扼要回顧本港相關發展和主要關注事項後，探討新加坡的組裝合成法推廣措施。

• 近期全球趨勢：隨着科技迅速發展，組裝合成的建築方法應運而生。組裝合成法首先須在工地以外的廠房生產立體組件，並完成飾面、裝置及配件組裝等工序，其後才把組件送往工地裝嵌。^{6建造業議會(Construction Industry Council) (2020)。}部分為了加快建屋進度，組裝合成法在先進地方近年亦漸趨普及。
  舉例而言，加拿大、英國和瑞典的新建住宅項目，於2020年逾一成使用組裝合成技術。^{7Luk et al. (2020)。}內地方面，受惠於地方政府的多項誘因(包括直接資助、稅務優惠和額外建築面積優惠)，在建築樓面中使用組裝合成技術的比例，已由2016年的5%躍增3倍至2020年的21%，^{8住房和城鄉建設部(2021)及民生證券(2020)。}有望實現國務院提出在2025年把比率提升至30%的全國目標。^{9國務院辦公廳(2016)。}
• 組裝合成法的先決應用條件：為確保組裝合成項目順利施工，發展商須在項目規劃早期確定建築物的布局，變相減少在建築期因應房地產市道變化而調整設計的空間。此外，該技術亦涉及整個供應鏈的繁瑣協調工作和物流規劃。^{10Kamali and Hewage (2016)及Sun et al. (2020)。}由於發展商或要向組件製造商提前預支費用，對前者的資金頭寸和項目融資均構成影響。更關鍵的是技術問題，因為組裝合成法的施工環境，必須符合若干特定要求。若工地面積有限或附近道路過窄，難以搬運及裝嵌大型組件，組裝合成法便不太可行。
• 組裝合成法的優點：對發展商和承建商而言，組裝合成法既可壓縮施工時間，亦減少工地作業量，繼而衍生各種優點。多項全球研究發現，使用組裝合成法可減低九成現場施工工序及八成建築意外，更可節省兩成至五成的施工時間。^{11Abdelmageed and Zayed (2020)及麥肯錫公司(McKinsey and Company) (2019)。}組裝部件生產標準化，不單有助加強工程質素控制，更可帶來多項環保效益，例如減少85%的建築廢料、5%的能源消耗量及3%的溫室氣體排放量。^{12Xu et al. (2020)。}
  然而，對於組裝合成能否降低整體建築成本，則眾說紛紜，因為項目規劃、物流採購和貯存組裝部件或招致額外成本。部分研究顯示該建築方法最多可節省20%的建築成本，但亦有機會導致成本增加10%。^{13例如，新加坡的承建商表示，與傳統的建築方法相比，使用混凝土和鋼材組件後，成本分別上升10%-20%和15%-25%。請參閱麥肯錫公司(McKinsey and Company) (2019)及Ho et al. (2019)。}
• 本地的政策目標：香港政府自2017年起便推廣組裝合成法，部分由於房屋供應嚴重短缺，迫切需要加快建屋進度。再者，本地建造業工人急速老化，平均年齡在2021年11月高見46.5歲，當中19%更已年滿60歲(即在5年內陸續抵達退休年齡)，情況亦令人憂慮。^{14建造業議會(Construction Industry Council) (2021b)。}由於組裝合成法所需勞動力較少，耗時亦較短，似是可解決本地各項需求的新興建築方法。
• 本地推動措施：政府近年採取一系列的推動措施包括──
  • (a)
    2017年12月，當局設立機制，預先批核組裝合成的通用設計，簡化監管審批程序(組裝合成設計一經批准，有效期最長為5年，期間應用於其他建築工程均無需再審批)；^{15迄今已有49個組裝合成獲原則性批准。請參閱屋宇署(Buildings Department) (2019a，2021)。}
  • (b)
    2018年10月，當局設立專項基金，直接資助組裝合成項目的承建商和顧問，上限為項目相關開支的70%或750萬港元，以較低者為准；^{16已有51個組裝合成項目獲批資助，總金額達1.15億港元。請參閱建造業創新及科技基金(Construction Innovation and Technology Fund) (2021a，2021b)。}
  • (c)
    2019年5月，使用組裝合成技術的發展商，獲准額外加建6%的總樓面面積；^{17截至2021年8月，已有11宗組裝合成樓面面積寬免的申請獲批。請參閱屋宇署(Buildings Department) (2019b)及香港特別行政區政府(2021b)。}及
  • (d)
    2020年4月，強制要求6類政府建築物的工程項目(如學校和辦公大樓)，採用組裝合成法。^{18發展局(Development Bureau) (2020)。}
• 本地主要項目：位於大埔的創新斗室(於2020年10月竣工)及位於將軍澳的消防處已婚人員宿舍(於2021年2月竣工)，為本港首批應用組裝合成法的工程項目。根據該兩項工程的專項研究，組裝合成法可提升100%-400%的工地生產力、縮短30%-50%的施工時間(即9-14個月)，以及節省6%-7%的建築成本(圖1)。現時約有60個籌劃中的項目將採用組裝合成法，而短期內亦另有逾1萬個過渡性房屋單位，將以該方法興建。私營房屋方面，預計在2023年落成的大角咀重建項目，將是全港首個以混凝土組裝合成法興建的私人住宅項目。^{19市區重建局(Urban Renewal Authority) (2021)。}
  圖1 ── 本港使用組裝合成法的房屋項目例子

