選定地方的電子道路收費計劃

• 全球不少繁忙都市一直深受交通擠塞問題困擾，核心地區在繁忙時段更是擠塞得水泄不通，而香港亦不例外。就此，政府近期提出在中環實施電子道路收費的初步規劃，重啟早於1980年代初首次構思而後因政治和私隱原因遭擱置的相關計劃。與此同時，新加坡、米蘭^{1在2000年代，斯德哥爾摩和倫敦等其他歐洲城市亦分別推出電子道路收費計劃。前者實施以周界為本的電子道路收費計劃，收費機制的設計借鑒新加坡計劃；後者則採用類似米蘭的區域為本電子道路收費計劃。對比上述3個歐洲城市相關計劃的成效，米蘭在推出計劃後錄得進入收費區車流的減幅較大。}等多個海外地方為解決市中心區的交通擠塞問題，亦紛紛實施電子道路收費計劃。1998年，新加坡推出全球首個電子道路收費計劃。該政策工具經多年來不斷優化後，能夠更靈活地管控市中心和其他市區地方的交通流量。米蘭亦在2012年推出電子道路收費計劃，務求在控制市中心交通擠塞之餘，亦同時減少空氣污染，以收一舉兩得之效。
• 新加坡和米蘭實施電子道路收費計劃的同時，亦推出其他交通措施作為配套，成功紓緩了在指定收費區內交通擠塞的情況。本期《資訊述要》首先重點介紹香港擬推行的電子道路收費計劃及其最新發展，隨後論述新加坡和米蘭兩地分別實施電子道路收費計劃的經驗，這或可供香港推展擬議電子道路收費計劃時參考借鑒。

• 交通擠塞是困擾香港的"老大難"問題，緣於領牌車輛數目與日俱增，在2011年至2021年期間，由630 281輛增至817 874輛，升幅達30%，^{2截至相關年度12月的數字。請參閱運輸署(2022)。}每公里行車道路的領牌車輛數目，亦因此由302輛增至373輛。中環核心區^{3中環核心區東臨花園道/美利道，南至荷李活道/下亞厘畢道，西接林士街，北瀕海岸線。}的交通擠塞情況尤為嚴重，每日大量車流頻繁進出該區，但可擴建的道路空間卻有限。^{4除車流增加外，"老闆車"(chauffeur-driven vehicles)長時間逗留、車輛違例停泊和非法上落客貨等因素，亦加劇了中環核心區的交通擠塞情況。}根據現有的最新統計數字，進出中環核心區的全年平均每日交通流量，由2003年的463 300架次上升至2017年的503 400架次。^{5請參閱運輸署(2019a、2019b)。}中午繁忙時段，中環核心區部分道路(例如皇后大道中若干路段)的行車速度，甚至低於每小時10公里。
• 自1980年代起，政府已着手探討可否藉推出電子道路收費計劃，解決市區交通擠塞問題。政府曾分別在1983年、1997年和2006年進行3項研究，評估應否在香港推行電子道路收費。^{6政府分別在1983-1985年、1997-2001年，以及2006-2009年等期間進行該3項研究。}然而，由於研究進行期間經濟狀況有變，加上私隱考慮和缺乏社會共識等因素，政府當年並未將電子道路收費付諸實行。^{7請參閱運輸及房屋局及運輸署(2015)。}到了2015年，政府再度探討推行電子道路收費，建議在中環核心區試辦一項電子道路收費先導計劃，為此展開為期3個月的公眾參與活動以聽取市民的意見。^{8當局進行是次公眾參與活動，旨在跟進交通諮詢委員會("交諮會")的相關建議。2014年3月，交諮會接受政府邀請，就香港的道路交通擠塞情況進行研究。交諮會在9個月後提交報告，當中共建議12項短、中、長期措施，以解決道路交通擠塞問題。其中一項建議是當局應及早籌劃進行電子道路收費試驗計劃，以便善用有限的路面空間。請參閱交通諮詢委員會(2014)。}持份者意見不一，有人支持計劃，亦有人對計劃表示強烈保留意見。^{92017年，政府公布電子道路收費先導計劃的公眾參與報告，當中提及有公眾人士對計劃表示關注，包括增加巿民在公共交通費用上的負擔、令富裕人士可優先使用中環核心區的道路，以及對收費區內的商業活動和居民造成的影響。另有意見質疑，在紓緩交通擠塞方面，電子道路收費計劃是否較其他措施(例如在中環核心區加強執法)更具成效。此外，亦有人關注政府將如何運用該計劃帶來的收入。請參閱運輸及房屋局及運輸署(2017)。}
• 2019年，政府提出初步規劃，擬在中環核心區推行電子道路收費先導計劃("先導計劃")，^{10鑒於中環核心區是本港極為重要的商業中心區域，加上區內交通擠塞問題嚴重，故此被視為推行先導計劃的合適地點。此外，中環核心區擁有優良及覆蓋廣泛的高容量公共交通服務，接通全港各區，讓私家車和的士用家可選擇不同替代公共交通工具進出該區。再者，如駕駛者只是路經中環核心區，他們可選擇中環灣仔繞道作為免費替代路線，以繞過收費區。}以配合推動智慧出行，藉鼓勵善用創新科技構建智能交通管理系統。^{11《香港智慧城市藍圖》旨在把香港構建成為智慧城市，而智慧出行正是藍圖所訂的6個重點發展範疇之一。智慧出行措施的整體目標，在於確保香港將來能構建一個安全、具資訊性、環保、高效和便捷的交通系統。}根據初步規劃，先導計劃主要涵蓋中環核心區內的擠塞道路(即指定區域，見圖1)，以盡量減少對附近民居及區內商業活動的影響。推行先導計劃的目標，訂為將中環核心區的交通流量減少10%至15%。^{12政府表示，先導計劃並非旨在增加政府收入，因此會考慮根據計劃實施後的淨收入數額，額外提供相若的恆常資源，用於推出各項措施提升公共交通服務質素，並鼓勵市民多加使用。}
  圖1 ── 先導計劃擬議涵蓋的指定區域
  
