日本的野豬管控措施

• 自2021年年底以來，野豬成為備受香港市民關注的議題，不僅由於野豬數目近年迅速增長至現時最多約3 300頭的水平，還因為牠們更頻繁地闖入市區。^{1環境局(2021)及環境保護署(2021)。} 雖然野豬通常"行蹤隱秘及怕人"，但牠們覓食時或會進入人類聚居地，於受到威脅時更會變得兇悍。過去10年，有關野豬滋擾(如發出噪音、影響環境衞生、傳播疾病和安全威脅)的投訴急增5倍至2021年1 417宗的新高。社會上因而存有倡議，認為應該撲殺更多野豬以控制其數量；但保育人士則持反對意見，認為須採取較為人道的非致命措施。
• 漁農自然護理署("漁護署")過去曾以獵殺方式處理野豬滋擾問題，但隨着市民對動物福祉的意識提高，署方於2017年停止該等行動，改為推行"捕捉及避孕/搬遷計劃"，為野豬進行節育及將其遷往郊野。^{2環境事務委員會(2021)。} 然而，該計劃於2019年恆常化後，似乎仍無法緩減野豬帶來的傷害，而受傷人數更於短短兩年由9人倍增至22人。為回應對公眾安全的關注，漁護署於2021年11月宣布恢復以捕捉和人道處理方式撲殺在市區發現的野豬，但此舉遭環保團體反對。^{3香港特別行政區政府(2021a，2021b)及South China Morning Post (2021c)。} 過去5年，立法會曾至少17次討論野豬滋擾和管理的議題。^{4立法會秘書處(2021)及香港特別行政區政府(2022)。}
• 在許多先進地方(如美國、德國、新加坡和日本)，撲殺是緩減野豬滋擾的最常用的措施。具體而言，日本的野豬管理策略同時包含致命性及非致命性元素，因而具有一定的參考價值。^{5Melletti and Meijaard ed. (2018)、The Guardian (2019)及林務局 (2019)。} 本期《資訊述要》將先後檢視本港及日本的野豬管理政策。

• 全球近期趨勢：野豬(學名為Sus scrofa)是現今地球分布最為廣泛的大型哺乳類動物之一(體長可達2米，體重高達200公斤)。近數十年來，牠們的數量在世界各地經歷了幾何級增長，當中有多個原因，包括其繁殖率極高(牠們可全年無間地繁殖，一對成年野豬可在短短15個月內產下8胎)、極強的求生能力(屬雜食性，並可在陸地和水中大範圍移動)、鄉郊人口萎縮及森林重生、野生掠食動物減少，以及人類狩獵活動下跌。^{6Massei et al. (2011)、Melletti and Meijaard ed. (2018)及環境局(2019)。}
  野豬的繁衍漸成一個全球性問題，不僅因為人類的安全風險和農作物及財產的損害。從公共衞生而言，由於基因原因，野豬更容易把其疾病傳染給人類(如戊型肝炎和甲型流行性感冒)和禽畜(如豬瘟)。^{7隨着2019新型冠狀病毒病爆發，越來越多人關注野豬對公眾健康的潛在威脅，因為與嚴重急性呼吸系統綜合症和中東呼吸綜合症的源頭蝙蝠相比，野豬在基因上更近似人類。請參閱Chan and Wang (2021)。} 因此，全球政府大多採取致命方法(如狩獵和毒餌)來遏止野豬數目的增長，每年目標通常是至少消除其現有數量的75%。然而，自2000年代起，部分城市(如巴塞羅那和新加坡)採取了更多預防性和非致命方法(如圍欄和避孕)，以回應對動物福祉的關注。^{8Melletti and Meijaard ed. (2018)、The Guardian (2019)及Loo (2021)。}
• 香港野豬數量上升：根據一個統計模型，以及由紅外線相機定時收集所得的數據，漁護署於2019年粗略估計全港郊野地區共有1 800-3 300頭野豬。其數量在過去10年顯著增加，相信是因為：(a)野豬的超高繁殖率；(b)郊野的森林和植覆蓋面積增加，改善了野生環境；(c)缺乏掠食者，特別是當漁護署停止狩獵行動後；(d)從都市垃圾中尋獲的食物增加；及(e)人類餵飼。
• 投訴及傷人個案激增：部分由於上述(d)及(e)項原因，近年有更多野豬被發現在市區出沒，為此漁護署已識別最少60個市區黑點。本地的野豬滋擾投訴亦因而在2011-2017年期間增加兩倍至738宗，其後在短短四年內進一步躍升92%至2021年的1 417宗(亦即平均每月約120宗) (圖1)。傷人報告數目更由2011年完全無相關個案急增至2021年的20宗，引發社會的廣泛關注。
  