  		創新斗室	消防處已婚人員宿舍
  1.	地點	大埔白石角	將軍澳百勝角
  2.	項目竣工日期	2020年10月	2021年2月
  3.	樓層數目	17	16-17
  4.	單位數目	393	648
  5.	組裝合成類別	鋼材	混凝土
  6.	建築周期 (各樓層的組裝日數)	2-3	5
  7.	縮短施工期(月)	14	9
  8.	縮短施工期(%)	50%	30%
  9.	節省成本(%)	7%	6%
  10.	提升工人生產力(%)	>400%	100%

  資料來源：發展局等(Development Bureau et al.) (2021)及建造業議會(Construction Industry Council) (2020)。
• 本地關注事項：儘管有上述政策誘因，部分發展商並不熱衷於應用組裝合成法，主要關注事項如下所述──
  • (a)
    技術因素：香港地形陡峭，建築地盤面積大體偏小，以致在貯存和裝嵌組件方面存在困難。再者，如何以組裝合成法興建摩天大樓，仍存有疑問；
  • (b)
    運輸因素：預製組件體積龐大，加上本港道路闊度一般僅為3.3米或更窄，因此運送過程相當艱巨。^{20星島網(2020)及建造業議會(Construction Industry Council) (2021a)。}假若運送的組件闊度超過2.5米，發展商須申請運載特闊貨物許可證；而組件闊度若超過3.0米，更須附上交通影響評估報告；^{21運輸署(Transport Department) (2021)。}
  • (c)
    財務因素：本地研究指出，使用預製組件或會增加單位建築成本17%。^{22Lu and Yuan (2013)。}另有持份者認為，即使組裝合成項目可獲豁免6%的建築面積，但由於應用該方法需加建結構牆，變相減少實用面積5.3%，抵消了大部份的政策誘因；^{23巴馬丹拿集團(P&T Group) (2019)。}及
  • (d)
    人力資源因素：由於本港使用的建築組件，幾乎全在內地和馬來西亞生產，衍生了組裝合成法長遠影響本地建築工人生計的憂慮。^{24香港測量師學會(2021)及葉思進(2019)。}

• 過去10年，新加坡年均興建多達1.9萬個公營房屋單位，同期亦開展多項大型基建工程。^{25新加坡統計局(Department of Statistics Singapore) (2021)。}然而，由於新加坡居民大體不願投身建造業，故此外來勞工高佔該行業的五分之三就業人數。^{26新加坡人力部(Ministry of Manpower) (2021)。}為應對人口老化問題和逼在眉睫的勞工短缺危機，新加坡政府積極引進新興建築方法，減省人手和提高效率。
• 組裝合成法為首選建築方法：新加坡建設局在2014年公布第二份"建築生產力發展藍圖"，重點推動預製技術作為其中一個發展方向，以期於2010-2020年期間把建造業生產力每年提升2%-3%。^{27新加坡國家檔案館(National Archives of Singapore) (2015)。}新加坡建設局在2017年重申，組裝合成法是足以改變行業面貌的技術，並要求建造業以此作為首選施工方法。^{28新加坡貿易與工業部(Ministry of Trade and Industry) (2017)。}公布組裝合成的技術指引後，截至2020年1月已有逾50項工程採用組裝合成法。^{29新加坡建設局(Building and Construction Authority) (2017)及新加坡國家發展部(Ministry of National Development) (2020)。}
• 主要措施：新加坡政府多管齊下，採取下列措施推動組裝合成法：
  • (a)
    強制要求選定私人發展項目採用組裝合成法：2014年11月，新加坡政府修訂的《建築管制(可建性和生產力)規例》，政府賣地計劃下若干選定土地的發展項目，須強制採用組裝合成法，主要為新建住宅和酒店。^{30僅適用於"非有地"之上建成的物業(如共管公寓和其他公寓)，該等物業的擁有人對開發中的土地並沒有業權。請參閱新加坡法規網站(Singapore Statutes Online) (2021)。}投得土地的私人發展商，須以組裝合成法建造至少65%的總建築面積；
  • (b)
    對組件製造商進行品質保證認證：自2016年3月起，所有組件製造商(不論其生產廠房在本地或海外)，均須先符合認可專業標準，方可參與上述政府賣地計劃下的工程項目。相關認證計劃由兩個行業商會管理。認證審核會按6項主要標準評估製造商，並每年覆檢，確保其生產的組件符合品質要求。^{31認證標準包括：(a)品質管理系統；(b)廠房和設計能力；(c)人力資源要求；(d)生產過程中的品質監控；(e)貯存和交付；及(f)裝嵌和維修。請參閱新加坡建設局(Building and Construction Authority) (2020b)。}以混凝土組裝合成為例，新加坡目前已有12家製造商獲得認證；^{32新加坡混凝土學會(Singapore Concrete Institute) (2021)。}
  • (c)
    放寬運輸限制：新加坡政府過往對於使用超大型車輛運送建築組件，實施嚴格交通管制。然而，相關規定於2016年10月放寬，運送組件的超大型車輛總闊度只要少於3.0米，即可不受限制行駛且無需申領許可證。^{33新加坡陸路交通管理局(Land Transport Authority) (2016)。}假若總闊度超過3.0米，負責運送的超大型車輛司機則仍要在3天前申請許可證，而且運送過程必須於非繁忙時間進行。至於3.4米及以上的超闊組件，在運輸過程中更需由警方護送；
  • (d)
    資助組裝合成項目：新加坡建設局採取與香港相若的做法，於2015年推出獎勵計劃(即生產力創新計劃)，為使用組裝合成法的註冊建築公司提供資助，上限為相關合資格成本的80%。截至2020年1月，該計劃已向9家公司的組裝合成項目，發放共1,500萬新加坡元(8,580萬港元)。^{34新加坡國家發展部(Ministry of National Development) (2020)。}