  資料來源：運輸署(2019a)。
• 擬議先導計劃初步構思的特點涵蓋：
  • (a)
    科技──使用無線射頻識別(Radio Frequency Identification)科技，配合自動車牌識別技術，以辨識進入指定區域的車輛；
  • (b)
    收費機制──以周界為本按次收費(cordon-based charging)，車輛在收費時段每次駛經收費點便需要繳費，而不同時段會收取不同費用。^{13在以周界為本的收費機制下，收費水平可因應不同時間、地點和行駛方向而作出調整，以應付不同程度的擠塞情況。}收費點沿指定區域的邊界(即周界)裝設，而車輛須預先安裝車內感應器，作繳費之用；及
  • (c)
    收費水平──根據各種車輛的載客量和經濟效益，釐定不同收費水平及豁免安排。^{14根據初步規劃，集體運輸工具、緊急服務和警方用途車輛，以及殘疾人士專用車輛可獲豁免繳費。}
• 除了推出先導計劃，政府亦考慮實施一系列配套措施，以紓緩中環核心區的交通擠塞情況。該等措施包括：(a)在指定區域周邊的發展項目增設公眾泊車位，以及優化行人通道的環境，為有需要到中環的駕駛者提供一個"泊車—步行"的選擇；(b)利用影像分析科技打擊導致阻塞的交通罪行，例如車輛在不准停車範圍違例上落客貨；及(c)進一步改善公共交通網絡，吸引更多市民選乘公共交通工具而減少選擇駕車到中環。

• 2020年，運輸署成立國際專家小組，負責就推展先導計劃的各項工作提供意見。^{15國際專家小組的成員來自香港、英國、美國、新加坡和瑞典。}此外，當局已於2021年8月完成電子道路收費偵測系統的實地測試，結果顯示該系統可用於中環的狹窄山路。在決定先導計劃的未來路向時，運輸署除了會考慮本港最新的社會和經濟狀況，還會參考推行"不停車繳費系統"^{16"不停車繳費系統"為另一項智慧出行措施，將由2022年年底起分階段實施。該系統採用無線射頻識別科技及自動車牌識別科技，與先導計劃建議使用的科技一致。在該系統下，駕駛者可憑繳費貼以遙距方式繳付政府收費隧道及青沙管制區的隧道費。繳費貼是配有無線射頻識別技術；車輛貼上繳費貼後，無亭收費設施便可偵測到有關車輛駛過。}，以及為管理3條過海隧道交通擬實施的"擠塞徵費"計劃^{17西區海底隧道("西隧")的"建造、營運及移交"專營權將於2023年8月屆滿；運輸署計劃在接收西隧後，於3條過海隧道(即西隧、海底隧道和東區海底隧道)實施"擠塞徵費"計劃。該計劃應用為"不停車繳費系統"而設的基礎設施，將因應隧道在不同時段的擠塞情況，收取不同的隧道費，以遏抑和分散繁忙時段超額的交通需求。}後，各條收費隧道及其相連道路的交通情況。

