新加坡強制使用單車頭盔的措施

• 香港的單車意外於2021年激增至2 994宗，創至少20年來的新高，造成508人重傷(包括482名騎單車人士)及8人死亡。^{1最新數字由運輸署於2022年3月17日應要求提供。} 意外數字急升，部分由於自2000年代中期推行"單車友善"政策後，更多市民以騎單車作消閒活動。不過，部分論者則歸咎於騎單車人士的常見不小心或魯莽行為，包括沒有佩戴頭盔來保護他們脆弱的頭顱。鑒於全球有五分之三的單車嚴重傷亡事故涉及頭部受傷，以及本地約七成因騎單車而重傷的人士均未有佩戴頭盔，社會上偶有要求強制騎單車人士佩戴頭盔的訴求，即與電單車看齊。^{2Hoye (2018b)及World Health Organization (2020)。}然而，有關建議被批評對偶爾以單車消閒的人士構成不必要的負擔，而且限制了他們的選擇自由。^{3星島日報(2017)、香港經濟日報(2021)及Hong Kong Cycling Alliance (undated)。}過去5年，立法會曾至少4次討論單車安全的議題。^{4立法會(2017)、運輸及房屋局(2020，2022)及香港特別行政區政府(2021)。}
• 根據《道路交通(安全裝備)規例》(第374F章)，騎單車人士毋須佩戴頭盔。經2011年1月檢討政策後，運輸及房屋局("運房局")總結強制佩戴頭盔"並非國際間普遍採用的做法"，反之透過宣傳活動鼓勵騎單車人士自願佩戴頭盔，是"較為實際可行"的做法。時隔10年，面對近來激增的單車意外，公眾再度關注佩戴頭盔的要求。據報，運房局正再次研究立法規定佩戴單車頭盔的可行性，並將於2022年7月向立法會交通事務委員會匯報研究結果。^{5運輸及房屋局(2011，2022)。}
• 縱觀全球，至少29個地區已實施強制佩戴單車頭盔的規定，當中部分先進地方(如瑞士、法國和新加坡)更是在最近10年間才由自願遵守轉為強制實行。^{6瑞士自2012年起規定騎高速電動單車的人士必須佩戴頭盔，而法國則於2017年強制12歲以下兒童佩戴單車頭盔。請參閱Institute for Road Safety Research (2019)及Organisation for Economic Cooperation and Development (2020)。}其中，新加坡的情況特別值得注意，因為當地的市區環境和道路設計與香港大體相若，故此它於2019年就使用單車頭盔立法，應具一定參考價值。本期《資訊述要》檢視兩地在規定佩戴頭盔方面的政策發展。

• 使用頭盔法例的全球趨勢：實證研究顯示，防護頭盔能令騎單車人士因撞車而造成的頭部受傷數字至少減半、腦部受傷數字減少88%，以及死亡數字減少34%。現時，大多數國家(如荷蘭和丹麥)並未針對騎單車人士制定使用頭盔法例，部分由於該等國家將騎單車推廣為健康活動，故此盡量避免把該活動與危險性連繫在一起。此外，不單要顧及法例或為休閒騎單車人士帶來不便的關注；也牽涉在共享單車日益盛行之際，出租頭盔的供應卻有限的現實考慮。^{7World Health Organization (2006)、Hoye (2018a)及Organisation for Economic Cooperation and Development (2018)。}
  強制佩戴單車頭盔的地區，迄今已至少增至29個。有些地方的規定只適用於15歲或以下的青少年(如瑞典和日本)，有些則應用於所有騎單車人士(如澳洲和新西蘭)。2010年代，因應騎單車活動日趨流行，法國和新加坡制定了該等使用頭盔的相關法例，以期減少單車意外的傷亡數字。
• 香港的單車安全政策：由於新市鎮的單車徑已從2004年的170公里逐步延長至現時逾225公里，相信本港騎單車人士的數目亦有顯著增幅。在2000年代中期推出"單車友善政策"後，亦令更多人以騎單車作為消閒活動和短途通勤。根據交通習慣調查，2002年至2011年期間，懂得騎單車的本地人口增加了13%至超過400萬人。而定於2023年發表的2022年最新數字，預計甚或更高。
  基於道路安全的考慮，運輸署的既定政策並不鼓勵市民"在市區以單車作為交通工具"。由於本港人口密度高，騎單車人士在繁忙狹窄的街道上與車輛爭用極其有限的空間，以及在擠迫的行人路上穿插，均存在一定的危險或安全隱患。根據一項醫學研究，2010年至2012年期間，香港的騎單車死亡率為每10億分鐘車程有34人，遠高於紐約、洛杉磯、芝加哥和斯德哥爾摩。^{8在紐約、洛杉磯、芝加哥和斯德哥爾摩，騎單車的死亡率分別為每10億分鐘車程有18人、7人、4人及3人。請參閱運輸署(2002，2014)及Xu et al. (2019)。}
• 2011年使用單車頭盔政策的檢討：佩戴頭盔雖然不一定有助減少意外，但是理應能保護騎單車人士，免受重傷。事實上，運輸署數據顯示，在2001年至2021年期間重傷或死亡的騎單車人士當中，高達69%沒有佩戴頭盔。^{9最新數字由運輸署於2022年3月17日應要求提供。}因此，是否強制佩戴單車頭盔，一直是社會反覆討論的課題。
  2010年，單車意外激增至1 914宗，為當時的10年新高。沙田一個交通黑點更於2009年的短短4個月內發生11宗嚴重單車意外(圖1)。^{10運輸署(不同年份)及東方日報(2009)。}為回應社會對單車安全的關注，運房局檢視了20個選定地方有關使用單車頭盔的規定，並於2011年1月向交通事務委員會提交研究結果。運房局察悉選定地方大多未有為此立法，部分由於有關法規"或會窒礙騎單車活動"。經充分考慮"市民的接受程度"和執法的可行性這些因素後，運房局傾向透過公眾教育來推廣使用安全裝備。然而，交通事務委員會委員在會議上表示不同意此政策取向，並通過一項議案，促請政府研究立法強制佩戴單車頭盔。^{11交通事務委員會(2010，2011)、運輸及房屋局(2011)及香港特別行政區政府(2011)。}

