新界的祖堂

• 祖和堂("祖堂")是新界傳統家族/宗族由來已久並有數以百年計歷史的土地持有組織。^{1其他可用作描述祖堂的字詞包括祭祖/土地信託及中國傳統信託，惟信託一詞或不完全等同於普通法下的信託。請參閱Malcom (2012)。}雖然政府對祖堂所持有的土地(亦稱為"祖傳土地"及下稱"祖堂地")面積掌握不多，但祖堂地普遍被認為對擬議新界北部新都會區("北部都會區")，以至香港整體土地供應具有策略性地位。現時，祖堂地可由政府強制收回作發展用途，亦可以在獲得政府同意並完成相關程序後，售予私人發展商。2015年至2019年間，政府共批准超過300宗出售祖堂地的申請。^{2請參閱香港特別行政區政府(2020)。同時，根據一篇報道，2015年至2020年間的祖堂地出售申請宗數為461，其中378宗(82%)獲政府批准。然而，期間獲批宗數逐年下降(由82宗降至45宗)。請參閱信報財經月刊(2021)。}然而，傳統上創立祖堂的目的是確保後嗣世世代代永享祖傳土地，而出售祖堂地須獲得全體祖堂成員一致同意，因此有意見認為出售的程序或過於繁瑣。此外，當負責出售土地的祖堂司理失去聯絡，又或司理職位懸空，出售土地將受到窒礙。因此，2021年施政報告就形容祖堂地的發展為"困局"。
• 2021年施政報告承諾檢視相關的祖堂管理模式，藉以釋放祖堂地的發展潛力。檢視工作由民政事務局主導，並聯同發展局和代表新界原居民權益的法定機構鄉議局進行。在繼續尊重新界習俗和傳統權益的前提下，上述工作旨在就規管祖堂及其土地事宜的法例提出具體修訂。在此背景下，本期《資訊述要》綜述祖堂的歷史、形式、現狀、監管框架等，以及窒礙祖堂地發展成為潛在新土地供應來源的事宜。

• 祖堂的起源可追溯至1 000年前的宋朝，^{3請參閱薜浩然(2019)及Hayes and Ching (1976)。}其廣泛分布於傳統中國，包括一些本地顯赫宗族祖先，於數世紀前遷居現時的新界。創立祖堂的傳統習俗主要是為了祭祀先祖及團結宗族，做法通常是撥出部分或全部祖先的物業/土地為宗族集體擁有，並不容後嗣分割或處置，從而獲得物業/土地收入以支持祖堂。祖堂地曾受《大清律例》以某形式保障，例如對以欺詐手段出售土地施加懲處。^{4請參閱HCA331/2002第44段。}清朝覆亡後，加上往後政治局勢改變，祖堂在內地似乎已不復存在。^{5請參閱Selby (1991)、廖書蘭(2021)及HCA2071/1966。}在香港，自1890年代後期以來，祖堂在英治新界得到保留，^{61898年，時任總督卜力宣告新界居民的商業和土地權益將受保障，而"良好習俗"將不受干涉。請參閱Haydon (1995)。}並獲於1910年制定、旨在處理新界事務的《新界條例》(第97章)認可，而祖堂在多項安排下獲批准註冊並繼續控制其土地。^{7《1900年新界土地法庭條例》宣布，在1898年《展拓香港界址專條》指明期間內，新界所有土地均屬英國王室的財產。1899年至1905年間，港英政府進行土地測量，藉以勾劃新界的土地界線和土地業權，並引入集體官契制度。在此制度下，過去新界的永久業權土地變成契約官地，而土地持有人即成為官地承租人。請參閱土地註冊處(2022a，2022b)、HCA2071/1966及劉智鵬編(2010)。}

