新加坡及新西蘭的控煙工作

• 煙草使用被世界衞生組織("世衞")視為最主要的公共衞生威脅之一，每年造成全球逾800萬人死亡^{1註釋符號代表請參閱World Health Organization (2022)。}，並可引致多種非傳染病，包括癌症及心臟病等。煙草最普遍的使用方式是吸食傳統香煙，但亦有其他使用煙草的方式，例如吸食雪茄、電子煙及無煙煙草產品。
• 截至2021年，香港的吸煙率已跌至9.5%的歷史低位，但每年仍有約7 000人因吸煙而早逝，而吸煙引起的病患亦為醫療開支帶來沉重負擔。^{2註釋符號代表請參閱香港吸煙與健康委員會(2022d)。}就此，行政長官在2022年施政報告中承諾，政府將在2023年年初就控煙路線圖展開公眾諮詢，目標是在2025年或之前將吸煙率降至7.8%。^{3註釋符號代表請參閱施政報告(2022)。}控煙議題近日引起社會討論，立法會議員亦曾在相關會議上討論有關事宜。^{4註釋符號代表請參閱香港特別行政區政府(2022)、衞生事務委員會(2022)及東方日報(2022)。}
• 控煙工作是多方面的，往往包括推出措施遏抑煙草的供求。根據《世衞煙草控制框架公約》("《公約》")^{5註釋符號代表《公約》於2003年獲通過並於2005年生效，是首項國際衞生條約，有182個締約方。內地已簽署並通過《公約》，而《公約》的適用範圍也已擴大至香港。請參閱Secretariat of WHO Framework Convention on Tobacco Control (2003)。}，該等措施可涉及制定有關煙草銷售及包裝的規定、調高煙草稅和加強戒煙服務。新興的做法是訂定所謂煙草終局(tobacco endgame)策略。這方法比舊有旨在減低煙草禍害的措施更為嚴厲，藉逐步淘汰煙草使用或全面禁止相關產品，建立無煙世代(tobacco-free generation)。^{6註釋符號代表請參閱Stone, E. and Paul, C. (2022)。}
• 本期《資訊述要》首先回顧香港相關控煙措施，繼而討論新加坡及新西蘭的情況。兩地吸煙率均位處先進地區最低之列，新加坡以具有全面的控煙法例著稱，尤其在限制煙草推廣及廣告方面。^{7註釋符號代表請參閱Amul, G.G.H. and Pang, T. (2018)。}新西蘭則推行無煙世代的策略，最近更成為首個終身禁止青少年購買傳統香煙的先進地方。

• 為配合世衞的預防非傳染病全球行動計劃，政府在2018年發表《邁向2025︰香港非傳染病防控策略及行動計劃》。該計劃涵蓋9項本地目標，其中之一是在2025年或之前，將15歲及以上人士的吸煙比率減少30%(相對2010年水平)，亦即是把全港吸煙率的目標訂於7.8%。^{8註釋符號代表請參閱香港特別行政區政府(2022)。}政府將在2023年年初發布控煙路線圖。
• 政府過往的控煙工作大致上以立法、徵稅、戒煙服務等為主。^{9註釋符號代表請參閱衞生署(2018)。}自2007年以來，政府已禁止在所有室內公眾地方(包括食肆、店舖和工作間)，以及室外公眾遊樂場地和設施內吸煙^{10註釋符號代表例子包括由政府管理的泳灘、公眾泳池、運動場及公園。}，並把禁煙範圍分階段擴展至公共運輸總站/交匯處。^{11註釋符號代表包括所有室內公共運輸交匯處及約200個指定公共運輸設施(包括室外巴士總站)。}此外，政府亦強制擴大煙草包裝產品上的健康忠告圖像面積^{12註釋符號代表自2017年起，所有煙草產品必須(a)擴大健康忠告圖像至覆蓋包裝表面面積的最少85%，(b)把忠告的式樣由6個增至12個；及(c)顯示戒煙熱線的詳情。}，並在2009年、2011年及2014年分別調高煙草稅50.0%，41.5%及11.7%。政府亦設有戒煙熱線，提供輔導及轉介至指定診所的戒煙服務，例如以針灸及郵遞藥物(如尼古丁替代療法)協助市民戒煙。^{13註釋符號代表請參閱控煙酒辦公室(2022)。}
• 這些措施已取得一定成效。15歲及以上每日吸煙人士的比例由2005年的14.0%減少至2021年的9.5%。^{14註釋符號代表請參閱控煙酒辦公室(2023)。}然而，本港仍有約581 500人有每日吸食傳統香煙的習慣，他們在2021年每日平均吸食13支香煙。^{15註釋符號代表請參閱政府統計處(2022)。}按年齡組別分析，這些吸煙者中有76%屬中年及較年長人士(即40歲及以上)，反而40歲以下的青年人比例較少。儘管公立診所/醫院及獲資助的非政府機構均提供免費戒煙服務，但一項調查顯示，現時吸煙人士當中，只有2.6%曾使用有關服務。^{16註釋符號代表請參閱同上。}逾60%更表示從未使用且無意使用有關服務，遂有聲音呼籲政府加強推廣和鼓勵使用戒煙服務。^{17註釋符號代表請參閱同上及Cheung, Y.T.D. et al. (2020)。}
• 香港吸煙與健康委員會為法定團體，負責向政府提供有關吸煙與健康事宜的意見。委員會關注到，本港現行的控煙政策對降低吸煙率成效有限。舉例而言，控煙措施近年未見大幅加強，而煙草稅亦已凍結多年。^{18註釋符號代表請參閱香港吸煙與健康委員會(2021a、2022c)。}在2022年，煙草稅佔香煙零售價62%，低於2017年的約67%。^{19註釋符號代表請參閱香港吸煙與健康委員會(2017、2022b)。}唯一重大進展是由2022年4月起禁止另類吸煙產品(例如電子煙、加熱煙產品等)。因應全球趨勢，委員會已建議政府檢討《吸煙(公眾衞生)條例》(第371章)並加強控煙措施，例如^{20註釋符號代表請參閱香港吸煙與健康委員會(2022a)。}︰
  • (a)
    為下一代締造無煙環境；
  • (b)
    大幅調高煙草稅；
  • (c)
    擴大法定禁煙區；及
  • (d)
    收緊對煙草包裝和銷售的限制。
  政府將發表控煙路線圖作公眾諮詢，預計將就上述各方面提出具體建議。事實上，多個先進地方的控煙工作已取得進展。下一節將介紹有關策略及措施，並聚焦於新加坡及新西蘭。