  
  圖1 ── 香港野豬滋擾投訴及受傷報告
  
  
  數據來源：漁農自然護理署。
• 捕殺措施捲土重來：2017年以前，若其他管理措施未見效，漁護署會向兩支民間狩獵隊發出許可，捕獵具攻擊性的野豬。然而，由於動物福祉越來越受到社會關注，漁護署在2017年初暫停狩獵行動，並以先導形式推行"捕捉及避孕/搬遷計劃"(詳見下文)。經檢討後，"捕捉及避孕/搬遷計劃"被視為更安全，而且"捕捉野豬的成效較高"，於2019年恆常化，並正式終止狩獵行動。^{9環境局(2019)及立法會秘書處(2021)。}
  不過，隨着去年發生數宗人豬衝突流血事件，漁護署遂於2021年11月恢復捕殺野豬，方法為先用麻醉槍射擊，最終人道處理。署方會優先對付下列野豬在市區出沒的情況：(a)數量較大；(b)曾經傷人；或(c)對公眾構成較大風險。有關措施實施三個月後，截至2022年2月底，共有66頭野豬遭捕殺。^{10最新數字由漁護署於2022年3月1日應要求提供。請參閱香港特別行政區政府(2021a，2022)及South China Morning Post (2021a)。}
• "捕捉及避孕/搬遷計劃"下的生育控制和遷移措施：該計劃旨在透過避孕疫苗或絕育，為滋擾性野豬節育，又或在條件合適的情況下，將牠們遷往偏遠地區。截至2021年3月，漁護署在該計劃下共捕獲803頭野豬，當中逾四分之三被遷往遠離住宅區的郊野。約四分之一的捕獲野豬被注射避孕疫苗或絕育，當中九成沒有再懷孕。對於那些在沒受挑釁的情況下襲擊或追逐市民，而被認定為具攻擊性的野豬，漁護署或會在評估風險後，以人道處理方式結束其生命。^{11環境局(2021)。}
• 非法餵飼的罰則：在佔地達3 150公頃的指定禁餵地點(如金山、獅子山、城門郊野公園)內，《野生動物保護條例》(第170章)已規定禁止餵飼野生動物(包括野豬)，違例者最高可被罰款1萬港元。2017-2021年期間，共有281宗的非法餵飼個案遭成功檢控，但最高罰款僅為2,000港元。^{12最新數字由漁護署於2022年1月19日應要求提供。請參閱環境局(2021) 及環境事務委員會(2021)。} 至於在禁餵地點以外餵飼野生動物行為，則或會觸犯《定額罰款(公眾地方清潔及妨礙)條例》(第570章)所訂的亂拋垃圾罪行，但其最高罰款更低，只為1,500港元。此外，由於執法困難，政府現時主要依靠公眾教育，來勸阻市民餵飼野生動物。
• 本地主要關注事項：第一，關於野豬數量的估算方法，部分論者認為過於粗疏和缺乏科學理據，因為數據僅靠設置於馬鞍山郊野公園內的紅外線攝影機。雖然漁護署於2020年承諾在其他地點安裝更多攝影機，但迄今尚未公布有關進展。^{13立法會秘書處(2021)、環境保護署(2021)及Wong (2021)。} 第二，關於捕捉及避孕/搬遷計劃，漁護署表示評估避孕成效需時4-6年。這顯然太久，因為繁殖力極強的野豬在這段時間已可產下許多後代，甚至可完全抵消以避孕方法來減少種群數量的成效。雖然立法會環境事務委員會於2019年1月通過一項議案，支持恢復狩獵行動，但政府最終在同年較後時間終止狩獵行動。^{14立法會秘書處(2021)、環境事務委員會(2021)及環境局(2019，2021)。} 第三，關於非法餵飼，禁餵地點只佔郊野公園總面積的7%，亦未能覆蓋大部分市區黑點。此外，偏低的檢控數字和最高罰款僅2,000港元，阻嚇作用似乎有限。^{15當局於1999年指明禁餵地點，原意是應對猴子的滋擾。此外，在2021年針對非法餵飼提出檢控的成功率僅為61%，與2017年的90%相比有所下降。請參閱立法會秘書處(2021)、環境事務委員會(2021)、香港特別行政區政府(2022)及Wong (2021)。} 第四，關於自然棲息地與市區之間的緩衝，論者建議採用更多非致命的方法(如電圍欄、障礙物或經改良設計的垃圾桶)，防止野豬進入市區黑點，而非僅靠捕殺。^{16環境保護署(2021)及South China Morning Post (2021b)。}