• 新加坡在1975年推出地區通行證計劃(Area Licensing Scheme，下稱"通行證計劃")，是全球首例將道路收費落實為政策工具，以管理商業中心區的交通擠塞問題。通行證計劃是以人手操作及地區為本的收費計劃，規定在指定收費時段，駕駛者須購買及展示特別通行證，方可進入限制區。^{18在通行證計劃下，當局按進入收費區的車輛類別徵收不同費用，在實施計劃期間亦曾因應交通流量情況多次調整收費水平。私家車通行證最初每天和每月的收費，分別為3新加坡元(6港元)和60新加坡元(125港元)。一些車輛如巴士、警車和軍用車輛，以及載客不少於4人的車輛，進入收費區時獲豁免購買通行證。}雖然通行證計劃實施後，進入商業中心區的車流明顯有所減少，^{19在通行證計劃實施初期，進入收費區的車流減幅達44%。截至1988年，相關減幅仍維持在31%左右，即使同期車輛數目的增幅高達77%。請參閱Chin (2005)。}但該計劃卻有不少限制，包括運作和執法效率欠佳、未能按交通流量靈活地訂出不同的收費時段和水平，以及無法處理車輛同一天內多次進入商業中心區的問題。^{20通行證計劃的其中一大不足之處，在於駕駛者購買通行證後，可在同一天內多次進入限制區。由於無須每次繳費，駕駛者付出一次費用便可多次進入限制區，造成交通擠塞。}為補足通行證計劃的不足之處，新加坡交通主管當局──陸路交通管理局(Land Transport Authority，下稱"陸交局")在1998年推出全球首個電子道路收費計劃("新加坡計劃")，以取代通行證計劃。

• 新加坡計劃採用短距離微波通訊(Dedicated Short-range Radio Communication)科技，^{21短距離微波通訊是一種無線通訊科技，可供車輛直接與周邊基礎設施進行安全通訊，而無需使用任何蜂窩基礎設施。}車輛於星期一至六07:00至20:00駛經特定地點的電子道路收費門架("收費門架")時，必需按次收費。^{22於星期日、公眾假期，以及若干公眾假期前夕13:00之後的時間，當局不徵收電子道路收費。}所有駛經收費區的車輛均須設有車內裝置，並裝上儲值智能卡，以便在每次經過收費門架時即時支付電子道路收費。^{23車輛駛經收費門架時，系統檢測到車內裝置後，便會從智能卡扣除應收的電子道路收費。此外，駕駛者亦可經指定服務供應商作出登記，安排以信用卡或扣帳卡支付電子道路收費。}若因智能卡現金餘額不足或沒有安裝車內裝置等原因，以致未能完成電子道路收費交易，則安裝在門架上用作執法的攝影機便會拍攝有關車輛後方的車牌，再由當局施加相應罰則。^{24若智能卡現金餘額不足，駕駛者除了要清繳未付的電子道路收費外，還須支付10新加坡元(57港元)的行政費用。若駛經收費門架的車輛沒有安裝車內裝置，有關駕駛者須繳交罰款，每駛經一個運作中的收費門架罰款70新加坡元(397港元)。}
• 新加坡計劃的收費機制以周界和收費點為本，收費門架設於周界區內，以及沿快速公路和主幹道的特定地點。為應付新加坡過去20多年不斷轉變的交通情況，陸交局已逐步擴大收費區，覆蓋範圍由最初僅包括商業中心區和數條快速公路，擴展至現時商業中心區、烏節路購物區、各主要快速公路和主幹道，而收費門架數目亦由33個增至93個。
• 新加坡計劃亦具備以下特點，有助其高效控制收費區/點的交通流量：
  • (a)
    收費結構極具彈性，以應付不同地點一天內不斷改變的交通情況──新加坡計劃並非劃一收費，而是按車輛類型、收費門架位置，以及駛經時間收取不同費用，現時收費水平由0.25新加坡元(1港元)至8新加坡元(45港元)不等。每個收費率時段一般設定為半小時；在繁忙時段，收費或每半小時有所調整，藉此分散高峰時段的車流；
  • (b)
    根據不同類型車輛佔用的路面空間公平徵費──私家車、的士和輕型貨車按標準收費率徵收電子道路收費，而重型貨車和小型巴士，以及超重型貨車和大型巴士，則分別按標準收費率的1.5倍及2.0倍收費。另一方面，電單車按標準收費率減半收費。除緊急服務車輛外，其他車輛一律不獲豁免繳費；及
  • (c)
    定期檢討和調整電子道路收費水平──電子道路收費水平按季進行檢討，一般會在6月和12月的學校長假期期間，因應當時的交通情況作出調整，以期將車流控制在車輛最佳行車速度，即主幹道可達致時速20-30公里，快速公路則為45-65公里。^{25例如，某電子道路收費區的平均車速若高於最佳行車速度，該區的收費水平便會降低。反之，若平均車速低於最佳行車速度，收費水平便會提高。}，^{26由於爆發2019冠狀病毒病疫情，新加坡自2020年年初起更頻密地檢討電子道路收費水平。此外，在疫情期間，新加坡曾於2020年4月7日至6月1日實施"熔斷"措施，暫停部分經濟及社交活動，以致收費區的車流大跌，新加坡政府於是在2020年4月6日至7月26日，暫停於所有門架徵收電子道路收費。及後當局檢討最新交通情況，決定自2020年7月27日起在選定的快速公路恢復電子道路收費。}