• 新加坡已推出符合國際做法且完備的控煙措施，包括徵稅以及確保公眾可容易地獲得戒煙服務。當局雖然目前沒有計劃訂定煙草終局目標，但已透過提高購買煙草產品的最低合法年齡，加強對青少年購買煙草的規管，並禁止在銷售點展示有關產品。當地最新的官方數據顯示，2020年的吸煙率已跌至10.1%，低於10年前的13.9%。^{21註釋符號代表請參閱Singapore Ministry of Health (2022b)。}
• 至於新西蘭，吸煙率於2021-2022年度跌至歷史新低，僅有8.0%的成年人習慣每日吸食煙草產品，相較2011-2012年度的16.4%有所下降。惟值得注意的是，使用電子煙作為替代品的情況日趨增加。^{22註釋符號代表在2021-2022年度，8.3%成年人習慣每日使用電子煙，較一年前的6.2%及2015-2016年度的0.9%有所上升。18歲至24歲的年輕人較普遍使用電子煙，當中約四分之一(23%)習慣每日使用。請參閱New Zealand Ministry of Health (2022)。}2021年12月，新西蘭政府推出"無煙奧特亞羅瓦2025年行動計劃"(Smokefree Aotearoa 2025 Action Plan)。該計劃旨在加快實現當地政府於2011年訂下之目標，即在2025年或之前將全國吸煙率降至5%以下。新加坡及新西蘭的主要控煙措施概述於下文。