• 1980年代後，日本的野豬數目顯著反彈，部分原因在於：(a)隨着農村人口下降，農耕和狩獵活動減少；及(b)由於日本燃料組合持續由木炭轉至油氣等，鄉郊地區的森林得以再生。日本野豬數目因而由1989年的28萬頭激增4倍至2010年的132萬頭，反彈勢頭強勁。雖然野豬在日本帶來的最明顯威脅是對農作物的破壞，2010年的相關損失高達68億日元(4.61億港元)，但牠們闖入城市後構成的滋擾和傷害，也是社會關注重點。^{17The Washington Post (2018)、Kodera (2020)及林務局(2019)。}
• 2013年實施的全國性野豬管控計劃：2010年代以前，狩獵是日本管理野豬的最重要政策工具，惟未能有效遏止野豬數目的迅速增長。2013年12月，日本政府推行加強管控鳥獸的全國性政策("管控政策")，主要目標是在10年內將野豬數目減半，至2023年的僅52萬頭，而地方政府是主要執行機構。2014-2021年期間，日本政府修訂若干法例，賦予各地方當局有關權力，並促進彼此的協調工作。^{18參議院事務局(2014)、環境省(2021b)及農林水產省(2022a)。}
• 全盤管理策略下的主要措施：在該管控政策下，狩獵野豬只是野豬綜合管理辦法的一環。其他環節包括對野豬數量及每年捕殺量的科學估算、棲息地管理，以及預防和緩衝措施，如下述：^{19Kodera (2020)及吳立越、吳幸如(2019)。}
  • (a)
    對野豬數目作出可靠估算以便擬訂政策：地方政府須(i)建立定期監測系統；及(ii)每年對野豬種群進行科學調查，並推算其未來數量。在此堅實基礎上，他們得以擬定每年捕殺量。

    2015年4月，環境省改進了調查方法，考慮更多變數，例如從40多個都道府縣收集所得的野豬目擊率、捕獲率、糞便分布密度、自然增長率及狩獵者數目。基於這些實證數據，日本於2020年將全國捕殺野豬的年度目標提高17%至70萬頭，以期在2023年達致上述控制野豬數量的目標；^{20環境省、農林水產省(2013)、環境省(2015)及農村振興局(2020)。}
  • (b)
    預防性棲息地管理：棲息地管理，是日本防止野豬造成破壞的重要支柱之一。地方政府每年獲發資助，採取一系列預防措施，包括(i)加強管理人口聚居地附近或會吸引野豬聚集的棲息地(如荒廢農地、垃圾堆積點或果樹叢)；(ii)採用嶄新設計的障礙物(如樹脂浮網和攔畜溝柵)及高效能圍欄，封鎖入口通道；及(iii)設置緩衝區(如剷除灌木叢)，把森林與市區分隔。^{21攔畜溝柵和樹脂浮網皆經特別設計，其縫隙或孔口的寬度足以讓野豬的腿被困住或纏住，令牠們不敢越過這些障礙物。請參閱環境省、農林水產省(2013)、農林水產省(2021b)及日經BP(2021)。}