• 除了利用新加坡計劃管理道路使用需求，陸交局還推行其他重要政策工具，以期進一步紓緩交通擠塞和提高運輸效率，當中包括(a)建立完善的道路網絡，並盡量提高道路容量；及(b)發展優質而高效的公共交通系統，以減少市民對私家車的依賴。^{27為了提高市民的接受程度，陸交局在推出新加坡計劃時為所有車輛免費安裝車內裝置。}該等策略有助新加坡計劃能有效運作，因駕駛者有了替代道路或其他交通工具出行，可選擇無需經過收費區/點前往目的地，省卻繳付電子道路收費。

• 根據陸交局的資料，新加坡計劃實施後首兩年，進入商業中心區的交通流量減少約10%至15%。2005年，當局將計劃擴展至管理各主要快速公路下班時段的車流，以紓緩晚上繁忙時段的擠塞情況。擴展計劃推出後首數個月，交通流量減幅達20%至30%左右。^{28請參閱Chin (2005)及Land Transport Authority (2010)。}在財政方面，新加坡計劃在2010年代初期，每年為庫房進帳約1.5億新加坡元(8.57億港元)。^{29新加坡一直將電子道路收費定位為交通管理工具，而非為增加政府收入的措施。事實上，電子道路收費計劃取代通行證計劃後，相關收入有所減少。請參閱Theseira (2021)。}
• 新加坡計劃實施多年，成功改變了駕駛者的出行模式，例如他們會減少進入商業中心區、改行不收費或收費較低的替代道路，甚或改乘公共交通工具，令收費區內的交通流量減少之餘，行車速度亦得以提高。反映這一點，在1998年至2012年的14年間，車輛數目按年增加3%，但同期進入商業中心區的交通流量每年平均僅微升0.8%。^{30請參閱Energy Foundation (2014)。}

• 2016年，陸交局斥資5.56億新加坡元(31億港元)，將新加坡計劃使用的短距離微波通訊科技升級，轉至全球導航衞星系統。應用衞星系統科技的新一代電子道路收費計劃，將於2023年推出；屆時，陸交局可在無需加設新收費門架的情況下，靈活地擴大計劃的覆蓋範圍，亦可免卻因安裝和維修門架引致的高昂開支。此外，當局亦可考慮引進更公平的道路收費機制，例如以距離模式收費。現有車內裝置亦將更換成設有大屏幕的車載裝置，可以為駕駛者顯示地圖、實時交通資訊、收費區位置預警提示等增值資訊。

• 2012年，米蘭推出以地區為本的電子道路收費計劃──"C區計劃"(Area C scheme)，以期紓緩困擾當地多時的交通擠塞問題，並藉此減低道路交通對市中心造成的空氣污染。在推出C區計劃之前，當地曾自2008年起實施Ecopass計劃，旨在藉徵收與車輛污染程度掛鈎的入城費，以減低駕駛者將造成污染的車輛駛入市中心的意欲。^{31在Ecopass計劃下，指明污染等級車輛在星期一至五07:30至19:30期間進入收費區，須繳付介乎2歐羅(23港元)至10歐羅(115港元)的污染費，前者適用於較新型及污染程度較低的汽油車輛，後者則適用於較舊型的重型柴油車輛。混能車、電動車和另類燃料車輛均可自由進入收費區。}Ecopass計劃實施後，有效地將主要污染物排放量減少15%至45%。另一方面，雖然計劃推出後首年內收費區的車流確實減少了，但減幅並未能長期維持在計劃當初推出時的成效，因為不少車主放棄使用污染物排放量較高的舊車，購置新的環保車輛代步，從而獲豁免支付入城費。^{32市中心的交通流量減幅其後略為放緩，由計劃推出首年的21%降至2011年的11%。請參閱Agenzia Mobilita Ambiente Territorio (2017)及Croci and Douvan (2016)。}為補足Ecopass計劃不足之處，當地推出C區計劃取而代之，以更有效解決市中心交通擠塞問題。