• 雖然"祖堂"一語廣為使用，然而《新界條例》只載列"宗族、家族或堂"一語，甚至無提及"祖"一詞。不過，祖地仍被視為宗族/家族土地，故亦須遵守《新界條例》相同的註冊規定。^{8請參閱HCA1763/1967第17段及HCA2071/1966。}同時，儘管《新界條例》並沒有為這些詞語下定義，但因《新界條例》賦權法庭認可並執行影響祖堂地的中國習俗或傳統權益，故祖堂的傳統含義亦可見於法庭審訊中。
• 在一份廣為引用的1970年法庭判案書中，^{9請參閱HCA2071/1966。}祖被界定為"古代中國管理祖傳土地的組織，其從同一祖先取得的土地可讓男性後嗣在生時終生受益，並世代相傳。"^{10因祖堂不被視為法律實體，故不能以其名義提出訴訟。祖堂亦多被稱為"非法團組織"，而《新界條例》亦豁免合資格的祖堂根據《公司條例》註冊。請參閱CACV138/1995及《新界條例》第16條。}祖通常在祖先去世後創立，以祖先之名命名，把祖先的部分或全部遺產留起，並使之"永續存在、不可剝奪、不可分割"。換言之，祖一旦成立，其土地業權便不應分割和出售，而應永續存在，福澤後人。這種對土地業權的重視，在當時以土地為重要生產要素及謀生工具的農業社會裏，似乎也不難想像。
• 有別於祖，堂可由一在生的男性宗族成員創立，透過留起其財產，不容分割，從而在去世後獲得後人追思。這樣成立的組織有人稱為家族堂(Family Tong)，其成員結構、永久土地業權等方面與祖極為相似。家族堂與祖的另一區別在於前者可靈活命名，除祭祀先祖外，亦發揮教育及福利等更多職能。除家族堂外，亦有其他由非有血源關係成員組成的堂。^{11除家族堂(Family Tong)外，亦有商業及宗教等性質的堂。宗教及商業性質的堂不一定由同一宗族的成員組成。然而，根據《新界條例》，這類堂亦須由司理代表。請參閱Wong (1990)、CACV138/1995及HCA595/2019。就本期《資訊述要》而言，討論焦點集中於家族堂。}
• 基於上述背景和考慮，值得留意的是，祖和家族堂的成員和受益人一般只限於祖先的每名在生男性後嗣，其出生時即可享祖堂權益，直至去世。成員的祖堂權益不會成為其本身遺產的一部分，不能由其後嗣直接繼承。由於祖堂成員來自不同世代，因此祖堂有為數達數百名成員的情況並非罕見。^{12舉例而言，根據HCA881/2012，文永壽祖在約400至500年前創立，截至2018年有大約600名成員/受益人。}

• 《新界條例》規定祖堂須委任司理，並將司理身份向民政事務處註冊，方可處理土地事宜。有關祖堂最近期的數據已是2004年時，當時政府披露，有7 300個祖堂委任並註冊了13 000名司理，但政府沒有提供祖和堂的分項數字。^{13請參閱房屋及規劃地政局(2004)。該數字較1980年代所呈報的數字高約1 300，而1980年代有期刊文章引述稱，當時約有6 000個祖堂，包括3 800個祖和2 100個堂。請參閱Wong (1990)。}
• 至於祖堂的土地持有情況，政府表明現時未有掌握祖堂地數目、面積和地區分布資料。^{14政府表示沒有編製及擁有有關祖堂地數目、面積和地區分布的最新資料。請參閱香港特別行政區政府(2020，2021b)。}根據有研究祖堂的專家所撰寫的資料，估計祖堂在1980年代持有約2 400至2 790公頃土地。^{15請參閱Wong (1990)及薜浩然(2019)。前者引用1987年由政府官員提供的數字，即6 000英畝(2 400公頃)，後者則引用2 790公頃，該數字來自1988年發布的《〈新界條例〉工作小組報告書》("Report of the Working Group on the New Territories Ordinance")。從較宏觀的角度來看祖堂地的發展潛力，政府於2021年10月提出的《北部都會區發展策略》能進一步開拓約600公頃房屋及經濟發展用地，初步估計從而可增加供應最多186 000個住宅單位及84 000個職位。}儘管祖堂創立是為永久持有土地，並保持土地不可分割，但多年來，部分土地已被政府收回或私人發展商收購。因此，現時所持土地面積或少於30多年前的估算數字。
• 符合規定的祖堂地可獲豁免地租，^{16請參閱《地租(評估及徵收)條例》(第515章)第4條。}但仍受其土地契約及法定分區圖則所載的土地用途限制規限。目前，祖堂地普遍用作農業、露天倉庫和宗教等用途，而祖堂的收益通常來自租金收入。^{17請參閱HCA2071/1966及HCA2336/2004。}政府收回的祖堂地相信多是用作興建公共工程項目，例如公共房屋或相關基建設施，而售予發展商的祖堂地則可成為發展商的土地儲備，用作日後私人住宅發展。^{18舉例而言，據報政府近期收回的一幅元朗祖地是高密度資助房屋的擬議用地。事實上，一間私人發展商據報亦曾嘗試收購該幅祖地作私人住宅發展，但未能獲得全體祖成員同意。請參閱香港01(2021a)、文匯報(2021a)及香港特別行政區政府(2021a)。}