• 繼2018年全面禁止電子煙後，新加坡已將購買、使用、管有、銷售及供應傳統煙草產品的最低合法年齡逐步由18歲調高至21歲(即逐步從2019年起，在每年1月將合法吸煙年齡調高1歲，使之於2021年達21歲)。該措施旨在限制青少年接觸及購買煙草產品，這是基於有研究顯示，年輕人在21歲後才對尼古丁成癮的機會較低。^{23註釋符號代表請參閱Parliament of Singapore (2017)。}政府亦設立熱線及網上渠道，讓公眾舉報非法向未成年人銷售或提供煙草產品的行為，以便利執法。^{24註釋符號代表請參閱Singapore Ministry of Health (2020)。}該措施實施後，年輕成年人的吸煙率據報由2017年的9.8%，輕微下跌至2020年的8.8%。^{25註釋符號代表請參閱Singapore Ministry of Health (2022a)。}
• 新西蘭則採取較進取的方法。根據其2025年行動計劃，當地將逐步禁止年輕一代吸食傳統香煙，有關法例已於2022年12月獲通過。該法例禁止向2008年後出生的任何人士銷售、交付或提供有煙煙草產品(smoked tobacco products)(不包括電子煙)，並由2027年起向違例者處以最高15萬新西蘭元(74.7萬港元)的高額罰款。^{26註釋符號代表請參閱New Zealand Legislation (2022)。}此外，該法例要求製造商降低有煙煙草產品的尼古丁含量，並將合資格零售商數目上限設為600家(相當於現有零售商數目約10%)。^{27註釋符號代表請參閱同上。}
• 據估計，新西蘭的無煙世代法例在實施10至15年內，可令吸煙率減半。^{28註釋符號代表請參閱New Zealand Ministry of Health (2021a)。}然而，有意見憂慮這或會令傳統煙草產品流入黑市，同時令更多年輕人轉投另類吸煙產品。^{29註釋符號代表請參閱New Zealand Parliament (2022)及Quartz (2022)。}此外，執法是另一項挑戰，尤其是考慮到不受禁令限制的年齡群，要防止他們向年齡較小者(例如其家人或朋友)非法提供煙草不但難度較大，亦需要大量資源。^{30註釋符號代表事實上，新加坡以執法困難為由而不採用"無煙世代"的方法。新加坡當局更察悉兩地情況有所不同：新西蘭的禁令針對年輕世代，而新加坡青少年與香港類似，一般不會成為吸煙者。請參閱Singapore Ministry of Health (2022a)。}雖然相關實施經驗仍有待觀察，但愛爾蘭和瑞典等西方國家已公布類似的終局計劃。然而，有關計劃在亞洲地方尚未普及。

• 徵稅被認為是鼓勵吸煙者戒煙的另一有效措施。根據世衞估算，煙草價格每上升10%，便能減少相關消費4%至5%。^{31註釋符號代表請參閱World Health Organization (2014)。}因此，世衞建議煙草稅應佔零售價至少75%，而全球40個地方已達到該目標，當中包括新西蘭。^{32註釋符號代表請參閱World Health Organization (2021c、2023a)。}該國已實施定期調升煙草稅的機制。2010年至2020年期間，新西蘭政府除了按通脹調整煙草稅，每年亦向煙草施加額外10%稅項。^{33註釋符號代表2020年1月，新西蘭以煙草產品零售價格已相當高昂為由，終結10年來每年調高煙草稅10%的做法。自此，當地煙草稅僅按通脹調整。請參閱New Zealand Ministry of Health (2018、2021a)。}
• 雖然新加坡缺乏此項機制，但當地政府已承諾不時檢討煙草稅率，相關稅率於2014年和2018年分別調升10%。^{34註釋符號代表請參閱Singapore Ministry of Health (2022a)及Ministry of Finance (2014)。}在2020-2021年度，一盒20支標準包裝的香煙售價在新加坡平均為14新加坡元(83港元)，而香港約為60港元，新西蘭約為185港元。^{35註釋符號代表請參閱World Health Organization (2021a)及香港吸煙與健康委員會(2021b)。}

• 擴展禁煙區亦是鼓勵市民戒煙、保障非吸煙者(尤其是青少年)免受二手煙影響的關鍵一環。與香港室內禁煙區主要位於建築物內的情況有別，新西蘭與澳洲及英國等先進地方的禁煙範圍進一步擴展至載有18歲以下兒童的私家車。新西蘭的法例於2021年生效，並授權警方即場發出50新西蘭元(249港元)的罰單、給予警告或轉介市民至戒煙服務。^{36註釋符號代表請參閱Beehive (2020)。}
• 新加坡的室外禁煙令則較為廣泛，不但像香港一樣涵蓋巴士總站，亦包括一般巴士站、公眾地方的輪候隊伍，甚至商業及工業大廈入口5米範圍內的區域。^{37註釋符號代表請參閱National Environment Agency (2022)。}此外，由2019年起，當局宣布將新加坡著名商業區烏節路(Orchard Road)地區內的公共區域定為禁煙區，僅允許在指定區域吸煙。在禁令實施的首3個月，政府採取勸諭方式，期間違規者僅會接獲警告。此後，在區內吸煙人士可被處以最高1,000新加坡元(5,900港元)罰款。^{38註釋符號代表請參閱National Environment Agency (2021)。}