• C區計劃覆蓋的米蘭市中心區，^{33收費區覆蓋約8.2平方公里，相當於米蘭市約4.5%的面積。}設有43個入城點，各點均安裝攝影機系統進行監控，利用自動車牌識別技術辨認車輛。攝影機偵測到的車牌號碼會與相關資料庫進行配對，以確定應收取的適當費用，以及車輛是否涉及任何逾期費用。C區計劃的收費時段，定為星期一至五07:30至19:30(公眾假期除外)。至於繳費方法，駕駛者可在入城當天或次日24:00前在指定地點或網上購票，或透過直接付款支付。
• 為實現控制交通流量，以及減低道路交通造成空氣污染此兩大目標，C區計劃訂有以下收費和運作安排：
  • (a)
    收費機制──私家車和商用車輛劃一收費，定為每日5歐羅(42港元)，可以不限次數進入收費區。^{34若駕駛者在進入收費區當天或次日24:00前沒有繳費，當局會向其徵收15歐羅(125港元)的延期罰款。}然而，9座位以上的出租車輛則按車輛長度收取較高費用，由40歐羅(332港元)至100歐羅(830港元)不等；^{35學校巴士收費較低，由15歐羅(125港元)至40歐羅(332港元)不等。}
  • (b)
    收費優惠──居於C區內居民的車輛，以及位處C區內公司的商用車經登記後，均享有優惠收費，分別為2歐羅(17港元)和3歐羅(25港元)；
  • (c)
    豁免安排──公共機構的車輛和緊急服務車輛可獲豁免繳費，公共交通工具、電單車，以及電動車或混能車等環保車輛亦獲此優惠；及
  • (d)
    禁止若干類型車輛進入C區──長度超過7.5米的車輛(獲豁免車輛除外)，以及高污染車輛不得在計劃下的收費時段內進入C區。

• 當地市民普遍接受C區計劃，得力於當地政府承諾將計劃帶來的收入，再投資於與交通相關的項目上，藉此提升交通系統的可持續性，以及改善前往市中心的各種替代交通服務。例如，自2012年起，當地政府將C區計劃的收入，再投放於增加公共交通服務的班次、推行市內單車共享計劃，以及其他交通相關基建項目。

• C區計劃對於減少米蘭市中心的交通流量，成效明顯。2012年，每天進入C區的車輛平均為90 800架次，較2011年的132 000架次減少31%。與2011年的水平相比，計至2018年的每年交通流量減幅維持在29%至38%之間。^{36請參閱Municipality of Milan (2022)。}車流減少的原因之一，是駕駛者的出行模式有所改變，例如他們前往其他目的地時會繞道避開C區，甚或放棄自駕而改用公共交通工具。在減少車輛廢氣排放和改善路邊空氣質素方面，C區計劃亦取得相當成效，2012年的PM10排放總量按年減少18%。此外，在2012年至2016年間，該計劃每年為庫房帶來約2,000萬歐羅(1.72億港元)至3,000萬歐羅(2.58億港元)進帳，並將有關收入投放於交通相關的項目。^{37請參閱Agenzia Mobilita Ambiente Territorio (2017)。}

• 香港正計劃在中環核心區實施以周界為本的電子道路收費計劃，並向駛入收費區的車輛按次及不同時段收取非劃一徵費。至於具體運作及收費安排等細節，仍有待政府再作公布。至於新加坡和米蘭，為了實現交通管制及其他相關目標，兩地分別推出各具特色的電子道路收費計劃，以切合當地情況的運作安排，成功地控制/減少指定收費區內的交通流量。經過20多年來不斷優化，新加坡已發展出一套"靈活應變"的電子道路收費計劃，讓政府可因應交通情況定期調整計劃的覆蓋範圍和收費水平。至於米蘭的C區計劃，雖然自2012年推出後覆蓋範圍和收費機制大致維持不變，但為了實現交通管理和控制空氣污染的兩大目標，C區計劃一開始已按不同車輛類別等準則設定不同徵費水平，並向使用潔淨燃料的車輛和緊急服務車輛作出豁免繳費安排，又設定車輛入城限制，禁止大型及/或高污染車輛在收費時段內駛入收費區。
• 為了令公眾更接受電子道路收費，新加坡和米蘭的相關計劃均訂定清晰和具透明度的目標，更推出配套措施，為需要前往收費區的市民提供替代交通工具，而有意繞過收費區的駕駛者亦可使用替代道路，避免支付電子道路收費。米蘭政府還承諾將C區計劃帶來的收入再投放於交通相關項目，並為收費區內的居民和公司提供優惠收費，冀減輕他們的負擔。

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