    以神戶市為例，主要用於防止野豬侵入的防護欄，長度由2014年的151公里倍增至2020年的320公里；而設為緩衝區的土地，到2020年已達23公頃。有見上述措施可有效減少野豬與居民的接觸，神戶市政府在2022年2月計劃於未來5年加建更多防範設施；^{22神戶是日本第七大城市。2016-2017年期間，當地的野豬傷人個案數目為全日本市町村之冠(佔全國個案總數的30%)。據報，神戶市野豬種群數量激增，主要是該市附近的六甲山國立公園經常有人餵飼野豬所致。請參閱兵庫縣(2016，2022a，2022b)。}
  • (c)
    推廣"智能捕捉"技術：各個市町村每年可獲得最多300萬日元(即20.3萬港元)的資助，購買管理有害動物(包括野豬)的創新科技。迄今已投入使用或擬引入的智能設備逾37種(包括遙控/自動捕捉設備、動物感應器、無人機及監測系統)。^{23農林水產省(2019，2020a，2021c，2022b)。}

    根據總務省在2018年5月進行的一項關於利用科技管理有害動物的研究，所檢視的市町村當中，逾三分之二在使用此類智能設備後，令捕獲量大幅增加。有86%的受訪者更聲稱，這些智能設備有助減輕巡邏負擔；^{24總務省(2018)。}
  • (d)
    加重對餵飼野生動物的罰則：目前，日本的都道府縣和市町村當中，至少有19個已制定禁止餵飼野生動物的附例。以神戶市為例，當地於2002年制定了日本首項禁止餵飼野豬的法例，以管制在六甲山國立公園附近住宅區的相關行為。為加強阻嚇力，神戶市政府於2014年12月實施"點名批評"的罰則。任何人若屢次違例餵飼野生動物，其個人資料會被公開披露。截至2020年，儘管執法人員曾發出若干口頭警告，沒有人被處以這種懲罰。^{25神戶新聞(2021)及地方自治研究機構(2022)。}

    於較近期，日本政府在2021年9月修訂《自然公園法》，禁止在國立公園逾五分之四的範圍內餵飼野生動物，違例者將被處以最高30萬日元(2萬港元)的罰款，此罰則將於2022年4月實施；^{26環境省(2021a)。} 及
  • (e)
    具針對性的捕殺行動：儘管當局強調非致命方法，捕殺仍是日本管控野豬數目增長的重要措施，但主要以母豬和幼豬為捕殺目標。為此，環境省在2017年公布以體毛花紋、牙齒及後蹄長度為參照的母豬識別準則。^{27環境省(2021b)。}

    此外，日本政府自2016年起不單加強經濟誘因，鼓勵農民和居民成立地方狩獵隊，亦同時簡化處理狩獵執照申請的程序。2020年，當局於指定"重點捕捉區"(主要位於日本中部和四國)實施跨都道府縣的捕捉野豬聯合行動，以遏止豬瘟在野豬間傳播。截至2021年，日本有逾70%的市町村(1 229個)已成立狩獵隊，數目在短短8年間累增82%。2013-2020年期間，每年捕殺野豬的數目亦急增50%至67.9萬頭。^{28環境省(2021b)、農林水產省(2021a，2021b，2022a)。}
• 政策成效：上述綜合措施似乎已遏止日本野豬數目的增長，在2014-2019年期間已下降三分之一至80萬頭。野豬滋擾問題亦放緩，其中野豬破壞農作物造成的每年損失金額，在2014-2020年期間下跌17%至46億日元(3.12億港元)。野豬傷人個案亦由2016年的49宗減至2021年的38宗；但過去5年卻出現3宗導致人類死亡的個案。積極應對的神戶市方面，傷人個案數目更在4年內急挫86%至2020年僅兩宗。^{29農林水產省(2020b，2021b)、環境省(2022)及神戶新聞(2021)。} 然而，致命及非致命方法在上述成效扮演的角色，則難以量化。