  圖1 ── 香港的單車意外及騎單車人士嚴重傷亡個案

  
  

  數據來源：運輸署。
• 公眾明顯支持強制使用頭盔：根據運輸署在2014年發表的交通習慣調查，90%的受訪者贊成強制佩戴單車頭盔。在受訪騎單車人士當中，71%認為強制使用頭盔不會削弱他們踏單車的意欲，但亦約有四分之一受訪者表示會因而減少踏單車。^{12運輸署(2014)。}
• 單車意外自2020年起再度急升：其後，本港的單車意外數字在2011年至2019年期間累計下跌26%，但隨後大幅反彈72%至2021年2 994宗的歷史高位。據稱，此強勁升幅與2019新冠病毒病疫情爆發後，更多市民騎單車消閒有關，而他們往往沒有足夠安全意識和路面經驗。更嚴重的是，這些意外已導致多人死亡(在2020年中，曾於30天內錄得4人死亡；在2021年11月，則共有3人於一星期內死亡)。面對公眾要求重新考慮訂立使用頭盔法例的壓力，政府承諾於2022年7月諮詢交通事務委員會的意見。^{13Transit Jam (2020)、South China Morning Post (2021)及運輸及房屋局(2022)。}
• 主要關注事項：第一，關於依靠公眾教育的現行做法，鑒於2020年至2021年期間有77%傷亡的騎單車人士沒有佩戴頭盔，其成效存疑。^{14立法會(2017)及東網(2021)。}第二，關於使用頭盔的規定與市民的騎單車意欲兩者之間的關係，上述的2014年調查結果確實顯示，前者對後者造成一定負面影響。大體而言，部分騎單車人士或會認為，佩戴頭盔屬個人選擇，這種自由不應受到限制。^{15Hong Kong Cycling Alliance (undated)。}第三，關於執法方面的顧慮，假如繼續推展擬議的使用頭盔法例，運輸署和警方均可能需要投放額外資源，監察大量騎單車人士的行為。