• 一如上文所述，《新界條例》是規管涉及祖堂及其他新界事務的法例。^{19《新界條例》是1910年制定的《新界章程條例(1910年34號)》的修訂本，旨在綜合及修訂1899年至1908年間通過的有關管理及規管新界的法律。請參閱土地註冊處(2022a)及HCA2071/1966。}該法例經多年修訂，移除了過時的條文，但時至今日，與祖堂有關的部分(主要是第13及15條)仍保持不變，主要包括以下內容：
  • (a)
    委任司理：第15條規定，各祖堂均須由其成員委任的司理代表。委任的司理須向民政事務處註冊，並提供民政事務局局長("局長")所需的證明。^{20過往是由地政專員負責《新界條例》列明的職能。}局長在有人"提出好的因由"時，可取消司理的委任，並可挑選新司理及將其註冊以代替該司理。若祖堂未能在指明情況下，於一定期限內委出司理並證明該項委任，其土地或會被政府重收。^{21《新界條例》第15條列明，如(a)祖堂在取得土地後3個月內並未委出司理並證明該項委任，或(b)在更換司理後3個月內並未證明已委任新司理，政府即可將祖堂所持有的土地重收。}
  • (b)
    司理的權責：根據第15條，已註冊的司理按規定發出所需的通知，並獲局長同意後，即有全權將該土地賣出或處理，猶如他是該祖堂地的唯一擁有人。任何文書如由司理在局長面前簽署，並經局長簽署見證，則獲視為等同由全體宗族成員簽署。
  • (c)
    法庭的角色：根據第13條，《新界條例》允許法庭(原訟法庭或區域法院)認可並執行任何影響新界土地(亦包括祖堂地)的中國習俗或傳統權益。
• 基於政府視祖堂為私人組織，故不會干預祖堂的內部決策過程。^{22請參閱香港特別行政區政府(2021b)。}因此，祖堂根據其已有的成文規則(若有)或既定做法管理內部事務。然而，基於各種原因，祖堂或未能自行委任或更換司理。雖然有關司理出缺狀況的全面數據缺乏，但政府截至2021年9月於進行收地工作期間發現至少49個祖堂司理出缺。^{23有關資料由政府在收地過程中獲得，惟過往共有多少祖堂被收地則無清晰資料。請參閱附註35。}司理出缺問題加上似乎較高的出售祖堂地門檻，或限制了新界祖堂地的發展潛力。有關事宜闡述如下：

• 雖然《新界條例》要求祖堂司理向政府註冊，但並無就司理委任機制作出詳細規範。根據文獻，委任通常是在全體祖堂成員均可出席的會議上，主要透過協商一致及增選作出，而非透過選舉作出。^{24請參閱Wong (1990)。}在某些情況下，宗族分支的各"房"可選出一位司理作為代表，而在"房"內，司理職位可由"房"成員輪任。^{25請參閱張少強(2016)及HCA2071/1966。}《新界條例》亦無指明委任司理的人數，因此宗族可自行決定人數。^{26舉例而言，請參閱CACV358/2004。在此個案中，堂成員曾決定委任6名司理，或從3房各委任兩位司理。每房將各自召開會議選擇司理。}祖堂司理通常終身任職，除非祖堂的成文規則另有規定。有些祖堂司理的職位允許子承父位，但該委任仍須根據《新界條例》由局長批准。^{27請參閱Selby (1991)。}
• 在批准司理註冊時，局長可要求提供所需的委任證明。根據2006年一份法庭判案書，民政事務處有責任考慮司理委任是否按祖堂內部規例或既定做法作出，或委任程序整體上是否公平。^{28請參閱CACV358/2004。}雖然從公開的資料未能得知政府有否就所需的委任證明訂定一套內部指引，但可以留意的是，民政事務處通常會在祠堂等地方，就已呈交的司理委任張貼告示，讓反對者可以提出意見。若在指明期限內無人提出反對意見，委任一般可獲批准及註冊。^{29請參閱Wong (1990)。}此外，有資料顯示，民政事務處亦會要求祖堂證明有關委任的決議已妥為通過。^{30請參閱CACV358/2004。}而在近期一項批准委任申請中，民政事務處要求呈交祖堂成員的完整名單，以確定委任是否獲得多數成員同意。^{31請參閱葵青區議會(2020)。}
• 據政府表示，祖堂有責任就司理狀況的任何變更，包括委任、辭任或離世，向其提供最新資料。如果沒有通報，政府將無法掌握個別祖堂的最新情況，包括其成員組成及土地持有狀況。^{32請參閱香港特別行政區政府(2021a)。}不過，過去據報有司理已移居海外或甚至離世，但祖堂方面卻未有提名新司理填補。^{33請參閱香港商報(2018)。}
• 總而言之，由於祖堂未必有清晰列明的程序，又或成員之間缺乏行事方式的協議，司理委任因此可能成為祖堂內爭議的根源，一些甚至遭到法律挑戰。^{34舉例而言，請參閱CACV358/2004及HCA1763/1967。}司理委任爭議或職位懸空不但影響祖堂地的處置，亦導致延遲領取政府支付的數以百萬元計的收地補償金。截至2021年9月，有至少49個祖堂因司理出缺而無法認領補償金，儘管這並無妨礙法定收地程序。^{35截至2021年9月27日，由於司理出缺(涉及49個祖堂)及祖堂成員反對司理收取補償金(涉及21個祖堂)，共涉及70個祖堂，約7億6,000萬港元補償金仍由政府保管。請參閱香港特別行政區政府(2021b)。}