• 除了在包裝加上健康忠告圖像，世衞亦建議採用平裝/標準化包裝(plain/standardized packaging)，以減低煙草產品的吸引力。^{39註釋符號代表請參閱World Health Organization (2023b)。}截至2021年，至少20個地方已通過/擬議有關平裝的法例，當中包括新西蘭及新加坡。^{40註釋符號代表請參閱World Health Organization (2021b)。}在兩地，煙草包裝必須移除全部品牌標誌、圖像及宣傳資料等顯著特徵。^{41註釋符號代表在新西蘭，電子煙產品並不受有關平裝的規定限制，但當地法律要求將健康忠告信息展示於包裝上。}製造商僅可以標準色彩及字體展示品牌和產品名稱，並附加指定的健康忠告。
• 為減少公眾接觸煙草產品，新西蘭及新加坡亦已禁止在銷售點展示煙草產品。簡而言之，零售店內的煙草產品必須遠離顧客視線，並僅可展示產品價格清單(僅限文字版本)，且在顧客查詢時才可提供。^{42註釋符號代表就新西蘭而言，當局允許在店內展示電子煙產品。請亦參閱Health Sciences Authority (2022)及New Zealand Ministry of Health (2012)。}為減低有關措施對小型零售商的影響，新加坡政府亦舉行多場交流會以助他們適應禁令，並於禁令在2017年全面生效前給予1年的寬限期。^{43註釋符號代表請參閱Parliament of Singapore (2016)。}

• 除立法之外，戒煙亦是全面控煙策略的重要部分。新西蘭2021年財政預算案額外撥款1,390萬新西蘭元(6,920萬港元)，以支援在未來3年增加戒煙服務。^{44註釋符號代表這包括加強對產科護理和幼兒照顧人員的支援，以便他們為有需要人士提供戒煙轉介服務，並針對毛利和太平洋(Maori and Pacific)族群吸煙率較高的問題，為其提供文化上合適的戒煙服務。請參閱New Zealand Ministry of Health (2021b)。}該國亦將戒煙服務擴展至診所及醫院以外，以惠及更多吸煙者。例如，奧克蘭的衞生當局與社區藥房携手合作，提供受資助的尼古丁替代療法及跟進支援服務。^{45註釋符號代表在新西蘭，合資格享用公共資助醫療服務之人士僅需就資助藥物支付5新西蘭元(25港元)。請參閱Auckland District Health Board (2019)。}由藥房提供的戒煙服務反應不錯，因為無需預約，而且營業時間較長，可為有意戒煙者提供及時、靈活的服務。^{46註釋符號代表請參閱同上，Brown, T.J. et al. (2016)及Saba, M. et al. (2014)。}
• 新加坡同樣透過一系列接觸點(touchpoints)，包括零售藥房及醫療設施，提供戒煙服務。具體而言，健康促進局(Health Promotion Board)推出"我要戒煙"計劃(I Quit Programme)。該計劃為全年計劃，旨在為吸煙者提供個性化戒煙方案，包括在藥房進行面對面輔導，並向成功戒煙者發放最多100新加坡元(590港元)購物禮券，以作獎勵。^{47註釋符號代表禮券分階段發放：獲核實戒煙成功的參加者可分別於第二十八天、第三個月和第六個月獲得價值50新加坡元(295港元)、30新加坡元(177港元)和20新加坡元(118港元)的禮券。請參閱Singapore Ministry of Health (undated)。}該計劃亦推動社會支援網絡，鼓勵吸煙者和已戒煙者在社交媒體網頁交流心得並分享成功案例，該網頁擁有逾5萬名追隨者。^{48註釋符號代表請參閱Health Promotion Board (2022)。}計劃自2013年推出以來，每年吸引1萬人報名參加，當中約五分之一參加者成功在28天內堅持不吸煙。^{49註釋符號代表請參閱Parliament of Singapore (2016)及Singapore Medical Association (2017)。，50註釋符號代表有別於新加坡，香港的戒煙活動主要以戒煙比賽(名為"戒煙大贏家")的形式進行。該比賽由香港吸煙與健康委員會自2009年以來每年舉辦，招募期通常為6月至10月，成功戒煙的參賽者將獲得現金禮券及參與抽獎的機會。}

• 煙草使用為社會帶來沉重的公共衞生負擔。雖然香港吸煙率有所下降，但仍有聲音呼籲政府因應全球趨勢及海外經驗加強控煙工作。新加坡逐步調升合法吸煙年齡，新西蘭則採取較進取的方式，對年輕世代實施禁售令，使其終身不能購買有煙香煙。此外，兩地均已採取措施以大幅/定期調高煙草稅；擴展法定禁煙區和戒煙服務的覆蓋範圍；並通過符合世衞建議的平裝和銷售規例。這些例子或可豐富社會上的討論，並為香港的控煙工作帶來啟發。

---

資訊述要為立法會議員及立法會轄下委員會而編製，它們並非法律或其他專業意見，亦不應以該等資訊述要作為上述意見。資訊述要的版權由立法會行政管理委員會(下稱"行政管理委員會")所擁有。行政管理委員會准許任何人士複製資訊述要作非商業用途，惟有關複製必須準確及不會對立法會構成負面影響。詳情請參閱刊載於立法會網站(www.legco.gov.hk)的責任聲明及版權告示。本期資訊述要的文件編號為ISE01/2023。