    新加坡建設局又在公營建築工程生產力基金下預留撥款1.2億新加坡元(6.86億港元)，以應付政府機關使用組裝合成法可能引致的額外成本。2021-2022年度，共有35個公私營項目將以組裝合成法施工；^{35新加坡建設局(Building and Construction Authority) (2021d)。}
  • (e)
    精簡審批程序：新加坡建設局亦設有預先認可機制，評估組裝合成的設計和物料，做法與香港相類。截至2021年11月，經跨部門的建築創新小組委員會評估後，已有51個核准組裝合成供應商(包括34個混凝土和17個鋼材)獲批原則性認可，較2014年僅3個獲批量躍增16倍。^{36新加坡建設局(Building and Construction Authority) (2021c)。}經批准的組裝合成設計隨後提交評估時，可獲加快處理；及
  • (f)
    提倡本土生產建築組件：新加坡政府亦積極推動在當地生產組裝合成組件，冀為因採用該建築方法而被取替的當地建築工人，提供就業機會。為興建綜合建設預製中心，新加坡建設局自2013年2月起先後就5幅土地批出為期30年的租契，有關面積合共12公頃。^{37新加坡建設局(Building and Construction Authority) (2021a)。}2017年3月，當局為該等在預製中心落戶的企業提供土地集約化免稅額，起始免稅額為合資格資本開支的25%，其後15年的免稅額則為每年5%。^{38新加坡建設局(Building and Construction Authority) (2021b)。}

    為擴大當地組裝合成的人才庫，新加坡建設局在2020年年中推出組裝合成相關專業人士轉業計劃，協助建築工人在職涯中期裝備自己及轉投預製工作。計及其他專業人士轉業計劃，新加坡政府計劃於2025年，合共培訓8萬名掌握最新建築技術的人員。
• 政策成效：新加坡政府藉"高效的政策制度"，推動使用組裝合成法。^{39Xu et al. (2020)。}新加坡組裝合成的使用比率因而在2017-2020年期間由19%倍增至39%，工地生產力同期亦提高了7%。^{40新加坡國家發展部(Ministry of National Development) (2021)。}公營房屋方面，使用組裝合成法的比率更由2016年的6%急增至2020年的30%，促使期內逾2萬個單位迅速落成。^{41該使用率亦包括使用其他預製技術，例如結構鋼和層壓膠合實木。請參閱新加坡建屋發展局(Housing and Development Board) (2021)。}私營項目方面，政府賣地計劃強制使用組裝合成法的規定，在2014-2019年期間已應用於36個相關項目(包括34個住宅和2個酒店項目)。^{42新加坡建設局(Building and Construction Authority) (2020a)。}
  以組裝合成法建成的著名項目，包括樟宜機場皇冠假日酒店擴建工程和南洋理工大學的北山宿舍樓。此外，兩幢位於紅山、樓高56層的住宅大廈預計於2023年落成，屆時將成為全球最高以混凝土組裝合成法興建的樓宇。^{43BCI Asia Construction Information (2020)。}
• 觀察所得：作為創新的建築方法，組裝合成法似乎能帶來多項社會效益，但它對施工環境亦有嚴格要求。新加坡政府於推廣組裝合成法時，除採取了與香港相若的常見措施(例如簡化監管審批程序和提供資助)外，亦推出額外措施，包括(a)強制要求部分私人發展項目使用組裝合成法；(b)先行認證建築組件製造商；及(c)放寬運送組件的交通規定。

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