• 雖然在中國習俗中，祖堂地屬不可分割，且應永續存在，但祖堂仍可在"必要"的情況下(例如當後嗣遭遇經濟困境、嚴重管理問題或需要支付訟費)，在獲得成員一致同意後，處置其土地。過往一些被引用於法律訴訟的資料顯示，中國習俗中對一致同意的要求，可能是為了防止未經授權/以欺詐手段出售土地，或確保後嗣的權益不被不合理剝奪。^{36有關資料來自一法庭判案書。該判案書引述當時內地的最高法院大理院的一項裁決。請參閱HCA331/2002。至於何謂"必要"，現時祖堂或會有不同詮釋。請參閱Wong (1990)。}
• 雖然《新界條例》並無訂明，但政府認為根據法庭判決，出售祖堂地需要獲得祖堂成員一致同意。^{37請參閱香港特別行政區政府(2021b)。‚38一份廣為引用的1986年高等法院判案書指出，"即使如此，從表面上看，在新界仍須獲得全體成員的一致同意，除非當地習俗或《新界條例》另有規定。" 請參閱HCMP865/1982。}因此，民政事務專員在處理祖堂司理有關出售祖堂地的申請時，須確保獲得全體成員的一致同意。與司理委任類似，當局通常在一定期限內，在宗族村落顯眼地方，張貼有關出售意向的告示，以確定出售事宜是否遭到反對。^{39根據Halsbury Laws of Hong Kong [285-063]，若有成員居於海外，司理或會被要求聯絡該等成員，並亦尋求他們的同意。}若沒有接獲反對意見，局長便可同意出售。
• 有人認為要獲得全體成員同意的要求過於嚴格，在某些情況下更未必完全切合實際。因此，有建議將門檻降低，例如要求只需獲得祖堂多數成員同意，而非全體成員。^{40請參閱香港01(2021)。事實上，根據HCMP 865/1982，在某些情況下，基於當地習俗，一致同意原則的適用可能會有所不同。在這案件審訊中，法庭檢視了中國傳統法律專家的意見。專家引用了20世紀初內地法庭裁決，當中包括祖傳土地出售在以下情況下仍然有效的個案：(a)有既定當地習俗或宗族章程條文，允許聯合代表宗族全體成員的房長一致做出決定；或(b)在房長聯合召集的會議上，由多數宗族成員作出決定。}

• 事實上，為處理祖堂相關事宜，民政事務局於2018年聯同鄉議局成立工作小組，專注改善祖堂的內部程序及做法。小組編製了一部《祖堂內部守則範本》，透過鄉事委員會派發予各祖堂。^{41請參閱香港特別行政區政府(2021b)及大公報(2020)。}然而，在一項立法會書面質詢的答覆中，局方表示雖然鄉議局已與祖堂積極跟進相關事宜，但一些祖堂成員對編製內部守則持保留意見。^{42請參閱香港特別行政區政府(2021b)。}由於該部守則從未公開，因此在多大程度上獲得祖堂採納則不得而知。
• 在2021年施政報告發表後，政府聯同鄉議局等相關持份團體成立了新的工作小組，檢視現行的祖堂管理模式，以期改善祖堂管理和便利祖堂出售土地。雖然目前尚未清楚工作小組打算如何對《新界條例》作具體的修訂建議，但有預期任何改動均需令祖堂管理更有組織、系統化及透明，^{43例如，鄉議局工作小組成員據報曾建議參考《公司條例》或《建築物管理條例》，改善祖堂管理。請參閱東網(2021)。}及確保祖堂在其物業轉為非土地資產的情況下，仍能得以延續及維持運作。^{44請參閱施永青(2021b)及文匯報(2021b)。}

• 祖堂在新界擁有可能具相當發展潛力的土地，因此在促進經濟發展及增加房屋所需的土地供應方面發揮重要作用，這與擬議的北部都會區發展息息相關。根據對公開資料的檢視及分析，釋放祖堂地面臨障礙，原因是需要祖堂成員一致同意，以及需要依靠有效委任的司理作為處理土地事宜的唯一合法代表。然而，由於各祖堂的情況及做法或大不相同，個別祖堂可能會面對一些獨特的挑戰及問題，阻礙其全面釋放所持土地的發展潛力。
• 政府已承諾研究修訂《新界條例》的可能性，以降低土地出售的門檻，並提供機制處理司理出缺造成的問題，以解決不同持份者所提出的各種問題。雖然建議的細節尚待觀察，但有關事態發展毫無疑問將被受關注。

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