• 新加坡積極推動單車代步，藉此紓緩交通擠塞。為實現"減少用車"的目標，陸路交通管理局("陸交局")於2012年推出"全國單車推廣計劃"，於10年內將單車徑延長一倍至2022年的460公里，並於2030年進一步增加兩倍至1 320公里。此外，配套設施亦有所改善(例如提供單車泊位)，故此新加坡在2017年已有322 000個住戶擁有單車(佔住戶總數的四分之一)。現時約有125 000人(即每日通勤人數的2%)以單車作為主要出行方式，相比20年前近乎沒有人以此出行，大相逕庭。^{16Rojas López and Wong (2017)、Parliament of Singapore (2018)、CNA (2020)及Ministry of Transport (2021a)。}
• 2018年的單車安全政策檢討：新加坡政府過往類近香港，主要透過公眾教育來推廣單車安全，而佩戴單車頭盔完全屬自願性質。鑒於在2010年至2017年期間年均多達16名騎單車人士死亡，活躍通勤諮詢小組("諮詢小組")於2018年8月建議多項安全措施，當中包括強制在馬路上騎單車的人士佩戴頭盔。在公眾諮詢中，高達77%的受訪者支持這項建議，新加坡政府遂於2019年2月修訂《道路交通法令》和《活躍通勤法》。^{17諮詢小組於2015年7月成立，由政務部長領導，共有15名成員，代表長者、青少年、騎單車人士、新型個人代步工具使用者及駕駛者。請參閱Centre for Liveable Cities (2016)、Active Mobility Advisory Panel (2018)及Land Transport Authority (2019)。}
• 法例主要內容：新加坡推出一系列提升單車安全的措施(例如設置更多單車泊位和延長單車徑)，而強制佩戴單車頭盔僅是其中一環。下文是主要與使用單車頭盔相關的法定要求：
  • (a)
    只限在馬路上強制佩戴單車頭盔：法例規定，任何在馬路上騎單車的人士及其乘客，均須佩戴符合認可標準的防護頭盔，因為顧及他們與較大和較快的車輛並行時，所面對的風險亦較大。違例者最高可被判處罰款1,000新加坡元(5,760港元)及/或3個月監禁。如屬再犯者，罰則加倍。

    在馬路上騎單車，沒有特定車速限制。同時，當局加強公眾教育，提醒所有道路使用者需要安全地共用馬路和公共通道；^{18Active Mobility Advisory Panel (2018)、Land Transport Authority (2019)及Ministry of Transport (2021b)。}
  • (b)
    單車徑及行人路上豁免佩戴單車頭盔，但須遵守最高車速限制：不過，在單車徑和行人路上騎單車，或從單車徑/行人路橫越馬路到另一單車徑/行人路時，新加坡法律並沒有規定須佩戴頭盔。這主要是為免窒礙單車活動。

    然而，為了保護所有騎單車人士及乘客，在單車徑和行人路上的騎單車者均受最高車速限制。有關限制於2018年5月首次設定時，分別為每小時25公里和每小時15公里。但是，行人路車速限制及後仍被認為"太快"，尤其在盲點和行人密集的地方。經檢討後，為了讓"所有路徑使用者有更多時間對不可預見的情況作出反應"，當局於2019年2月將行人路上的單車速度上限下調33%至每小時10公里。對超速騎單車人士所處的罰則，與上文提及在馬路上不佩戴單車頭盔者的罰則相同；^{19Parliament of Singapore (2017)、Active Mobility Advisory Panel (2018)及Land Transport Authority (2019)。}
  • (c)
    單車的重量/寬度上限：為了盡量減少碰撞的衝擊力，以及讓單車和其他個人代步工具(如電動滑板車)在行人路上安全地穿梭，新加坡政府於2018年5月訂定數項法定單車規格，當中包括空載重量上限20公斤和寬度上限70厘米。違例者最高可被判處罰款5,000新加坡元(2.9萬港元)及/或3個月監禁；^{20Active Mobility Advisory Panel (2016)。}及
  • (d)
    加強執法：隨着更多單車法規於2018年生效，陸交局設立了一支約由200名活躍通勤執法人員組成的專責隊伍，配備偵速槍和磅秤，配合交通警察恆常地執法。除執行檢控工作外，他們亦會教導市民如何安全地騎單車。當局又於2019年7月在事故熱點設置流動閉路電視攝錄系統，以阻嚇不守規矩的騎單車人士，而被閉路電視攝錄下來的罪行，將予調查跟進。^{21Parliament of Singapore (2019)及Yahoo News Singapore (2019)。}
• 政策成效：新加坡的使用單車頭盔法例，似乎起到一定的阻嚇作用。2019年2月至2021年9月期間，與使用頭盔相關的違例個案共545宗，平均每月17宗。四分之三違例者須繳交銷案罰款75新加坡元(432港元)。2020年至2021年，亦有84名騎單車人士因超速而被檢控。^{22自2022年1月起，單車違例事項的銷案罰款倍增至150新加坡元(864港元)，以加強阻嚇力。請參閱Parliament of Singapore (2021a，2021b，2022)。}值得留意的是，2017年至2020年期間，涉及單車死亡個案驟降54%至7宗，同期涉及單車受傷個案亦下降6%至556宗。2010年至2020年期間，新加坡的騎單車死亡率亦急跌61%，每百萬名居民中僅1.2人，為亞太地區中最低。
  然而，新加坡的單車意外傷亡數字在2021年明顯反彈，共有11人死亡(即每百萬名居民中有兩名騎單車人士死亡)和751人受傷。惟這相當程度上與2019新冠病毒病爆發後，單車活動變得更為流行有關。^{23Department of Statistics Singapore (2022)。}